南疆灌區(qū)節(jié)水建設(shè)面臨的主要問題及應(yīng)對措施

張 娜

(新疆自治區(qū)水利管理總站，新疆 烏魯木齊 830000)

新疆的南疆五地州(巴音郭楞蒙古自治州、阿克蘇地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、喀什地區(qū)、和田地區(qū))水土資源不匹配，水資源供需矛盾突出，灌區(qū)農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，制約了南疆國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。本文在摸清南疆灌區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水資源及開發(fā)利用和灌區(qū)節(jié)水現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了灌區(qū)節(jié)水建設(shè)存在的主要問題，提出了增強(qiáng)節(jié)水意識，建立總量控制、定額管理的農(nóng)業(yè)用水體系，完善灌區(qū)水利設(shè)施，加快農(nóng)業(yè)水價綜合改革等方面的解決措施，具有較好的指導(dǎo)和借鑒作用。

1 南疆灌區(qū)節(jié)水建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

2017年，南疆五地州總?cè)丝?195萬人，城鎮(zhèn)化率為29%，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低；地區(qū)生產(chǎn)總值3113億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值2.6萬元/人，工業(yè)增加值784億元。南疆作為傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)區(qū)，農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)格局中占有重要地位。目前南疆灌溉面積288.33萬hm2，其中耕地面積209.8萬hm2，林草面積78.53萬hm2。

1.2 水資源及開發(fā)利用狀況

(1)南疆年均水資源總量為401.8億m3，其中：地表水為379.8億m3，不重復(fù)地下水為22.0億m3。水資源時空分布極不均衡，季節(jié)變化較大，6—8月占全年徑流量的70%左右，春旱、夏洪、秋缺、冬枯的水資源條件，容易引發(fā)局部地區(qū)洪水災(zāi)害，并在春、秋季出現(xiàn)旱情；地均水資源量，僅為全國平均水平的1/6，土地易沙化[1- 2]。

(2)2017年，南疆地區(qū)供用水總量為328.0億m3，占南疆水資源總量的81.6%。其中：農(nóng)業(yè)用水量313.6億m3，占用水總量的96%[3]。從供水水源來看，地表水供水量281.4億m3，占供水總量的86%；地下水供水量46.0億m3，占供水總量的14%。目前，南疆水資源處于過度開發(fā)狀態(tài)，地表水開發(fā)利用程度超過80%，焉耆盆地等區(qū)域地下水超采嚴(yán)重[4]。按照最嚴(yán)格水資源管理制度控制指標(biāo)，2030年南疆五地州的用水總量紅線指標(biāo)為285.2億m3，2017年南疆實際用水量超出紅線指標(biāo)41.6億m3，其中：地表水超標(biāo)35.5億m3，地下水超標(biāo)6.1億m3。2017年南疆五地州供用水情況見表1。

(3)南疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)值約占地區(qū)生產(chǎn)總值的24%，但農(nóng)業(yè)用水量卻高達(dá)用水總量的96%，單位農(nóng)業(yè)用水產(chǎn)出效益低，農(nóng)業(yè)灌溉面積較大，用水結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)業(yè)畝均灌溉用水量約為725m3，高于全疆平均水平560m3，灌溉水利用系數(shù)不到0.5，遠(yuǎn)低于全疆平均水平[5]。

1.3 灌區(qū)節(jié)水建設(shè)情況

(1)山區(qū)控制性水利工程。截至2017年，南疆五地州已建水庫178座，水庫總庫容64.7億m3，絕大部分為平原水庫，蒸發(fā)滲漏損失大。其中，已建成山區(qū)控制性水庫烏魯瓦提、下坂地、卡拉貝利、克孜爾、吉音、布倫口、察汗烏蘇等7座水庫，總庫容28.2億m3，占多年平均徑流量的7.3%。

表1 2017年南疆五地州供用水情況統(tǒng)計 單位：億m3

(2)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程。南疆共有大型灌區(qū)18個，中型灌區(qū)113個，干支斗渠總長度9.03萬km，已防滲3.86萬km，防滲率為42.8%，低于全疆52.2%的防滲率。

(3)田間高效節(jié)水工程。據(jù)統(tǒng)計，南疆已發(fā)展田間高效節(jié)水面積95.07萬hm2，占南疆總灌溉面積的32%，低于全疆的41%。由于缺少有效管護(hù)，正常使用率約為70%。其中，喀什地區(qū)的正常使用率約為30%[6- 8]。

2 灌區(qū)節(jié)水建設(shè)中存在的主要問題

2.1 農(nóng)業(yè)節(jié)水意識缺乏

南疆節(jié)約用水的思想認(rèn)識普遍不足，農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵機(jī)制沒有建立，對于浪費水的現(xiàn)象，缺乏有效管理的措施，水資源緊缺與用水浪費嚴(yán)重長期并存。農(nóng)業(yè)畝均灌溉水量超過700m3，農(nóng)業(yè)灌溉中浪費水的問題非常突出，水資源利用效率低下。將水價改革與增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)掛鉤，片面認(rèn)為農(nóng)業(yè)水價改革將加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，致使農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進(jìn)緩慢。目前，南疆農(nóng)業(yè)用水平均價格為0.047元/m3，僅占2010年農(nóng)業(yè)供水成本的31%～50%。水價整體偏低，工程管護(hù)費用嚴(yán)重不足，正常運行維護(hù)難以落實，影響到水利工程效益的正常發(fā)揮[9]。加之用水計量設(shè)施不足、不準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)水價按畝收費的方式難以改變，農(nóng)業(yè)灌溉浪費水的問題十分突出。

2.2 水資源開發(fā)利用過度

2017年灌溉面積288.33萬hm2，與《新疆水資源平衡論證》確定的南疆2030年灌溉面積規(guī)模258.4萬hm2相比，超出29.93萬hm2。農(nóng)業(yè)用水占比高達(dá)96%，灌溉面積規(guī)模過大，是造成用水結(jié)構(gòu)失衡的重要原因，遇干旱年份生態(tài)趨于惡化的跡象明顯。巴州地下水超采嚴(yán)重，在“十三五”期間需壓減水量6.1億m3，庫爾勒市與和碩縣分別為淺層地下水大型和中型的嚴(yán)重超采區(qū)。

2.3 水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

(1)南疆山區(qū)控制性工程少，多數(shù)河流缺少控制性工程，山區(qū)水庫庫容僅占當(dāng)?shù)睾恿鲝搅髁康?.3%，遠(yuǎn)低于全疆14%和全國22%的平均水平；小型平原水庫數(shù)量多、蒸發(fā)滲漏大，泥沙淤積嚴(yán)重，調(diào)蓄能力低。

(2)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造不完善，渠系防滲率低[10- 12]。南疆五地州仍有39%的大型灌區(qū)和82%的中型灌區(qū)未納入國家規(guī)劃，渠系水利用系數(shù)低，灌區(qū)干支斗渠防滲率分別為61%、48%、33%，喀什、和田和克州3地(州)支斗渠防滲率僅為30%～39%；已納入國家規(guī)劃的大中型灌區(qū)建設(shè)資金投入不足，工程管理水平普遍偏低。排水系統(tǒng)建設(shè)滯后，土地鹽堿化面積約占耕地總面積的40%。

(3)田間高效節(jié)水發(fā)展滯后，正常使用率低。南疆灌區(qū)主要是以戶為單位分散型土地經(jīng)營，地塊面積小、分布零散、種植作物不統(tǒng)一、林糧果間作比例大，加之農(nóng)民素質(zhì)低、管理水平跟不上，造成田間高效節(jié)水發(fā)展嚴(yán)重滯后，高效節(jié)水工程“有人用，無人管”“今年建，明年廢”的問題沒有得到有效解決。

2.4 水利管理能力不足

目前，南疆已建灌區(qū)量水設(shè)施、閘門控制設(shè)施不完善，灌區(qū)骨干工程缺少系統(tǒng)的信息化監(jiān)控平臺，水量調(diào)配、水資源的管控等工作仍然依賴基層水管人員現(xiàn)場采集數(shù)據(jù)和下閘堵水，管理手段落后，無法科學(xué)有效監(jiān)控和計量灌區(qū)引排蓄水情況。同時，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源統(tǒng)一管理體制尚不完善，人才流失嚴(yán)重，干部隊伍不穩(wěn)定，專業(yè)技術(shù)人才缺乏，“重建設(shè)輕管理”現(xiàn)象長期、普遍存在。

3 加快推進(jìn)南疆灌區(qū)節(jié)水建設(shè)的主要措施

3.1 增強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水意識

水資源是支撐南疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要保障。切實抓好農(nóng)業(yè)節(jié)水建設(shè)、運行管理工作，是緩解水資源供需矛盾，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善的重要途徑。牢固樹立節(jié)水優(yōu)先理念，加大對節(jié)約用水的宣傳力度，建立科學(xué)的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和定額指標(biāo)體系，加快大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造建設(shè)，大力推進(jìn)灌區(qū)節(jié)水改造，發(fā)展高效節(jié)水灌溉，加大農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)研究和推廣，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合水價改革，力爭實現(xiàn)2020年農(nóng)業(yè)水價達(dá)到2015年供水成本的目標(biāo)。

3.2 落實最嚴(yán)格的水資源管理制度

嚴(yán)守水資源開發(fā)利用控制紅線，全面落實用水總量控制、用水效率控制、水功能限制納污、水資源管理責(zé)任與考核等“四項制度”，避免水資源過度開發(fā)。圍繞南疆2016—2030年退減灌溉面積40.65萬hm2的目標(biāo)，認(rèn)真落實減水措施，強(qiáng)化政策配套，推進(jìn)退耕、封井、還水行動，加強(qiáng)塔里木河流域胡楊林生態(tài)保護(hù)，有針對性地對地下水超采區(qū)進(jìn)行治理[13- 14]。

3.3 補(bǔ)齊灌區(qū)水利基礎(chǔ)實施的短板

(1)加快推進(jìn)南疆重要河流上中游控制性山區(qū)水利樞紐的建設(shè)步伐，提高水資源的調(diào)控能力，解決水資源時空分布不均的問題，將南疆灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉保證率提高到75%～85%，并滿足下游灌區(qū)防洪、供水和生態(tài)保護(hù)等各項任務(wù)要求。

(2)繼續(xù)開展大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)，將大中型灌區(qū)納入國家統(tǒng)一規(guī)劃，加大節(jié)水改造工程建設(shè)的力度，自治區(qū)、地州、縣市通過多渠道整合涉農(nóng)資金等方式解決配套資金，爭取到2030年基本完成南疆大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造。

(3)借鑒、推廣沙雅縣渭干河灌區(qū)高效節(jié)水增收試點項目[15]在重大節(jié)水工程建設(shè)、高效節(jié)水工程運行和管護(hù)、農(nóng)業(yè)水價綜合改革以及土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模化經(jīng)營等方面的經(jīng)驗和做法，改變土地分散性管理和林糧套種的傳統(tǒng)模式，在實現(xiàn)土地集約化管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合南疆鹽堿地分布廣泛和部分灌溉水質(zhì)含鹽的實際情況，適度發(fā)展一批高效節(jié)水增收的示范區(qū)。

3.4 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革

加快推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革，充分發(fā)揮水價杠桿作用和調(diào)節(jié)機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制、工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制、用水管理機(jī)制4項機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)田水利工程設(shè)施良性運行的2個目標(biāo)。在2020年底前，農(nóng)業(yè)水價基本達(dá)到2015年供水運行維護(hù)成本水平，有條件的地區(qū)提高到2015年供水完全成本水平。

3.5 完善灌區(qū)管理體制

(1)積極培育農(nóng)民用水合作組織。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，鼓勵創(chuàng)新農(nóng)民用水合作組織發(fā)展模式，適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，根據(jù)自身特點和發(fā)展需求，合理選擇農(nóng)民用水合作組織的發(fā)展模式，健全工程管護(hù)機(jī)制；落實水管體制改革政策，創(chuàng)新農(nóng)田水利工程運行管護(hù)機(jī)制，明確工程管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費。

(2)完善灌區(qū)計量設(shè)施。配套完善計量設(shè)施設(shè)備，大中型骨干工程要實現(xiàn)斗口計量供水，井灌區(qū)可通過以電折水等方式計量到井，小型灌區(qū)和末級渠系要根據(jù)管理需要細(xì)化計量單元。計量設(shè)施可以是水表、量水堰、量水槽、量水尺，確定原則是便于操作、經(jīng)濟(jì)實用、群眾認(rèn)可。

(3)開展灌區(qū)信息化基礎(chǔ)設(shè)施升級改造。重點加強(qiáng)灌區(qū)監(jiān)測站(點)、通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)存儲等信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高獲取灌區(qū)信息資源的可靠性和及時性。推進(jìn)水資源保護(hù)和調(diào)度管理、工程管理、灌溉管理、遙感應(yīng)用等應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，增強(qiáng)水資源利用與管理的科學(xué)性。

4 結(jié)語

近十年來，南疆灌區(qū)節(jié)水建設(shè)取得一定進(jìn)展，但與北疆(東疆)差距很大，本文提出的措施對于加快南疆灌區(qū)節(jié)水建設(shè)具有較好的借鑒作用。針對新疆地方與兵團(tuán)灌溉面積和灌溉用水較難區(qū)分、南疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要、適當(dāng)考慮外流域調(diào)水等問題，從統(tǒng)籌南疆地表水和地下水，城鄉(xiāng)和生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水等角度出發(fā)，還需開展進(jìn)一步的研究，以協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境用水關(guān)系，從而優(yōu)化配置和高效利用水資源。