公益訴訟視角下農村環境污染治理探析

關鍵詞 公益訴訟 農村 環境污染 治理 河南省

基金項目：河南省軟科學研究計劃項目：公益訴訟視閾下河南省農村環境污染防治研究（編號：202400410365）。

作者簡介：李紅光，河南理工大學，講師，研究方向：思想政治教育。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.225

農村，在現代漢語的語境中所具有的意涵超出其指稱地域類型的字面含義;它能夠在讀者的思維中喚起廣泛的意識形態、人文環境感知。近代以來中國的工業化、商業化進程所帶來的區域性不均衡發展，開啟了城市和農村的二元化格局;新中國成立之后，人民政府所選擇的現代化道路使得作為工業和精英聚集地的城市獲得優先發展的機會。幾十年中農村為城市和工業的發展做出巨大的貢獻，但農村經濟、文化、教育、醫療等各方面的發展均顯著落后于城市。改革開放之后，隨著工商業規模的擴大，農村開始從各個方面與城市融合，包括為工商業發展提供勞動力、土地等各種生產要素。此時，中國的農村正式進入了現代工商業體系之中。這一時期中國的發展格局與前三十年的結構傾斜不同，主要體現為區域傾斜，東南沿海地區經濟發展較為迅速，城市農村之間的融合開始較早;而中西部地區這一趨勢則較為落后，也較為緩慢。

作為后發現代化國家，中國的工業化道路雖然迅猛，但也付出了慘重的環境和生態代價。隨著中央與各級地方政府的環境保護理念強化，尤其是習近平總書記在十三屆全國人大二次會議期間就生態文明建設和生態環境保護所發表的重要講話，讓中國的環境治理工程進入了一個全新的階段。此后，一系列的防范、治理措施陸續出臺。其中，《行政訴訟法》2017年7月的修改和隨后發布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，標志著中國正式把公益訴訟納入實施環境防控司法手段之中。之后一年，環境公益訴訟呈井噴式發展，僅2018年，全國通過環境公益訴訟，督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原約14.067萬hm2（約210多萬畝），督促清理固體廢物、生活垃圾2000多萬噸，追償修復生態、治理環境費用30多億元。但是這些數字與當下我們面對的環境污染的程度，尤其是農村耕地、地下水、生活垃圾污染問題相比，難以令人滿意。特別是由于前述城鄉二元化結構造成的農村居民在環保意識、法律意識普遍較低，使得農村環境保護的司法路徑并不十分通暢。

一、農村環境公益訴訟問題的研究狀況簡述

目前國內把公益訴訟與農村環境保護相結合的研究，主要有以下幾種類型。第一，對農村環境保護的法治路徑作整體性研究。在這一類研究中，有的研究側重于從環境侵權的角度研究農分析農村環境的司法保護。如李巖的《我國農村環境侵權問題研究》，分析了中國農村環境侵權問題的法律制度困境，進而從更新理念、建設法庭和執法司法相結合等多個方面提出對策，并把公益訴訟作為解決環境侵權問題的一種方式。第二，直接以環境公益訴訟訴訟為對象進行的研究。這類研究又可細分為兩類。第一類著重研究環境公益訴訟整體機制的建構與完善。如熊輝的《農村環境公益訴訟研究》從路徑選擇、主體資格、受案范圍、證據規則等多個方面提出了構建新機制的方法。第二類則選擇農村環境公益訴訟在發展過程遇到的亟待解決的問題作為核心研究對象。如許可的《村民委員會在農村生態環境公益訴訟中的起訴權研究》、李俊杰的《論農村環境公益訴訟中行政村的原告資格》等，討論分析了《民事訴訟法》規定的環境公益訴訟主體制度在農村實踐中遇到的困難，據此提出了行政村或村民委員會作為訴訟主體的必要性、可行性，從農村場域出發為環境公益訴訟制度的進一步完善指出了一個方向。第三，區域性的農村環境公益訴訟研究。這一類研究一般以省級行政區域作為單位展開，強調由經濟、文化水平和區位所決定的地區獨特性對包括環境公益訴訟制度在內的各項防治措施在宣傳、實施和社會效果等各方面的影響。如劉洋的《山東省農村環境污染防治法治建設對策研究》，魏佳榮、李長健的《我國農村生活垃圾污染防治的法律對策——基于湖南省常德市石門縣的問卷調查》，曲長治、劉潤晗、陳羽佳、蔡汪瀅、王夢飛《農村環境民事公益訴訟規范與機制完善研究——以安徽省農村地區為例》。從目前國內的研究態勢來看，法學層面的制度研究（包括整體制度和具體體制）和社會學方向的實效研究，仍然是農村環境公益訴訟研究中的主流;同時，區域性研究方興未艾，這類研究成果更強調地區特殊性，研究的結論或建議針對性更強。但學界以河南省農村地區環境公益訴訟作為研究對象的成果，目前尚難得一見。故而本文擬探討河南省農村環境公益訴訟的現狀、存在的問題以及可行的對策，以期對這一領域的研究有所補充。

二、 河南省在農村環境公益訴訟中存在的問題及對策

公益訴訟制度實施以來，河南省在推動該制度與農村環境污染防治相結合方面開展了多項實踐。如加強檢察機關與高等院校相關專業之間的合作，尋求強有力的法學理論和環境監測與評價方面的支持;確定跨區域的環境污染案件的管轄權的原則問題。但由于某些原因，河南省在農村環境防治的司法實踐中仍存在一些問題。

（一）農村居民的環境權意識相對不足

河南省是一個農業大省，人口多，工業發展與東南沿海地區比較相對落后。改革開放后，河南省的工業發展之路具有后發性、承接性的特點，很多企業是東南沿海產業區域轉移而來。這些企業轉移到省內，除了河南省的勞動力優勢外，污染治理成本也是一個重要的考慮因素。根據社會學的研究成果，后發性、承接性的工業發展模式，通常由政府招商引資行為推動，政府主導的強大力量，有助于在落后地區，尤其是農村地區實現經濟的快速發展。但是，由于缺乏社會發展的內生力量，這些區域的教育、文化等方面的發展水平往往落后于工業化水平。表現在生態環境保護領域，就是農民的生態環境意識淡薄，維權意識和維權能力較弱。這種狀況在客觀上對于環境防治是不利的。工業化水平和居民環境認知能力之間的差距，直接影響環境公益訴訟制度的推行和發展，而且兩者之間呈現正相關的態勢，即差距越大，環境公益訴訟制度的推行越難，發展越慢。因為司法具有被動性，利用公益訴訟手段維護環境權需要對環境權有較為深刻的認知，對司法手段具有一定的操作力和信任感。一個非常不幸的事實，在河南省內一些較為嚴重的生態污染（主要是耕地污染、地下水污染），往往發生在居民環境認知能力較差的農村地區。這種矛盾必然形成區域性的實踐難題和困境，這是河南省開展農村環境公益訴訟必須正視的省情，也是進一步制定相應措施的政策和立法起點。

（二）涉農村環境公益訴訟的判決執行力度不足

河南省基層與農村環境訴訟相關的各部門以及司法機關從事相關工作的人員的能動性，從各方面的數據以及相關報道來看，是較高的，這是值得肯定的。但是，仍然面臨一些客觀方面的制約因素。如人力短缺，財力不足。尤其是在環境公益訴訟中，這種制約因素的影響尤為重大。比如從各種統計資料中可以看出，各地統計的對象并不包括生效判決的執行情況，或者雖由涉及，但不夠深入。眾所周知，環境公益訴訟的一個重要訴求是治理和恢復。因此，沒有執行或缺乏執行力的判決，都無法真正實現涉及環境公益訴訟的初衷。這個問題在河南農村地區尤為突出。這和各級環保行政部門和司法執行的資源在農村地區的分配不足有很大關系。

（三）環境司法資源的區域性差異配置應引起重視

河南省的農村環境污染情勢具有較為明顯的區域格局，但未能體現在立法、司法和其他各相關資源的分配機制之中。目前河南省在防治污染方面的資源分配，城市和經濟發達地區仍占有較大的優勢，呈現出較為明顯的趨向權力中心的態勢。但是環境污染的各種因素為了實現經濟利益最大化，逃避因污染環境而可能遭遇的懲處，它們的流動是與上述資源分配的態勢相逆的，高污染的企業向農村遷移。污染現狀與資源分配的錯向，造成農村環境污染形勢嚴峻而治理力量不足。因此，在接下來的工作中，與治理環境污染相關的各種資源，尤其是司法資源的分配，須首先考慮區域格局，努力實現全省統一調度、分配，使污染格局（包括城鄉差異和區域差異）與資源格局同步同向，充分形成制度和資源的強大合力。

（四）從糧食安全的政治高度推動農村環境公益訴訟工作

農業在河南省的產業結構中地位特殊、意義重大。為了確保農業大省、糧食大省提供安全、優質的農產品，對地下水和耕地的污染防治工作必須認真做好。這包括對已經造成污染的違法行為進行追責、治理和對尚未遭遇污染的進行防范和控制。要做到這兩點，除了前述的資源配置向農村環境防治的司法治理方面傾斜外，通過立法來固定實踐中證明有效的防治措施，突出農村環境污染防治在河南省的產業發展中的重要意義，引導更多、更優質的資源向這一領域流動。

（五）恰當地發揮環境司法的能動性

當下，要切實發揮司法在農村環境防治工作的作用，面臨的問題很多，總結起來主要是兩個方面，即制度方面和實踐方面，在制度方面主要表現為立法的沖突和掣肘，主體資格不明確和缺乏配套的司法制度;在實踐方面主要表現為受案率低，舉證鑒定難，訴訟成本高等。這些普遍性問題在河南省基本上同樣存在，個別方面還比較突出。所以，既然要加強公益訴訟，就要以訴訟為出發點和落腳點。當然，司法機關在宣傳的過程中，應當謹慎把握主動出擊和司法謙抑性之間的平衡，做到內部優化機制，外部聯動協調，充分發揮司法在農村環境治理中的不可替代的作用。

三、結論

農村生態環境防治的司法路徑，是中國法治進步和可持續發展的必由之路。區域差異，造成在這一進程中稍顯落后的省區難以通過向先進地區借鑒經驗和移植措施的方法構建自己的體制。相對而言，開展區域性研究，發現各省在農村生態環境污染方面的特質和環境司法能力的現狀就顯得尤為必要了。河南省作為一個中部省份，農村的發展相對落后，農民的環境權意識薄弱;作為一個農業大省，農村生態環境防治工作關系到國家糧食安全，環境司法任重道遠;作為一個人口大省，人均環境司法資源不足。因此，河南省的農村環境公益訴訟工作的開展，需要從大局出發，通過宣傳教育等方法提高全社會的環保意識，加大環境司法資源的投入和調配，讓司法切實發揮防治污染的殿后作用。

參考文獻：

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