漫談古代減稅政策

文/陳峰韜

最近，2019年度個人綜合所得年度匯算清繳在各地陸續啟動，不少納稅人享受到了稅前扣除項目的優惠，興奮地“曬”出了退稅單。減稅帶來了實惠，更帶來了愉悅的心情。

減免賦稅、造福于民，歷來是社會興旺、時代進步的標志。在中國歷史上，也實行過許多次減稅、免稅政策……

“高祖還鄉”背后的恩德

元曲中有一篇著名的諷刺經典《哨遍·高祖還鄉》，以極其荒誕的描寫，諷刺劉邦當皇帝后在故鄉耀武揚威，最后被鄉人嬉罵、揭穿曾經賴賬不還的老底。

歷史上漢高帝確實回過故鄉沛縣。漢高帝十二年（公元前195年），時年六十二歲的劉邦平定英布之亂，率軍北歸時經過沛縣。劉邦與故鄉父老宴飲十余日，并吟唱了著名的《大風歌》。不過與《哨遍·高祖還鄉》的描寫截然不同的是，劉邦在故鄉父老面前并沒有什么耀武揚威，反而給了故鄉極大的恩賞。劉邦臨別故鄉之際，宣布“朕自沛公以誅暴逆，遂有天下，其以沛為朕湯沐邑，復其民，世世無有所與。（《史記·高祖本紀》）。所謂“復”，就是免除賦稅和徭役。農業社會條件下，賦、稅、役是農民非常沉重的負擔，可以想見，沛縣、豐縣的老百姓對劉邦有多么感恩戴德。

實際上減免賦稅，并不只是劉邦的心血來潮，而是漢朝國家政策中很重要的一部分。

據《文獻通考》載，漢朝目睹秦始皇以來的橫征暴斂、百姓無以為生，一直奉行輕徭薄賦的國策。漢高帝時“約法省禁，輕田租，什五而稅一”，十五稅一是什么概念呢？西周至春秋戰國一直實行“什一稅”——也就是十分之一的稅，已經被稱為仁政。秦始皇時代一度實行“收泰半之賦”（《漢書·食貨志》），把老百姓逼得沒有活路，只好造反。

所以漢朝吸取教訓，實行了與民休息的善政。不僅高帝時代如此，漢惠帝、文帝、景帝都繼承了這個政策思想，據《通典·田賦上》記載，景帝時代田租一度減輕到“三十稅一”。這個政策在整個封建時代都非常罕見。人們懷念“文景之治”，把這個時代稱為古代盛世的樣板，不是沒有理由的。

國家富了就減稅

唐代杜佑的《通典·田制上》，曾對古代賦稅的本質意義作了概括，“稅以供郊廟社稷、天子奉養、百官祿食也，賦以給車馬甲兵士徒賜予也?！边@一定義，以現代角度觀之雖然不盡正確，在古代社會卻有其合理性。那么，一般何時會推行減稅政策呢？每當社會生產相對發達、財富積累較為充裕時，朝廷往往會下令暫時減免賦稅。

秦孝公時實行耕戰之法，國家財富積累得非?？?，在商鞅的建議下，秦孝公出于繼續鼓勵耕戰的考慮，宣布只要能夠開墾耕地的，一律免除賦稅，“任其所耕，不限多少”（《通典·食貨一》），一時間秦國百姓力耕的積極性大為高漲，形成了增加社會財富的良性循環。

到了漢代，漢文帝覺得制度化的“什五稅一”、甚至“三十稅一”都不夠解渴，于是采納了晁錯的建議，規定如果“（粟）足支一歲以上，可時赦，勿收農民租”（《漢書·食貨志》），意思是國家有一年的余糧了，百姓便可以不交賦稅。漢文帝十二年（公元前168年），免了天下一半田租，次年更是大筆一揮、全年免除。

至清朝，康熙時代減免賦稅政策達到了空前的規模。康熙皇帝親政后一直非常重視減免賦稅，無論是減稅政策延續的時間、減稅手段的多元性，還有減稅額度之巨大，都堪稱創造紀錄。

立法減稅最靠譜

減稅其實是一項國策，既然是國策，就需要以制度和法治來保障。歷代多重立稅制，而輕于建立減稅制度。這就出現一種怪圈，往往王朝剛建立時、國力強盛時輕徭薄賦，但隨著社會生產力下降、政治積弊加深，就又回到橫征暴斂上來。

老百姓其實不怕正常的賦稅，怕的是苛捐雜稅，怕的是災年時仍然維持不變的賦稅。所以，為了不使稅收成為危害社會安全的惡政，就必須給稅制打個“補丁”，修補制度本身的缺陷。在歷史上，也有過通過稅制改革以實現減稅的案例。

唐朝的“兩稅法”就是這樣一種制度改革?！皟啥惙ā笔怯商频伦跁r代的名臣楊炎創立的，核心意思是，改變以往以人頭計稅的方法，改以財產、土地多寡為標準進行收稅。因為這種稅制要每年夏、秋兩季收稅，故稱之為“兩稅法”。

這個辦法表面上看只不過更改了計稅方法，但從當時的社會環境和計稅本質上看，確實起到了對大多數百姓減免賦稅的作用。

兩稅法的出現，從稅收層面推動了社會公平，讓富人承擔更多的社會責任，而平民、貧困百姓可以適當減少納稅負擔，無疑緩和了社會矛盾。

制度性、法治性的減稅，相比于皇帝心血來潮式的恩典，無疑更具有長效性和歷史意義，不僅使當時百姓的生活得到改善，也逐步推動著稅制思想的演進，可謂功莫大焉。故而《明史·張居正傳》對張居正也作了公允的歷史評價：“張居正通識時變，勇于任事。神宗初政，起衰振隳，不可謂非干濟才?！?/p>

農民交稅越來越少

除了上述幾種減稅形式，在晚清時，還出現過一種頗為獨特的減稅方式：農業稅結構性減稅。

清代前期，賦稅來源主要分田賦、鹽課、關稅和雜稅。所謂田賦就是指的農業稅，清朝開國直至1851年，在四項稅收之中，田賦占比一直高達62%至87%，這表明，清前期是以農業稅為主、工商稅為輔的賦稅結構。

但到了咸豐年間、太平天國起義爆發后，南方大量省份因戰亂無法繳納賦稅，中央財政收入急劇下降。為了挽救財政危機，各省開始自主探索設立厘金制度，即工商稅。再加上門戶開戶貿易額猛增，海關稅收入也水漲船高。

清朝的稅收結構從此發生重大變化。最令人矚目的是總額顯著提高。從1874年開始，稅收由以往的歲入3000萬至4000萬兩白銀，迅速增至6000余萬兩，1881年增至8000余萬兩，甲午戰后更是突破1億兩大關，1908年達到2.3億兩，1911年清朝滅亡前夕，居然達到驚人的2.9億兩。即使考慮鴉片戰爭后世界白銀價格下跌一倍，清末的財政收入也相當于康乾時期的三倍還多。

因為農業稅所占比例下降，清朝便放松了對農業稅的征斂。據估算，清朝末年田賦占的農業總收入的比重只要2.52%，我們姑且可以稱之為農業稅率。而回顧1766年——也就是乾隆三十一年、清朝國力鼎盛的時代，當時的農業稅率為5.03%，也就是說，農民的負擔降了一半（數據引自周志初《晚清財政經濟研究》）。這一現象是世界經濟發展的大勢所趨，但對中國老百姓有著特殊意義。在一貫視“種田納糧”為天經地義的農民看來，減免稅收不僅意味著減輕經濟負擔，他們更看重的，是政策背后蘊含的與民休息的善政。