特色小鎮在民族深度貧困地區的扶貧探索
——以廣西都安瑤族文化長壽養生特色小鎮規劃為例

陶 臻 彭志堅

1 深度貧困民族地區是國家脫貧攻堅的重中之重

1.1 民族貧困地區是我國脫貧攻堅的主戰場

自2013年我國開始實施精準扶貧戰略之后，脫貧攻堅取得了顯著成效，每年農村貧困人口都減少1000多萬，貧困發生率大幅下降。2017年6月，習近平總書記考察山西呂梁山區集中連片特困地區，6月23日在太原召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會上，指出：“脫貧攻堅進入目前階段，要重點研究解決深度貧困問題，深度貧困地區脫貧攻堅是這場硬仗中的硬仗。應當采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實扎進深度貧困地區脫貧攻堅”。2018年2月12日在成都市召開打好精準脫貧攻堅戰座談上總結了扶貧工作6個堅持[1]，提出8條要求，強調“要把提高脫貧質量放在首位，聚焦深度貧困地區，扎實推進各項工作。” 2019年在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會和第6個國家扶貧日發表重要講話，要求各地區各部門“務必咬定目標、一鼓作氣，堅決攻克深度貧困堡壘，著力補齊貧困人口義務教育、基本醫療、住房和飲水安全短板”[2]，解決好“兩不愁三保障”問題。在2020年3月6日決戰決勝脫貧攻堅座談會上提出克服疫情影響6方面舉措推進全國在戰“疫”期間脫貧攻堅工作，強調繼續聚焦“三區三州”等深度貧困地區，落實脫貧攻堅方案，瞄準突出問題和薄弱環節狠抓政策落實，攻堅克難完成任務。其中云南、新疆、河南、廣西和貴州的貧困縣縣委書記做發言，4月13日召開脫貧攻堅約談會議，中西部11省區24位縣委書記參加約談，國務院扶貧開發領導小組對52個未摘帽貧困縣和1113個貧困村實施掛牌督戰[3]，而這些區域大部分集中在民族地區。

少數民族和民族地區由于特殊的歷史、自然地理、經濟及社會文化因素，存在著特殊的困難，一直是我國深度脫貧攻堅的主戰場。全國8個民族省區有1400多萬名貧困人口，占全國貧困人口總數的1/3，全國有14個集中連片的貧困地區，其中11個在少數民族地區，839個貧困縣當中，民族自治地區的縣有428個，有一半在少數民族地區；120個民族自治縣當中，貧困縣占70%多；140個邊境區縣當中，民族自治地方縣占了111個。2016年，中央財政和省級財政安排的扶貧資金，一半以上都用在少數民族地區[4]。探索民族地區精準扶貧模式，對于國家打贏脫貧攻堅戰意義重大。

1.2 民族地區扶貧政策的演進歷程

改革開放以來，中國政府先后制定、實施了一系列傾斜性扶貧政策和措施，推進民族地區減貧脫貧。中國民族地區扶貧政策的演進過程大致可以劃分為以下幾個階段：

1978-1985年：體制變遷帶動民族地區扶貧；

1986-1993年：項目開發推進民族地區扶貧；

1994-2000年：民族地區展開八七扶貧攻堅；

2001-2011年：重點扶持特困民族地區；

2012年至今：民族地區進入脫貧攻堅決勝階段。

2 深度貧困民族地區的特征與出路

2.1 民族地區深度貧困的主要成因[5]

2.1.1 地偏遠、較閉塞

民族貧困地區大都位居于各市、縣的邊緣地帶，遠離主要經濟中心和交通干線，交通、通訊的通達性差，導致與世隔絕，造成“閉塞的環境、閉塞的社會、閉塞的人”。

2.1.2 條件差、效率低

自然條件比較惡劣，“一方水土養活不了一方人”，民族地區相當多地方地處高寒山區、深山區、喀斯特地貌區等，耕地缺、農業生產條件差、生產結構比較單一、生產效率低，投資環境差。

2.1.3 產業小、支撐弱

民族貧困地區的工業化和城鎮化程度較低，就地就業機會少，對當地農產品和生態文化旅游服務的需求較小，區域內需求拉動能力弱。這就意味著當地經濟發展的拉動能力比較有限，自身發展動力不足。

2.1.4 文化低、觀念差

民族貧困地區教育、文化、科技滯后，加之受大山阻隔和代際傳遞影響，群眾思想觀念保守，安貧樂道、小進即滿，脫貧致富的信心、決心不大，習慣于日出而作、日落而息的農耕意識，滿足食能果腹、衣可蔽體。農村人口受教育程度低、專業技術人才不足，部分人口尤其是少數民族人口甚至不能使用國家通用語言溝通交流。

2.1.5 分布散、配套難

民族貧困地區多處于山區峽谷地帶，有效生存空間狹小，村莊分布較散，基礎設施覆蓋困難，道路、飲用水、通信等條件較差。

2.2 民族貧困地區的典型優勢特征

從新時代發展的角度看，民族貧困地區在資源優勢等方面體現出一定的共性。

2.2.1 政治維度——大后方變成最前沿

民族貧困地區大多處于邊境或偏僻區域，在一帶一路大戰略下，民族地區逐漸由“大后方”變成了“最前沿”，同時隨著中國扶貧戰略上升到前所未有的高度，民族貧困地區成為國家政策、社會資本、社會資源共同關注的焦點，這將深刻改變民族地區的發展定位。

隨著貴南高鐵的建設，廣西都安縣從原來的邊緣山區，進入東盟核心城市南寧1小時輻射圈，成為“一帶一路”聯系北部灣經濟區與黔中經濟區陸路通道上的重要節點，將迎來新的戰略發展機遇[6]。

瑤族民族服飾圖

2.2.2 文化維度——民族文化資源豐富

民族貧困地區由于與外界相對隔離，民族文化得以完好保存。都安縣是世界著名的瑤族之鄉，是全國瑤族人口最多的自治縣，2016年戶籍人口72萬人，瑤族占22%。這里是瑤族四大支系之一布努瑤的起源地和傳承地，是創世女神——密洛陀的故鄉，中國現存兩大古史詩之一的《密洛陀古歌》就傳承于此，瑤族文化資源豐富，地位崇高。

2.2.3 生態維度——獨特的生態環境，資源豐富

民族地區是我國的資源富集區，在開發受限的前提下自然生態環境保護完好，生態敏感度高。都安縣是全國巖溶地貌（喀斯特地貌）發育最為典型的地區之一，自然環境優美，同時處于國際知名的健康長壽走廊——紅水河流域，擁有優越的健康長壽環境資源和世界頂級的地下潛水資源。

2.2.4 空間維度——發展空間大，巨大的后發優勢

民族地區由于發展起步晚，資源保存完好，可發展空間大，在新的戰略機遇和政策背景下，后發優勢明顯，民族地區將吸引社會各方關注的目光，成為國家新的發展平臺。

2.3 民族貧困地區應走更具特色的扶貧之路

民族貧困地區普遍具有民族文化和生態資源豐富、但自我發展動力不足的特點。習近平總書記強調脫貧攻堅既要扶智也要扶志，既要輸血更要造血，建立造血機制，增強致富內生動力[2]。民族地區扶貧應著眼于如何引入外部資源，激發自身優勢，培育內生動力，走更具特色與實效的扶貧之路。

3 以特色小鎮為平臺，探索“民族品牌+”的特色扶貧模式

3.1 以瑤族特色小鎮為抓手助推都安脫貧攻堅任務

廣西都安瑤族自治縣位于廣西中部偏西、河池市南部，距南寧和河池市各120km，下轄19個鄉鎮253個行政村，總面積4088km2，總人口72.6萬人，其中農業人口67多萬人。都安是全國扶貧開發重點縣，需要脫貧13.84萬人、需要摘帽147個貧困村，需要易地扶貧搬遷4.68萬人，是廣西4個極度貧困縣之一。

以產業發展為核心的特色小鎮能有效激活市場，具有較強的自下而上的驅動力，通過政府、企業、社會資本構建“命運共同體”的合作模式，形成持續推動力[7]。瑤族特色小鎮位于都安政務新區和澄江國家濕地公園之間，作為脫貧攻堅的核心項目之一，它既能充分發揮瑤族文化優勢，又能應對廣西與河池大力推進的旅游強區和養生養老長壽產業示范區的發展。本文以特色小鎮建設為平臺，對接都安縣政府扶貧工作，提出 “民族品牌+”的扶貧模式，以民族品牌建設為引領，以民族文化為產業內生力，支撐特色產業發展，助推都安經濟發展，實現脫貧攻堅。

3.2 以“品牌建設”為引領，打響“密洛陀”世界瑤族文化品牌

文化IP具有強大的資源整合力，通過打造文化IP能有效推動資源盤活與開發。廣西商會和都安縣成立都安好瑤文化旅游發展有限公司，共同投資開發瑤族特色小鎮和區域旅游發展，充分發揮商會和資本市場的作用，立足大區域發展視角，以“密洛陀”為文化IP，整合都安文化生態資源，打造世界瑤族文化舞臺——世界瑤都·幸福水鎮，爭創自治區和國家級特色小鎮。

3.3 以“民族品牌+旅游”為引擎，做強旅游產業帶動區域發展

以“密洛陀”品牌建設為引領，以特色小鎮為引擎，統籌服務都安區域旅游發展，推動都安縣旅游產業升級提質，實現旅游扶貧。

3.3.1 建設世界瑤族舞臺和區域旅游配套中心，助推都安旅游產業實現突破

（1）從文化風情、文化體驗、文化產業3方面做強文旅產業

都安石山田園與澄江風光圖

文化風情營造：重點推進兩大工程。一個核心風情區建設工程，重點打造“密洛陀”核心風情區（特色小鎮）；兩條風情帶改造工程，重點改造從高速和高鐵站至小鎮和城區的兩條瑤族特色風情長廊，讓游客一踏進都安就感受到濃郁的瑤族風情，讓都安“魅力瑤山”的形象名副其實。

（2）文化體驗打造：結合瑤族遷徙歷程和遺跡遺存，打造一條原生態尋根之旅；重點建設特色小鎮（密洛陀），以瑤都水街、三大主題街、五大廣場、水鄉瑤寨等功能集聚瑤族民族文化體驗；結合都安異地扶貧搬遷打造“布努十二弄”。

（3）文化產業發展：文化繁榮于產業，以民族文化作為產業內生力，重點發展文化旅游、民族養生、文化創意和文化制品等文化產業。

3.3.2 以民族節慶品牌和民族文化論壇凸顯國際影響力

（1）四季節慶、日日歌舞：集聚所有瑤族支系的代表性節慶，每周舉辦一個瑤族支系的代表性節慶如盤王節、祝著節、開唱節、討寮皈節等，實現周周是節日、日日有表演。

（2）三大國際論壇：重點打造世界瑤族文化論壇、都安·中國瑤醫藥發展論壇和中國小鎮經濟論壇三大論壇，凸顯論壇經濟，增強都安世界瑤都的國際影響力。

（3）一場瑤族史詩表演：打造世界第一臺全息投影空間技術瑤族大型演出，引入世界最先進的VR/MR技術，把游客帶入到神秘的密洛陀世界，體驗與“古人對話”等深度互動。

3.3.3 對接都安易地搬遷扶貧政策，打造“布努十二弄”

“十三五”期間，都安縣共需要易地扶貧搬遷5.3萬人，異地扶貧搬遷將整理出幾百個山地小弄場，需要進行土地整理和復墾。但都安縣許多弄場建筑建設在石山上，并不適合復墾，規劃對接都安異地扶貧政策，選取其中若干個生態環境或瑤寨風情保存較好的弄場，打造“布努十二弄”，為特色小鎮平臺提供項目補充。在不破壞生態環境的前提下，合理安排拆舊復墾規模，妥善安置搬遷人口，規范使用節余指標收益，植入文化體驗、生態度假等主題業態，打造如瑤山酒谷、瑤山藥谷、天窗秘境、攀巖部落、山羊牧場等一系列特色主題弄場，為游客提供原生態、多樣化的深度文化生態體驗。開發模式上將引入市場優質資源共同開發，同時每個弄場為搬遷瑤民提供就業機會，打造特色的“弄場經濟”。

3.3.4 以“企業帶動+村寨聯盟”的形式，對口幫扶建設特色旅游村寨

為更好的推進都安縣的扶貧工作，將小鎮西側的弄大屯作為企業對口幫扶村寨，成立合作企業共同打造旅游風情村寨。農民以土地承包經營權和住宅折成股份入股，也可返租院落發展特色餐飲和共享度假小院等，全面參與共享旅游收益，實現富民脫貧。

瑤族特色小鎮項目范圍圖

都安區域旅游空間統籌規劃圖

瑤族特色小鎮總平面圖

瑤族特色小鎮鳥瞰示意圖

都安瑤族文化項目策劃與布局圖

3.4 以“民族品牌+產業”為支撐，以特色產業帶動縣域經濟發展

民族地區一定要立足本土特色，對現有綠色資源進行資產化、市場化和產業化發展的運作，打造綠色生態產業新體系。

3.4.1 挖掘都安文化和養老資源，發展民族養生養老產業

借勢河池，對接巴馬，塑造健康旅游新標桿。都安縣與巴馬一水相連，同根同源，都安水系源頭、成因、成分與巴馬水一致，地下水資源極為優質，這里生活著有水中大熊貓之稱的“桃花水母”和只生活在純凈水域的“富貴菜”海菜花。

（1）大力發展“密洛陀養生”，做強民族養生，打造“藥、研、醫、養、食、游”六位一體長壽養生產業鏈。結合周邊“母儀天下、一柱擎天”等特色資源，對接廣西中醫藥大學資源，主打優生優育養生，形成“來都安，看瑤醫、泡瑤浴、喝瑤酒、吃瑤食、游濕地”的體驗。

（2）整合全國各地瑤族醫館，在小鎮中心建設中華瑤醫堂街，同時結合瑤醫院、康復醫院建設，傳承發揚“瑤浴”等傳統養生方式，重點提供以慢性病治療、瑤醫傳統養生為特色的健康養生服務。

3.4.2 通過小鎮產業帶動區域特色農業發展

（1）發展瑤醫瑤藥產業

設置野生藥材收購中心，鼓勵當地民眾參與野生瑤藥采集；逐步建立瑤藥示范種植基地，帶動當地民眾參與瑤藥種植，為瑤醫院和康養中心提供供應。

（2）發展瑤酒產業

設置野生山葡萄收購中心，打造“都安逸了”養生瑤酒品牌，整合帶動都安縣山葡萄種植產業的發展。

（3）養生食品產業

小鎮中設置食療中心，結合瑤醫治療療養，為游客提供訂制式的養生膳食方案(3-7天為1周期），都安好瑤公司制定食材標準，引導村民建立綠色農產品種植基地，為特色小鎮和都安區域旅游提供食材供應。

3.4.3 結合旅游推動傳統藤編產業的升級提質

都安縣盛產各種野生藤竹近百種，都安編織業具有悠久的歷史，竹藤編織工藝品以材料獨特、樣式新穎、美觀適用、質優價廉而深得外國客商的青睞，但與國外頂級的藤編工藝品相比差距較大，缺乏品牌和規模效應，經濟效益低。

而在特色小鎮中，特色旅游商品是一個重點。以企業牽頭，整合都安藤編資源，打造“密洛陀”藤編品牌。設置藤編館，打造非遺傳承基地，為游客提供藤編體驗和禮品銷售；建立藤編學院，引入優秀的藤編技術，進行技術改革； 融入特色小鎮平臺，進行品牌營銷，逐步打造全國特色小鎮和旅游業的商品基地。

3.5 以“民族品牌+創業”為特色，搭建都安民族創業平臺

3.5.1 建設全國第一條瑤民扶貧創業示范街

結合小鎮打造文化風情街的需求，在小鎮北入口打造一條瑤民扶貧創業示范街，給當地有一技之長的瑤民提供創業空間，通過實行“一年免租、三年免稅”和提供小額貸款”的扶持舉措，既解決了小鎮瑤族風情和體驗的打造，又為當地瑤民搭建了創業的大平臺。

3.5.2 成立都安創業扶貧專項基金和就業指導站

都安好瑤公司將專門成立創業扶貧專項基金，鼓勵當地百姓參與旅游開發創業，為創業者提供創業貸款、初始創業補貼、創業租金補貼等扶持，吸引和鼓勵當地能人大戶返鄉創業，開辦瑤醫養生保健、民族餐飲等，振興鎮村經濟，實現脫貧富裕。

同時，成立創業服務指導站，在特色小鎮產業帶動大方向下，進行方向指導、技能培訓、運營指導等全方面的創業指導，為創業者提供保障。

3.6 以“民族品牌+人才”為基礎，為旅游和產業服務提供保障

3.6.1 建立省級瑤醫培訓認證機制，培養瑤醫隊伍

傳統瑤醫屬于民間行醫，醫師資格未得到認證，未形成規范的診療體系。小鎮可與廣西中醫藥大學、中醫院合作，建立省級標準的瑤醫資格認證規范，同時開辦瑤醫專業人才培訓班，設立壯瑤醫學專項發展基金，為瑤醫產業發展培養專業技術人才。

3.6.2 建立職業技能培訓中心

開展養老服務培訓和建筑技能培訓，為小鎮和都安其他項目和產業發展提供人才儲備。

3.7 以“民族品牌+就業”為保障，制定就業機制，調動百姓積極性

以長遠的產業帶動就業與近期扶貧項目庫相結合，提升就業。

3.7.1 配置項目建設中本地用工指標

小鎮明確執行50%以上的新增用工指標用于吸納當地勞動力就業。指標列入都安縣的企業就業承諾指標，將解決本地用工情況作為小鎮驗收考核的一項重要指標執行，實現就業扶貧。

3.7.2 通過設置野生食、藥材收購中心為百姓提供增收機會

都安縣野生藥材、食材資源豐富，通過企業野生藥材和食材的收購，為閑散在家的中老年人和留守婦女提供就業機會，增加額外收入。

3.7.3 通過旅游服務及特色產業提供就業崗位

小鎮中未來需要大量的服務人員，文化表演、旅游和健康服務等可以為當地百姓提供大量的工作崗位；而隨著特色產業的發展，部分農民可轉移為產業工人。

3.7.4 對接商會資源，發展一兩家勞動密集型加工企業

廣西商會各行業資源眾多，商會結合都安縣的如藤編、黑山羊等資源，未來可引入如食品加工、工藝品等勞動密集型企業，大量解決本地就業問題。

都安瑤族特色小鎮養生產業鏈體系圖

4 特色小鎮在民族地區脫貧攻堅中的優勢與路徑思考

4.1 特色小鎮能有效對接政策和市場，以品牌引領激活區域資源潛力

特色小鎮能有效對接中央、地方政策和市場需求,特色小鎮以平臺和項目建設為抓手，能有效對接國家和地區在金融支持、文化產業資金扶持、深度貧困縣土地使用、文化旅游項目扶持等方面政策，實現各項政府扶持政策的疊加優勢，通過財政資金撬動社會資本。

同時，以文化IP為引領，特色小鎮能更好的借助市場的力量有效地盤活特色資源 (自然、人文) 及發展潛力，整合優勢力量，激發市場主體活力。瑤族特色小鎮以“密洛陀”瑤族品牌建設為引領，通過整合都安文化、生態資源，以市場主導的角度發展特色產業，盤活都安縣的特色資源，帶動了都安縣域經濟的發展，助推了都安的扶貧攻堅。

4.2 特色小鎮借助企業資源，能更好發展特色產業

從市場運營的角度出發，特色小鎮能更好的導入市場資源，有效解決精準扶貧產業幫扶落地難的問題[8]，帶動區域經濟的發展，實現造血式脫貧。

特色小鎮借助廣西商會資源，引入瑤酒、瑤醫、瑤藥產業為抓手，逐步向上下游延伸，形成“藥、研、醫、養、食、游”六位一體長壽養生產業鏈和文化旅游產業鏈，構建特色產業閉環，實現產業之間的有效聚集，形成帶動作用更強、效益更好的產業集群式發展。

4.3 以“項目為抓手”的具體舉措，能高效調動村民內在積極性

對接特色小鎮項目建設的需求，能夠有針對性的策劃形成若干個具體項目，激發村民脫貧的內在動力，實現雙贏。

4.3.1 快速增收舉措

結合特色小鎮瑤醫瑤藥產業需求和本地山區野生藥材資源多的特征，設立野生食、藥材收購中心，能快速為山區瑤民，特別勞動力弱的婦孺農戶提供增收渠道。

4.3.2 持續就業保障舉措

結合項目建設需求，通過配置項目建設本地務工指標、旅游服務本地務工指標和產業服務本地務工指標和設置職業技能培訓中心，能夠為本地瑤民提供持續的就業保障。

4.3.3 創業扶持舉措

結合小鎮旅游業態植入需求，設置瑤民創業扶貧示范街，為有一技之長的瑤民提供創業指導、資金扶持，實現業態活化、風情營造和精準扶貧的完美結合。

5 結論

民族深度貧困地區作為我們扶貧攻堅戰的重要壁壘，難度巨大。特色小鎮在盤活貧困地區特色資源、推動特色產業發展、農民轉移就業等方面具有獨特的優勢，特色小鎮應當成為扶貧戰役中的重要引擎。

如何實現企業與政府協作，完善特色小鎮參與扶貧開發的共贏機制？一方面需進一步對接和落實好現有政策、土地、稅收、金融等多方面優惠激勵政策，推進特色小鎮建設與扶貧開發統籌發展；一方面需要更深入的挖掘民族地區的文化和生態資源，激發民族地區內生發展動力，實現地區脫貧和可持續發展。