新形勢下“公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查”行政許可的探討

邢輝　楊濤

關鍵詞 公眾聚集場所 消防安全檢查 行政許可 變更

作者簡介：邢輝，開封市消防救援支隊法制與社會消防工作科科長，研究方向：消防監督管理和消防法制;楊濤，岳陽市消防救援支隊云溪區大隊工程師。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.222

公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查（以下簡稱“開業前消防安全檢查”），是《中華人民共和國消防法》賦予消防救援機構的特定職權，旨在保證公眾聚集場所的消防安全，是一種涉及到公共安全的行政許可。在2019年5月30日中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布《關于深化消防執法改革的意見》后（以下簡稱《意見》），如何能夠適應國家“放管服”的要求，做到行政許可合法、合理、便民高效，是各級消防救援機構需認真思考的問題。

一、“開業前消防安全檢查”行政許可的基本性質

（一）許可的類別

根據《中華人民共和國行政許可法》，行政許可的種類分為普通、特許、登記、認可和核準等。“開業前消防安全檢查”，是消防救援機構對公眾聚集場所是否達到消防安全標準要求的判斷，直接關系到公共安全，應屬于行政許可中的普通許可，其性質是對符合條件者的不作為義務的解除[1]。它滿足普通許可的兩個特征：一是行政相對人在申請行政許可時，要滿足經消防驗收合格、消防安全管理完善、制度健全、消防設施、器材完好有效等條件，才能申請并通過。二是凡是申請消防行政許可的，只要符合標準，都可獲得許可，沒有數量限制。

（二）許可的形式

“開業前消防安全檢查”的行政許可形式上是一種外部的、要式的行政行為。它的對象是行政主體外的社會單位，決定后需要發放《公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查合格證》或者《不同意投入使用、營業決定書》，是一種要式行為。

（三）重新申請行政許可的性質

《消防監督執法手冊》[2]中指出，公眾聚集場所在取得消防行政許可后，因需要進行改建、擴建、室內外裝修、變更場所用途、變更場所名稱、法定代表人、消防安全責任人的，需要重新申請行政許可。《行政許可法》第49條也規定：“被許可人要求變更行政許可事項的，應當向作出行政許可決定的行政機關提出申請;符合法定條件、標準的，行政機關應當依法辦理變更手續。”行政許可持有人根據自身利益的需要，可以申請變更行政許可。筆者認為，在沒有完全改變單位的主體結構和使用性質的情況下，單位重新申請辦理《公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查合格證》的行為是一種行政許可的變更行為。

二、“開業前消防安全檢查”行政許可的變更行為探討

“一切有寬和習俗之地，必皆有貿易。”[3]利益交換是市場經濟發展的本質特征，行政許可持有人為追求利益致使許可內容發生變化是經濟發展存在的必然現象，因此應允許行政相對人在法律規定范圍內申請行政許可變更。

（一）行政許可變更行為的類型

我國確立《行政許可法》的目的就是通過法律規范行政許可實施，從而控制行政許可的自由裁量[4]，衡量各方的利益。但不論是第8條還是第49條都沒有對行政許可變更的類型及審查標準予以明確規范。筆者所知的消防規范、法律、規定等，也未見對消防許可的變更有較為明確的指引和說明。筆者通過類比其他法律實踐，將消防行政許可的變更行為，分為變更許可事項、變更信息事項兩種類型進行探討。

（二）變更許可事項

變更許可事項，是指對直接關系到行政許可性質的事項進行變更，這種變更行為會直接影響到行政許可的有效性、合法性、和公共安全[5]。例如本文1.3章節中所描述的，公眾聚集場所在取得消防行政許可后，對場所內部進行改建、擴建、室內外裝修、變更場所用途的行為，往往會伴隨著消防設施的改造、場所疏散條件的改變、建筑結構的變更、消防管理模式的調整，會直接影響到原行政許可的有效性、合法性，并直接影響公共安全。

對于這種變更行為，應當適用行政許可的“初始審查標準”。“初始審查標準”是指，行政機關對符合條件的行政相對人的申請，按照“首次”要求，審查是否符合法律規定的行政許可條件的標準。雖然行政許可持有人已與消防救援機構建立了長期的監管法律關系，但公眾聚集場所變更了場所的主要性質，原有的行政許可已經不能準確描述現有狀態，變更事項涉及行政許可的核心內容，行政機關應當根據法律規定對其重新進行嚴格審查。

（三）變更信息事項

變更信息事項，是指變更的事項僅涉及場所信息，不影響許可的立法目的，其本質上是一種事后信息備案性質。從行政機關的角度來看，及時的信息更新有助于政府機關對行政許可信息進行動態管理，從而作出與之相同步的動態監管措施。從公眾的角度分析，及時地實現許可信息更新，有助于緩解公眾對于信息了解的不對稱性，使不特定大眾能夠及時地作出利益判斷。比如行政許可相對人在涉及消防安全檢查的必須要件，例如消防設施、場所疏散條件、建筑結構、消防管理模式都沒有發生變動的情況下，申請變更企業名稱、法定代表人、消防安全責任人等信息，主要目的是便于行政機關繼續對其進行有效監管。