重大活動和重要事件檔案管理的難點及對策

薛曉軍 梁家甄

重大活動、重要事件檔案是經濟社會發展重要歷程、黨委政府中心工作的真實記錄，是國家檔案資源的重要組成部分。加強重大活動、重要事件檔案管理，是貫徹黨的十九屆四中全會要求，為國家治理體系和治理能力現代化提供有效服務，加快推進檔案治理體系和治理能力現代化的一項重要任務，必須以扎實有效的措施，切實加以推進。2019年，江蘇省委辦公廳印發《江蘇省重大活動和重要事件檔案管理辦法》，為將《管理辦法》的要求落到實處，我們進行了深入的調研、思考和實踐，對克服當前重大活動、重要事件檔案管理中的困難，針對難點、堵點問題，提出了初步的對策。

一、重大活動、重要事件檔案的特點

重大活動、重要事件檔案與一般意義上的檔案相比，有以下幾個特點：

1.價值的特殊性

重大活動、重要事件檔案因其所反映內容的“重大”“重要”，天然地具有不同一般、影響深遠的存史、憑證、查考價值，它們往往能夠構成歷史的節點、勾勒歷史的輪廓，能夠積累承辦相關活動、應對突發事件的寶貴經驗，也能在關鍵時刻發揮關鍵作用。在2020年初暴發的新冠肺炎疫情期間，武漢利用非典期間北京小湯山醫院的建設檔案，僅用10天時間建成火神山醫院；北京市檔案館選定101卷（件）1500頁非典防治檔案，編輯《北京防控非典型肺炎檔案文件匯編》《北京市防治非典型肺炎工作大事記》，及時提供給市領導和各工作機構參閱，為借鑒非典防控經驗、科學制定防控措施提供了可靠的信息支撐。

2.形成的階段性

新中國成立七十周年慶祝活動、G20峰會、中國國際進口產品博覽會、江蘇省第十九屆運動會等重大活動，汶川地震、非典疫情、新冠肺炎疫情等重要事件，短則數天、長則數月，其檔案的形成相應地呈現階段性特征，檔案的收集也具有特定的時間要求。

3.來源的廣泛性

重大活動的組成、重要事件的處置，涉及部門和單位眾多，如揚州市舉辦的“世界運河城市論壇暨世界運河大會”，主辦、協辦單位共有20多個。再如，為應對新冠肺炎疫情，國家和各地成立防控指揮部，衛健、公安、應急、發改、工信、交通運輸、商務以及鄉鎮村組、街道社區等眾多部門單位成為防控主力，各行各業以至每個社會成員都參與其中，涉及面既廣且深；事件發生過程產生的檔案資料，來自經濟社會生活的各個方面，來源十分廣泛和復雜。

4.載體的多樣性

現代社會信息的多元化決定了檔案載體的多樣性，只有把文書、照片、音視頻、實物、網頁、電子文件等各類載體全部納入檔案范圍，才能全面系統地反映重大活動、重要事件的全貌。

二、重大活動、重要事件檔案管理存在的問題和難點

盡管重大活動、重要事件檔案日益受到關注和重視，但是，實際工作中存在的問題仍然較為突出。

一是收集不齊全。這是當前存在的最大問題。由于重大活動、重要事件檔案形成的階段性、來源的廣泛性、載體的多樣性等特點，活動結束、事情過去了，大量存放于部門或個人手中的檔案材料往往未能及時有效進行統一收集，時機一過必然散失嚴重；各主辦、協辦單位，有的重視檔案工作、有的則不夠重視，檔案收集情況參差不齊；一些工作人員受認知所限，只把紅頭文件理解為檔案，其他賬外文件、照片、音視頻、實物等一概不收，也有些部門受條件所限，沒有能力將大量的電子檔案收集齊全。

二是管理不集中。重大活動、重大事件檔案一般由參與其中的各單位各自收集、歸檔，分散保管于各單位檔案室。永久、長期檔案達到進館年限（江蘇省規定，移交進省館的，自形成之日起滿20年；移交進市、縣館的，自形成之日起滿10年），移交各地國家綜合檔案館保管，分散于幾十個甚至上百個不同的全宗。分散保管影響了特定檔案的完整性。同時，因為檔案實體的分散管理，在檔案信息化建設中，也難以就某一重大活動、重大事件建立專題檔案數據庫。

三是利用不便利。檔案數量少、保存分散、未建立專題數據庫，每一個問題都成為影響檔案利用的“攔路虎”，在黨委政府需要參考借鑒、有關部門需要學習過往經驗、社會各界需要開展研究的時候，檔案部門就可能“掉鏈子”，難以提供快速、權威、精準的檔案信息服務，難以實現跨地區、跨部門檔案調用或共享利用。在新冠肺炎疫情初期，有的地方綜合檔案館查找17年前抗擊非典的檔案，卻發現館藏甚少，不能為本地疫情防控工作提供有價值的參考。檔案的零星分散，使檔案深度開發困難重重，我們查詢發現，各地檔案部門利用非典檔案形成的研究成果也是寥寥無幾。

分析問題背后的主客觀原因，重大活動、重要事件檔案管理有以下難點、堵點：

一是重視程度不夠高。由于檔案工作本身的末端性、服務性、保障性，一些單位的領導以及工作人員對檔案工作認識不足，對檔案收集、管理、利用不夠重視。重大活動、重要事件組織及參與單位多，工作任務重、節奏快，檔案工作常常未被列入總體安排和工作方案。還有一些單位片面地認為檔案工作是檔案部門的職責，不愿意承擔相關檔案收集整理的主體責任，存在推諉、拖延等現象。

二是相關規定不明確。長期以來，重大活動、重要事件檔案管理沒有專門的法規制度，相關檔案按照普通檔案進行收集管理。2005年以后，各地開始重視和強化這項工作，廣東、四川等地制定了管理辦法。但是，一方面，各單位多年形成的檔案管理方法具有較大的慣性，一時難以改變；另一方面，相關制度還不夠完善，又或者僅限于原則性的要求，約束性、操作性不強，有關各方不知道做什么、怎么做，相關要求難以落實到位。

三是組織推進不到位。在重大活動開展、重要事件處置中，檔案部門相較其他職能部門處于非核心地位，使得及時介入、協調推進檔案工作存在一定難度。部分檔案部門主動作為、勇于擔當的精神不夠，沒有主動承擔起組織、協調、推進的職責，主要表現在：（1）坐等心理，希望黨委政府下達指示、主辦單位主動聯系后再介入工作；（2）畏難心理，開展相關檔案收集整理，以及后期進館集中保管，既增加了檔案部門自身的工作量，又增加了有關單位的工作負擔，容易產生“多一事不如少一事”消極懈怠情緒。

四是人員經費難保障。重大活動、重要事件檔案范圍廣、數量多，在常規的檔案工作以外，要系統全面、堅持不懈地做好這項工作，使重大活動、重要事件檔案真正做到收集齊全、集中管理，必然要投入人力、物力和財力。當前，各機關事業單位和檔案館人員十分緊張，即使采取聘用臨時人員、開展服務外包等方法，因涉及人員、經費等問題，在機關事業單位人員、經費管理越來越嚴格的情況下，常常難以得到解決。

三、加強重大活動、重要事件檔案管理的對策

重大活動、重要事件檔案工作需要突破常規，“特事特辦”，作為項目來周密運作，甚至作為戰役去籌劃實施。

1.強化組織，形成管檔治檔合力

建立檔案部門歸口管理、主辦部門牽頭負責、各方共同參與的工作機制。檔案行政管理部門要關注重大活動開展、重要事件發生情況，爭取領導支持，主動協調，積極宣傳，監督、檢查、指導重大活動、重要事件檔案管理工作。檔案館要積極履職盡責，委派專業人員參與、指導、服務重大活動、重要事件檔案工作。主辦或者承辦單位應當及時與檔案部門溝通，成立檔案工作機構或指定檔案管理責任部門，召開所有相關單位參加的檔案工作協調會議，共同研究制定檔案管理工作方案，確定文件材料歸檔范圍和保管期限；建立工作網絡，確定工作人員，開展檔案專業培訓。相關各方形成共識，步調一致，責任到人，形成有人管、有人做、檔案工作有序有效開展的良好局面。

在強化組織這一層面，起關鍵作用的是檔案部門。檔案部門要“不忘初心、牢記使命”，主動承擔起重大活動、重要事件檔案管理的第一責任。一是職責所系，做好這項工作，是檔案部門履行行政管理、保管利用兩項基本職能的要求，是檔案工作圍繞中心、服務大局的要求，是推進檔案事業實現更高質量發展的要求。二是效能顯著，做好這項工作，有利于提升檔案對社會事務的貢獻度、影響力，體現檔案價值；有利于豐富檔案資源、優化館藏結構；有利于提高檔案人員的組織協調能力和業務水平，鍛煉能力強、拉得出的檔案干部隊伍。三是推動發展，重大活動、重要事件是黨委、政府直接領導或高度重視的大事、要事，檔案部門圍繞中心、主動作為，相關領導必定給予大力支持，從而為檔案事業發展創造更為有利的環境。在新冠肺炎疫情防控工作中，揚州市委、市政府多位領導在《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》上作出批示，就是很好的例證。

2.因事施策，拓展檔案收集路徑

檔案收集齊全是重大活動、重要事件檔案工作的重中之重。要采取與普通檔案收集不同的方法、流程，但也不宜“一刀切”地固守統一的模式，應根據具體情況，創造性地采取相適應的工作方法。

事前參與，全程跟進。對于規格層次高、時間周期長、參與部門多、社會影響大的重大活動、重要事件，檔案部門應主動捕捉信息，及時掌握動態，積極與相關部門聯系，在籌備和立項階段，要求成為領導小組成員單位，或加入組委會、籌委會等組織指揮機構，成立檔案資料組，組建專兼職檔案人員隊伍，制定檔案工作方案，全程做好檔案資料的收集歸檔、檔案人員的培訓指導等工作。

事中介入，明確要求。對于大型突發災難事件、重大公共衛生事件等，因事發突然，檔案部門可在事件進展、處置過程中，主動與指揮部或牽頭單位聯系，迅速建立檔案工作網絡，召開各相關單位參加的工作會議，提出檔案工作的方案、要求，對檔案收集的范圍、方法等進行指導。

事后協調，強化指導。有些重大活動、重要事件，比如申辦國際賽事、申報國際性的榮譽稱號等，檔案部門事先無從知曉相關信息，無法提前介入。這就需要事后通過召開協調會、印發文件、上門指導等方式對接相關單位，推動做好檔案的收集、整理工作，在規定的時間內將檔案移交進館。

接收征集，雙線并進。在通過官方渠道收集、接收重大活動、重要事件檔案的同時，國家檔案館還可以向社會發布征集公告，全方位、多角度收集檔案資料，使重大活動、重要事件檔案既有宏大敘事，又具細節溫度。在慶祝新中國成立70周年活動中，多地檔案部門面向社會各界征集反映70年滄桑巨變的各類檔案資料，很多群眾踴躍捐贈家庭檔案、個人檔案，這些檔案起到了以“一滴水珠”反映“整個太陽”的良好作用。

與時俱進，應收盡收。除了文書檔案，要加強對照片、音視頻、實物檔案以及電子檔案的收集，豐富檔案的數量和種類。新時代背景下，在重視收集報紙、廣播、電視等傳統新聞媒體宣傳報道的同時，應采取措施，對政府網站、官方微信公眾號、官方微博等新媒體以及部分自媒體的信息進行系統、規范的收集，使重大活動、重要事件檔案更加豐富、立體、多樣。

3.集中管理，凸顯檔案內在價值

重大活動、重大事件檔案的整理有兩種方式：一是檔案部門派出專門人員、組建工作團隊全程參與的，由工作團隊負責整理；檔案數量較大的，可采取外包服務方式。二是各相關單位分別進行，在檔案部門指導下，統一按進館要求整理、編號、數字化、編制目錄。

重大活動、重大事件檔案整理完成后應及時移交國家綜合檔案館集中保管。《江蘇省重大活動和重要事件檔案管理辦法》規定，重大活動結束之日起90天內、重要事件處理完畢后60天內移交檔案。為切實解決檔案資源分散、利用質效不高的問題，綜合檔案館應建立獨立的“重大活動和重要事件”全宗，實行單一活動或事件檔案的集中管理。

移交進館的檔案應同時以電子檔案形式進館，電子檔案可以通過對紙質、實物等檔案的數字化獲得，也可以由電子文件單套制歸檔，如大量的數碼照片、音視頻文件等。電子文件電子化單套制歸檔的技術日臻成熟，認可電子檔案憑證效力的法律法規日益完善，電子文件電子化單套制歸檔完全可行。在此基礎上，按照一定的標準和規范，對重大活動、重要事件檔案進行資源整合，建立專題數據庫，便于開發共享。

檔案的價值在于利用。在需要的情況下，檔案部門可以精準、快速地提供檔案資料；可組織專業力量開展專題研究，出版檔案匯編、舉辦展覽、拍攝專題片；也可以向黨政機關或特定對象開放專題數據庫，提供在線查詢、檢索服務，為經濟社會發展提供檔案智慧、作出檔案貢獻。

4.系統推進，提升檔案治理能力

檔案部門要將重大活動、重大事件檔案工作作為推進檔案治理體系和治理能力現代化的重要方面，系統推進。

創造良好的內外部環境。大力宣傳檔案法律法規，對各單位分管檔案工作的領導、檔案工作人員開展分層次、有針對性的培訓，馳而不息加強全社會檔案意識，提高檔案人員業務能力。制定結合本地實際的管理辦法，協調解決重大活動檔案管理工作中的問題，爭取將重大活動檔案管理工作所需經費列入部門預算。

采取有力的推進措施。檔案部門在牽頭組織開展重大活動、重要事件檔案工作的同時，要綜合運用專項督查、執法檢查等“指揮棒”，督促有關單位積極開展檔案收集整理，并按時移交進館。違反相關規定的，責令限期改正，逾期未改正的給予通報批評。

形成有效的激勵機制。將重大活動、重大事件檔案工作納入各機關事業單位年度目標任務考核，增強各單位重視度，提高責任感。舉辦檔案交接儀式、捐贈儀式、專題總結表彰會等，對檔案收集、整理、移交、保護和提供利用等工作中作出突出貢獻的單位和個人，給予表彰和獎勵。