我國建筑節能與綠色建筑立法策略研究

董曉亞 李德英 吳景山

1 北京建筑大學環境與能源學院

2 中國建筑節能協會

隨著城市化進程的加快和消費結構的升級，自2015 年起，作為節能減排的重點關注領域之一的建筑行業，能耗已經超過了工業和交通業。據數據顯示，我國建筑領域能源剛性需求依然處于上升的趨勢，建筑能耗占全社會能耗消費比例每增加1%，將多消耗5000 萬噸標準煤[1]。建筑領域節能減排依然任務艱巨，隨著國家對建設領域新戰略、建筑八字方針、建筑五方責任主體終身負責制的推行，建筑節能出現了新的發展趨勢。即建筑節能轉向綠色建筑、單體建筑節能轉向區域形式的綠色化、建筑低能效轉向高能效等。為推動綠色建筑的健康發展，我國各省市都在出臺相應的地方性法規，但由于缺乏經驗，仍存在一些問題。因此，通過對國外法律體系的研究與分析，為我國立法現狀不足提供思路，提高我國建筑節能與綠色建筑法律效力。

1 立法歷程和現狀

1.1 發展歷程

我國建筑節能的發展歷程主要分為四個階段：

1）理論探索階段：主要工作圍繞民用建筑用能情況調研展開。

①20 世紀80 年代初，開展民用建筑用能調查、建筑節能技術和標準研究。

②1986 年，制訂《民用建筑節能設計標準（采暖居住建筑部分）》，提出了節能30%的節能目標。

2）試點示范、推廣階段：主要通過“以點（兩個試點城市）帶面（八個省市）”的形式，推廣節能材料及節能建筑。

1988-1992 年，制訂《關于加快墻體材料革新與推廣節能建筑的意見》。

3）體制建立階段：建立健全建筑節能法律體系，如上位法、部門規章、地方性法規等。

①1993-1996 年：制訂《建筑節能“九五”計劃和2010 年規劃》、《建筑節能技術政策》等。

②1995 年：修訂《民用建筑節能設計標準（采暖居住建筑部分）》，并將節能目標提高到50%。

③1999 年：制訂《民用建筑節能管理規定》。

④2003 年：制訂《夏熱冬暖地區居住建筑節能設計標準》，要到達節能50%的目標。

⑤2005 年：制訂《公共建筑節能設計標準》，提出到達節能50%的目標，制訂《中華人民共和國可再生能源法》。

4）體制完善、全面開展階段：進一步完善現有的法律法規，同時不斷的推行新技術、新策略。

①2006 年：修改《民用建筑節能管理規定》、《綠色建筑評價標準》。

②2007 年：制訂《建筑節能工程施工質量驗收規范》。

③2008 年：制訂《民用建筑節能條例》和《公共機構節能條例》。

④2009 年：制訂《公共建筑節能檢測標準》和《居住建筑節能檢測標準》。

⑤2010 年：修訂《嚴寒和寒冷地區居住建筑節能設計標準》，將節能目標提高到65%。修訂《夏熱冬冷地區居住建筑節能設計標準》。

⑥2013 年：制訂《綠色建筑行動方案》。

⑦2015 年：制訂《綠色工業建筑評價技術細則》?！毒G色建材評價標識管理辦法實施細則》和《綠色建材評價技術導則（試行）》。

⑧2017 年：《建筑節能與綠色建筑發展“十三五”規劃》。

正是《民用建筑節能條例》與《民用建筑節能管理規定》的頒布，使中國建筑節能和綠色建筑領域初步形成了“上位法+專項立法”的法律法規體系為中國建筑節能工作的開展提供了基本的法律依據。

1.2 發展現狀

近年來，隨著十八大、十九大提出綠色發展等新理念，《中華人民共和國節約能源法》、《中華人民共和國建筑法》、《建設工程質量管理條例》、《公共機構節能條例》等都進行了內容的修訂，如表1 所示。

表1 我國建筑節能相關上位法修訂情況

在地方，我國各地區都因地制宜，出臺了適宜本區域內的地方性法規和規章，如圖1 及表2 所示，我國已有10 個省份率先出臺了綠色建筑相關法規，促進了本區域內建筑節能與綠色建筑的良好發展。

圖1 地方性建筑節能立法情況

表2 中國綠色建筑立法情況

因此，作為建筑節能與綠色建筑的相關法律法規也亟需順興行業發展的趨勢做出相應的修訂，以更好的指導我國建筑節能的工作。

2 國外法律體系分析

2.1 制度設計

為達到節能減排的目標，各國都推動了建筑節能與綠色建筑工作，建立了綠色建筑法律體系、重點制度等，有效的降低了建筑能耗。本文主要對比美國、德國、英國、日本四個不同國情、不同特點的國家，均在市場調控的基礎上制定了一些制度，其主要內容如表3所示。

表3 美國、德國、英國、日本重點制度對比

由表3 可見，美國、德國、英國、日本的制度設計主要圍繞建材，節能標準，建筑改造以及經濟激勵等方面進行。

2.2 立法思路

為解決“市場失靈”的問題，政府需制定相應的市場規則和法律政策，引導市場、充分利用市場規律，使國家、企業、研究機構及用戶都能夠獲得真正的效益。如表3 所示，美國、德國、英國、日本都建立了比較全面的法律體系，其立法思路如表4 所示。

表4 美國、德國、英國、日本立法思路對比

2.3 立法策略

在立法策略層面，應明確政府的立場，原則和邊界問題，制定符合本國國情的法律措施。在推動建筑節能與綠色建筑發展的實施過程中，東西方國家有著明顯的差異，如表5 所示。

表5 美國、德國、英國、日本立法策略對比

2.4 經驗總結

通過上述梳理和對比，美國、德國、英國、日本的綠色建筑法律體系各有不同，但其取得成就的原因主要可以歸結為以下五個方面，可為我國立法提供思路：

1）明確立足點與目標。上述國家都將建筑的可持續發展和綠色建筑理念相結合，以可持續發展作為法律制定的指導思想，以在形成綠色建筑施工建設實用的規范性法條。

2）政府發揮頂層設計作用，從法律層面完善和規范綠色建筑管理體制。綠色建筑難以依靠市場單方面的調控來解決市場失靈的問題，從而達到發展，需要用政府這個強有力的抓手來引導、管理才能夠可持續健康發展。

3）采用認證、標識等措施引導市場能動性。通過對建筑進行監測，評估，認證和標識，將建筑物的節能效果、舒適度及環境影響程度等信息透明化，一是促使公眾清晰認知建筑情況。二是帶動開發商積極性，可將其作為一種營銷指標。

4）采取有效的經濟激勵措施。強制標準對新建建筑約束力較大，但是經濟激勵措施更有利于鼓勵既有建筑改造，以上四個國家均設立了一些財政、稅收等優惠政策來推廣建筑節能與綠色建筑發展，并取得了良好的效果。

5）明確并強化法律責任，懲處措施到位。日本節能法律體系強制性較強，制定具體的法規來明確建筑不達標的法律責任，并堅決貫徹執行，保證處罰力度到位。立法權責明確有助于減少矛盾沖突現象。

3 我國立法存在問題分析

1）高質量、高水平引導性不足：我國建筑能耗占比21.11%[2]，數值上雖然已經低于發達國家能耗占比，但是我國低能耗的代價是犧牲室內空氣品質及服務質量等，建筑節能和綠色化水平偏低，而日本和歐盟等發達國家是以建筑規劃、被動式和主動式的節能技術的精耕細作實現的。而我國“重設計、輕運行”的問題還尤為嚴重，2017 年，僅有7%的綠色建筑實行了運行標識。

2）立法體系落地性、實施性、效力性待完善：目前，《民用建筑節能條例》與《民用建筑節能管理規定》內容老舊、不能滿足如今發展需求。在地方層面，雖然各個地方出臺了相關的立法，但是由于地方性法規層次較低，法律效力不具有代表性，又缺失國家層面的上位法給予支撐，從而造成執法效力差等問題。

3）市場化方式待完善：在發達國家，大部分都采用政府與市場相結合的方式來推動建筑節能的發展，但我國現狀，難以調動市場的積極性，缺乏一些調控市場的手段與措施，這也是造成我國建筑節能與綠色建筑難以良好推動的原因。

4）市場化激勵手段待完善：基于市場的建筑節能和綠色建筑經濟激勵長效機制尚未完善，應通過市場競爭的手段激勵相關企業等主體進行技術的自我提升，不斷加強新的市場化激勵手段，形成強有力的市場化推進制度，促進行業的快速發展。

5）有關綠色建筑標準不完善、體系不成熟：歐盟等發達國家在建筑節能標準上，多采用整體能效法，而我國建筑節能現有標準多就建筑各部位限值，并未對建筑整理能耗限值。建筑管理包括規劃、設計、建設、運營、拆除等全過程，而目前普遍存在“重設計、輕管理”的問題。發達國家已有成熟的綠色建筑能效標識體系與制度，而我國能效標識目前僅用于竣工驗收和迎接檢查，并沒有達到實際的運行的節能。提高建筑節能標準的執行質量、全面推動綠色建筑全產業鏈綠色化，需要基于全生命周期的角度來進行具體的制度設計。

6）民眾的節能意識有待加強：發達國家通過建筑能耗標準和認證標識制度來引導社會對建筑節能的自主性，廣泛宣傳建筑節能知識，提高民眾的節能意識；我國目前并沒有成熟的推廣機制來正確健康的引導我國民眾對建筑節能的認識與配合。

4 我國建筑節能與綠色建筑立法建議

根據經驗總結，建筑節能與綠色建筑立法應首要明確立法的立足點及目標，以可持續發展為指導，由政府主導設計，解決市場失靈問題。

4.1 立法思路

1）建筑全生命周期視角展開。從建筑規劃、設計、建設、運行等全生命周期制定相關的制度，全方位、全角度保證建筑節能與綠色建筑的發展。

2）新增綠色建筑內容。明確綠色建筑的相關定義，著眼于綠色建筑全生命周期的角度建立健全的相關制度條款，提升綠色建筑設計，建設以及使用過程中的質量。

3）完善管理制度。加強科學引導，依據上位法修改的內容制定建筑節能專項管理制度，以保證建筑節能健康發展。

4）明確各方主體責任。進一步明確各主體單位的工作與職責，各司其職、各行其責，保證建筑節能和綠色建筑各項工作的落地實施。

5）創新市場化機制。目前，建筑節能與綠色建筑的激勵和引導機制以政府為主導，難以調動市場主體的積極性，無法滿足綠色建筑規模化發展需求。市場機制的創新，有利于探索新的市場模式，發揮市場配置的決定性作用，解決現在市場驅動不足的問題。

4.2 立法工作建議

1）制度頂層設計。一是設立建筑節能與綠色建筑規劃制度。借鑒美國2005 年《國家能源政策法案》、英國BREEAM 體系的建立及各國家對綠色建筑理念的推廣，在城市規劃審查中增加建筑節能、綠色建筑指標。二是建筑節能與綠色建筑考核制度。借鑒美國1992 年《國家能源政策法》及域內法律效率低下的現狀，市縣住房和城鄉建設主管部門牽頭每年對本地區上年度綠色建筑工作績效開展自評并將結果報告上級。上級負責在每年第一季度對上年度市縣綠色建筑工作進行績效評價及考核，并向社會公布結果，做好監督考核工作。

2）全生命周期制度設計。一是規劃階段，從規劃階段完善綠色建筑相關指標的確定，建立規劃審查制度。二是設計階段，在建筑設計、施工圖審查及施工許可等階段，加入綠色建筑專篇、技術資料等詳細信息并前后對應。三是建設階段，制定綠色施工相關制度，明確各個利益主體應承擔的責任，并制定獎懲措施以督促施工的綠色化，落實建筑綠色施工。四是竣工驗收階段，明確竣工驗收標準，與現行工程建設驗收程序充分融合，避免出現設計圖嚴重變更，施工措施不綠色及降低綠色建筑標準等問題出現。五是運行階段，建立完善的運行機制，在重點用能系統等配備專門的技術人員，實施能源管理崗位責任制度，確保運行階段達到節能的效果。

3）評價與標識。一是能效測評標識制度的建立，在建筑建設、改造、運行等方面推行能源證書體系，以降低建筑整體的能耗。二是實行綠色建材認證制度。借鑒美國的能耗認證由政府、市場及第三方機構共同推進，效果較好，建立由一個專門的、獨立于建設單位的組織對評價系統負責，提供公平、公正、專業的服務。將三是建立推廣、限制目錄制度，將綠色建筑技術納入目錄，并實現目錄更新的動態化、日?；龠M目錄轉型，以目錄為抓手，以認證為依托，構建建筑節能與綠色建筑領域綠色化供應體系。

4）創新市場化機制。一是設立建筑節能與綠色建筑領域信用評級制度，建立信用信息平臺，從信用信息的采集，分析，歸集以及共享等方面，不斷完善記錄信息，創建良好的市場環境，達到“守信激勵、失信懲戒”的目的。二是建立職業技能鑒定制度，制定施工現場技能工人基本配備、技能等級等相關標準，做到從業人員專業化，以保證施工質量。三是建筑工程質量保險制度。增強業主投保意識與投保意愿，推行建筑工程保險制度。

5 結語

本文通過分析我國建筑節能與綠色建筑立法的現狀，對比研究美國，德國，英國和日本四個國家建筑節能與綠色建筑的重點制度、立法思路、立法策略。從頂層制度設計、建筑全生命周期、評價與標識、創新市場化機制等方面提出了相關的立法建議：

1）頂層設計，設立規劃制度、考核制度等，全面、系統地統籌、協調我國建筑節能與綠色建筑工作，促進我國建筑節能與綠色建筑的發展。

2）基于全生命周期，從建筑全生命周期考慮，在規劃、設計、建設、運營等全過程制定配套的激勵與考核制度，針對各個相關責任主體制定其具體工作職責，確保建筑節能與綠色建筑高質量發展。

3）建立能效測評標識、綠色建材認證及相關制度，從建材到運行全產業鏈提倡公平、公正、專業的服務，構建建筑節能與綠色建筑供應體系。

4）創新市場化機制，建立信用評級制度，搭建信用平臺，培養高質量工人，推行工程保險，以創建良好的市場環境，保障我國建筑節能與綠色建筑高質量、可持續發展。