新疆水庫降等與報廢現狀及對策建議

張 龍

(新疆水利水電勘測設計研究院，新疆 烏魯木齊 830000)

根據水庫大壩注冊登記情況，新疆自治區水利系統注冊登記水庫512座[1]，總庫容134.4億m3，大(1)型2座，總庫容43.7億m3；大(2)型17座，總庫容45.2億m3；中型106座，總庫容35.4億m3；小(1)型277座，總庫容9.7億m3；小(2)型110座，總庫容0.4億m3。這些水庫作為新疆水利基礎設施的重要組成部分，在防洪減災、農業灌溉、水利發電、改善生態和城鄉供水等方面發揮了巨大的綜合效益[2]。但隨著小型水庫運行時間的增長，水庫功能、運行環境及工程狀況都發生了變化，結合新疆實際，對論證評估通過的水庫實施降等或報廢處理不僅是客觀需要，還是解決水庫病險問題的有效途徑[3- 4]。

本文根據2019年新疆水庫大壩降等與報廢情況摸底調查，結合水庫降等與報廢現狀，分析了存在的主要問題，提出了對策建議，對進一步推動、規范和完善水庫降等與報廢工作具有一定的借鑒、指導和參考作用。

1 水庫降等與報廢統計分析

1.1 總體情況

據統計，截至2019年底，新疆實施降等與報廢水庫14座，其中2座小型水庫降等為塘壩，12座小型水庫報廢處理。目前新疆沒有實施大、中型水庫降等與報廢的情況，也沒有出現水庫降等多個等級使用的情況，降等與報廢的水庫均為小型水庫，占小型水庫總數的3.6%。

水利部于2013年5月以中華人民共和國水利部第18號令發布了《水庫降等與報廢管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，并規定于2013年7月1日起實施。在此之前，新疆沒有水庫降等與報廢的情況。2003—2015年，新疆1座水庫降等為塘壩，6座報廢處理，均為小型水庫，分布在3個地區，其中和田1座、喀什2座、阿克蘇4座。2015—2019年，新疆水庫1座降等為塘壩，6座報廢處理，均為小型水庫，分布在3個地區，其中伊犁2座、喀什2座、和田3座。

近期還有23座水庫擬降等與報廢，其中1座中型水庫擬降等為小(1)型，3座小(1)型水庫擬降等為小(2)型，7座小型水庫擬降等為塘壩，12座小型水庫擬報廢處理，分布在7個地區，其中昌吉9座、塔城6座、阿勒泰3座、伊犁2座、哈密、巴州和喀什各1座。水庫降等與報廢情況見表1。

1.2 變化趨勢分析

1998—2015年，在國家幫助下新疆通過中央歷次病險水庫除險加固規劃或實施方案，對374座病險水庫進行了除險加固，水庫的防洪及灌溉能力得到了大幅提高，基本消除了水庫安全隱患。這段時期，新疆水庫降等與報廢數量較少，國家對新疆病險水庫除險加固的投入，對水庫降等報廢工作有較大的影響。

2015年以來，新疆依據《加快災后水利薄弱環節建設實施方案》，利用中央和地方配套資金實施了8座小型水庫除險加固建設。經摸底，有30座水庫經大壩安全鑒定后擬降等或報廢，占水庫總數的5.8%，其中2019年已實施降等或報廢7座，還有23座水庫正在啟動降等與報廢工作。這段時期，新疆水庫降等與報廢數量增長較快，涉及的地州數量大幅增加。

表1 新疆自治區水庫降等與報廢匯總 單位：座

截至目前，新疆水庫降等報廢與病險水庫除險加固作為消除水庫安全隱患態勢還沒有形成；近年來，新疆水庫降等與報廢數量逐年增多，這與水庫運行時間增長、水庫功能萎縮或發生變化、國家和自治區對病險水庫除險加固的投資減少、水庫安全運行管理的要求提高等因素緊密相連。

1.3 降等與報廢原因分析

(1)2018年按水利部要求，新疆對水庫大壩安全鑒定工作進行動態管理，推動300座水庫進行了安全鑒定。通過鑒定發現，一些水庫仍然存在大壩滲漏、壩體質量差、防洪標準不達標等問題，但測算小型水庫除險加固投資在600萬元左右，控制灌溉面積小于333.33hm，種植作物以玉米、小麥為主，投入和產出相差太大，經濟評價不過關[5- 6]。

(2)對于新疆河流來說，冰川融水補給是河流最重要的補給來源，每年氣溫較高，冰川融水量較大，河流的徑流量也較大，隨之泥沙含量也較大。經過庫容曲線測定，一部分小型平原水庫泥沙淤積嚴重，水庫庫容不足10萬m3。

(3)2018年新疆自治區的用水總量已達到548.77億m3，遠超國際上公認的干旱地區水資源開發利用占水資源總量60%的紅線，與此同時地下水開采率達到78.5%，開發利用過度。昌吉州等地的小型水庫出現入庫徑流減少、斷流等現象，水庫無水可蓄，功能喪失。

(4)近些年，新疆大力加快推進重要河流上中游控制性山區水利樞紐的建設步伐，隨著阿爾塔什、卡拉貝利等水利樞紐的建成，逐步取代了下游平原水庫的功能。

(5)隨著當地國民經濟的發展和重點項目的建設，水庫下游農田土地用途發生改變，水庫原有的功能萎縮，甚至完全喪失。

2 水庫降等與報廢存在的主要問題

2.1 思想認識不到位

許多政府、水行政主管部門、水庫管理單位對國家頒布《辦法》的背景、緣由、意義和作用缺乏正確、客觀的學習，對水庫降等與報廢的意義和必要性認識不到位；各級水行政部門重視水庫除險加固，對《辦法》學習宣傳不夠，甚至有抵觸情緒，沒有充分認識到應降等報廢的小型水庫若仍然按照水庫原標準管理，一年至少投入30萬～40萬元，但不能產生社會、經濟和生態等效益，徒增防洪和日常管理負擔，還有可能產生不能處理的安全隱患。

2.2 論證審批欠規范

水庫降等與報廢的政策性和技術性較強，實施難度大。國家在2013年發布了《辦法》的配套技術標準《水庫降等與報廢標準》(以下簡稱《標準》)，但《標準》適用對象是大中型水庫，目前新疆要求小型水庫參照《標準》執行，還沒有制定新疆的實施細則，在論證過程中出現《標準》不適用或過于嚴格的情況，出現了論證隨意或難以按要求完成報告編制的現象[7]。《辦法》規定水庫報廢按照同等規模新建工程基建審批權限審批，目前小型水庫的管理單位主要有水行政主管部門、農村集體經濟組織以及其他部門(單位)等，實際操作中部分水庫存在審批權限交叉、審批不規范的現象。

2.3 資金短缺實施困難

水庫大壩安全鑒定、水庫降等與報廢評估論證、降等與報廢實施時的工程處理、善后處置等工作都需要經費保障。目前，國家僅對新疆大中型病險水庫除險加固、小型水庫維修養護給予一定的資金支持和補助，但不包括水庫降等與報廢。新疆自治區和各地州、縣市財政力量十分薄弱，部分水庫有降等報廢的需求，但由于資金嚴重短缺，影響到前期論證審批和后續整改善后工作；加之，新疆部分水庫除險加固時因地方配套資金未足額到位，未能完成除險加固批復的全部建設內容，水庫的蓄水階段驗收和竣工驗收成為遺留問題，對正常開展水庫的降等報廢有較大影響。

3 水庫降等與報廢的主要對策建議

3.1 提高思想認識，加大宣傳教育

加強業務指導和培訓，將《辦法》列入每年各級水行政主管部門水庫運行管理的培訓內容，全面宣貫和講解《辦法》的背景、內容和要求，使水庫管理人員熟悉并掌握水庫降等報廢的要求和重點；綜合運用網絡、報紙、兩微一端等多媒體平臺，加強對基層干部和人民群眾的宣傳教育，改變其固有的思想觀念，使他們充分認識水庫降等報廢是發揮水庫相應效益并消除水庫安全隱患的一項安全管理措施[8- 9]。

3.2 完善技術標準，增強可操作性

積極學習黑龍江省、浙江省、江蘇省、河北省等省關于水庫降等與報廢的地方規定，能夠盡快制定實施細則，規范和明確水庫降等與報廢的論證要求、審批程序和審批權限，制定申報材料范本和實施流程，提高可操作性。

3.3 選擇典型水庫，積累工作經驗

結合新疆水庫降等與報廢的原因分析，在不同區域選擇不同降等報廢類型的典型水庫，開展水庫降等或報廢示范性研究，形成降等與報廢的標準化流程和范本，在全區范圍內進行推廣示范，不斷積累經驗，以點帶面，帶動水庫降等與報廢工作的正常開展。

3.4 落實工作經費，保障降等報廢

水庫降等報廢與除險加固是消除水庫病險問題的主要措施。在全面梳理水庫運行管理現狀、扎實開展水庫降等與報廢摸底調查的基礎上，通過深入調研和綜合分析，科學制定實施方案，為推進水庫降等與報廢工作提供依據。應將水庫降等報廢和病險水庫除險加固工作同等對待，切實加大水庫降等報廢的公益性和財政性投入，落實工作經費。各地應構建水庫降等與報廢的長效機制，建立穩定的資金渠道；建議中央能夠加大對新疆水庫降等與報廢的專項資金補助力度，推進水庫降等與報廢。

4 結語

總體看來，國家、新疆對水庫降等與報廢的研究、關注有待進一步加強和提高。水庫降等與報廢后的安全問題、泥沙問題、灌溉和防洪的功能補償問題、河流平衡狀態問題都是需要深入研究的善后問題，善后處理的技術方案直接影響到處理效果，尤其是善后處理監測[10]應得到重視，從而更加科學地實施水庫降等與報廢，保障人民群眾的生命財產安全。