我國行政應急權法律規制完善問題研究

王思婷

摘 要：近年來，我國突發事件呈現出頻次高，情況復雜，牽涉廣泛的特點。政府應對突發事件的行政能力受到了相當大的挑戰。行政應急權作為非常態下的特殊公權力，急需對其進行系統的行政法學思維的規制和梳理。基于此，探究了行政應急權的定義，特征，分類，在我國的現狀與不足，以及相應的完善路徑。

關鍵詞：行政應急權;立法體系;權力主體;監督體質

中圖分類號：D9? ? ?文獻標識碼：A? ? ? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.16.065

1 行政應急權基本理論問題研究

1.1 行政應急權的含義

行政應急權是指，針對突發的社會公共事件，由憲法和法律規定的行政機關或被授權組織，在憲法和法律法規的框架下，迅速運用有力的行政手段，組織有關社會力量，調動相應社會資源，以及時有效處理問題，平息事態，保障公民權利和維持社會秩序，實現社會公益為出發點，并以尊重公民權利為邊界的一種公權力。

1.2 行政應急權的特征

首先，行政應急權具有較強的集中性，從政府內部角度來說，各行政部門職能會歸減到一個統一的行政應急部門進行集中行使和管理，從外部國家權利來看，原本的立法行為，司法行為，行政行為會被統一歸結到行政部門范圍內實施。其次，行政應急權具有擴張性，行政應急行為在行使的過程中與一般的行政行為相比，它的行政強制性更強，適用的范圍更廣，自由裁量的幅度更大，程序更加簡易效率，個人的普通權利可能會有所克減，這反映出了行政應急權作為公權力的擴張性。

1.3 行政應急權的分類

由于行政應急權所對應處理的突發事件具有多樣性和復雜性，對行政應急權的分類也應依據不同的標準，多元化的進行歸納和劃分。

依據所對應的社會突發事件的不同，我們可以將行政應急權分為，公共衛生領域行政應急權，自然災害領域內的行政應急權，生產安全事故領域內的行政應急權，社會安全領域內的行政應急權和應對經濟領域突發事件的行政應急權等。

依據行政應急權所處理的突發事件的時間階段不同，我們可以將行政應急權分為預警期的行政應急權，爆發期的行政應急權和善后期的行政應急權。

根據行政應急權對行政相對人權益的影響的不同，我們可以把行政應急權分為受益性行政應急權如救助，保護，損益性行政應急權如征收，征用，以及強制性行政應急權如隔離等。

根據所使用的行政行為是否具有強制性，我們可以把行政應急權分為，強制性的行政應急權和非強制性的行政應急權。其中，前者采取的措施可能包括行政強制、行政征收、行政征用等，而后者則可能包括行政救助，行政合同等措施。

2 我國現行行政應急權的制度的現狀與不足

2.1 立法體系不完善

目前我國行政應急權力的行使主要依據的是《突發事件應對法》，在這部法律中明確要求各級政府要對社會公共事件依法建立相應的體系制度，但是對這些制度具體應該如何建立，以及制度內容范圍等卻沒有規定，只是在條文中抽象的進行了委任性授權。突發事件應急行為的行使權力是一項很復雜，影響很大的行政權力，其所對應的法律法規應當時盡量的細致全面審慎的，而不應該像現在這樣模糊不清。

2.2 權力主體劃分單和權力配置不完善

我國對行政應急權力主體的構建劃分，是一種以專業、行業，災害種類為對應標準的條狀式劃分，劃分形式過于單一，對單一型突發事件的應對模式較好，但不足以應對多元復雜化的突發事件;同時，此類以專業劃分的應急權主體大多具有臨時性特點，即用后即散，缺乏常設的綜合協調性機構，不利于應急權法律規制的長期穩定發展。且政府基本上是行政應急責任承擔的主要主體，對應急授權組織重視性還不夠。同時，我國的現行行政應急權立法中沒有對地方之間的應急權主體的規定，實踐中許多突發事件，尤其是跨地域的突發事件還是依賴于中央政府的統籌協調，地方政府很難發揮應有的作用。

2.3 監督機制不完善

根據行政法學的基本理論，對行政行為的監督方式可以分為來自行政機關的內部自我監督和包括立法監督，司法監督和社會監督在內的外部監督。但是在突發事件緊急應對的情況下，由于時間和效率的嚴格要求，以及行政應急權力擴張性的特點，司法機關對相關證據的調查保全和嚴格程序規則不能很好的進行，很難對行政應急權力的行使實現有效的監督。同時依據《突發事件應對法的內容》，縣級以上政府在發布行政應急命令時僅需向該級人大常委會進行報備，和事后匯報，即權力機關未被賦予對行政應急行為的實質審查權。同時，依據該法，上級政府部門可以對下級部門在處理突發事件的不作為行為予以責令改正，但對權力擴張等不當行為的監督行為的規定卻還是空白的。

3 我國行政應急權法律規制的完善思路

3.1 要完善我國行政應急權的立法體系

行政應急權作為一項特殊的具有集中性擴張性的行政權力，用完善的法律體系作為行使行政應急權的依據是十分必要的。具體而言，首先，要在專門的單行法律法規和地方性法律法規中對行政應急行為的行使方式，行使范圍等具體內容加以明確的規定和表述，讓行政應急權力的具體行使具有相應的立法依據。其次，要加快推進行政應急程序性法律規定，完善行政應急行為的開始、運行和結束程序，以及相應的救濟程序，通過保障程序正義的方式來推動實體正義的落實，保障行政應急權不會成為侵犯公民權利的巨獸。

3.2 要完善我國行政應急權力主體的結構

針對上文的分析，我國政府應該加快對現有應急權力主體劃分的調整，建立專門的常設性的突發事件應急協調機構，并以這個機構為中心，建立一套囊括中央政府，地方政府以及授權組織和專業機構等在內的綜合性科學應急權力體系。幫助我國建立起長期統一的突發事件應對規劃和突發事件預警機制，保障權力劃分科學，明確，協調，權責明確，權責一致。

3.3 要完善我國行政應急權的監督機制

針對上文分析，我國政府要完善現有的行政應急監督機制，一方面要加強完善行政機關的內部監督機制，完善上級行政機關對下級行政機關應急行政行為的監督范圍，同時發揮監察機關的功能，對行政機關的應急行為的合法合規性進行監督。還可以利用黨內監督的手段對行政機關人員的具體的行政應急權工作問題進行必要的監督。另一方面，要大力發展和完善對行政機關應急行政行為的外部監督，充分保障權力機關的調查權和質詢權，對應急權法律法規的合法合憲性進行監督。要將不當行政應急行為所導致的對公民的損害納入到司法監督體系中，使相應的違法行政應急行為主體承擔相應的賠償義務，保證司法權對行政應急行為的有效監督。要將社會監督的效用發揮出來，通過媒體，社會組織和公民的共同監督，推進突發事件中的信息公開和信息披露，從而監督行政應急權力的規范實施。

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