黨領導下的農村基層權力監督體系建設研究

關鍵詞 農村基層 權力 監督 體系建設

作者簡介：王方園，中共浙江省委黨校，碩士研究生，研究方向：中共黨史（黨的建設）。

中圖分類號：D267 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.179

農村，作為國家治理體系的基礎環節。村級組織發揮著保持黨和人民群眾密切聯系的橋梁和紐帶作用，這直接關乎黨的執政基礎和執政地位。隨著經濟社會的發展，農村基層不得不面對更為復雜的治理環境，不斷加增的治理壓力，加之原有治理體系脫節，農村基層領導干部“微權腐敗”問題頻發，嚴重影響黨和政府在人民群眾心中的形象，降低了黨和政府的公信力。由是，加強對農村基層權力監督，健全黨領導下的農村基層權力監督體系，對于推動全面從嚴治黨向基層推進，完善基層治理體系，落實鄉村振興戰略具有重要的意義。

一、村務監督委員會的運作成效

自村務監督委員會制度自確立以來，歷時十六年，治理成效顯著。有力的維護村莊的穩定、村莊經濟發展，更為重要的營造積極的民主氛圍，不斷提升村民的民主意識。

（一）黨組織認同感提升

整個村務監督委員會制度創立、運行和鞏固的過程中，黨組織始終發揮著領導核心作用，引領村民有序開展村務監督工作。村黨組織正視自己在村務管理過程中存在的問題，勇于自我革新，通過引導村民創立村監委制度，積極引導群眾監督村黨組織的工作;同時在推進村務監督委員會制度運作的過程中，村黨組織堅決維護人民的利益，敢于同抵制村務監督委員會行使監督權力的行為作斗爭;在村黨組織內部，通過不斷的思想政治教育，強化黨員的責任意識，對于黨黨員中存在的村務監督制度是否會影響黨在農村工作的領導方式和工作方式提出的挑戰和疑惑，進行解惑。村務監督委員會制度的建立，讓村民們看到了村黨支部自我革新的決心和毅力，感受到村黨支部堅決維護人民群眾的利益，從而改變對村黨組織的一些偏見，對村黨組織的認同感不斷增強。

（二）維護鄉村社會的穩定

村務管理不公開，財務管理不透明一直以來是農村基層治理重點和難點，這也是造成農村干群關系緊張的一個重要原因。在參與村級事務管理過程中，村民對于和自己切身利益相關的決策制定和執行的知情權、監督權弱化，喪失民主監督的話語權。村務監督委員會的建立，實現村務的全程監督，由于運作規范監督到位，發現問題及時糾錯，干部犯錯誤的可能性降低，群眾上訪事件得到明顯的改善。原來由于村務監督不透明，村民的知情權、決策權、參與權和監督權難以落實，村民與村干部之間充滿不信任，現在由于村務管理透明度提高，村民提升了對干部的信任度，干群關系得到明顯的改善，現實鄉村社會的穩定。

（三）促進農村經濟的發展

自村務監督委員會成立以來，帶來的經濟效益十分顯著。投入村莊公共建設資金，以招標的形式投入使用，有效的節約了村集體資金;同時由于實行嚴格的報銷制度，降低招待標準，招待費用總支出下降明顯。通過財務公開和項目招標等多項措施，真正實現開源節流，促進農村經濟的快速發展。

（四）提升村民的民主意識

村務監督委員會制度的確立有力的保障了村民的知情權、決策權和監督權，民主意識顯著提升，民主管理的觀念逐漸深入人心。村民在積極參與村級事務的管理過程，通過村民會議和村民代表會議參與民主決策，保證自己對村里重大事項決策的知情權。同時，村務監督委員會制度的建立，轉變了原有的官本位思想，村干部學會自我約束和照章辦事，村級事務管理的主體回歸民眾，權力的設置與運行遵照制度安排。村干部規范用權逐漸由制度約束轉變為一種習慣，民主成為老百姓習以為常的一種思想意識和行為方式，最終營造一種良好的民主氛圍。

二、村務監督委員會運作困境

村務監督委員會制度的確立的十六年來，村民對村黨組織的認同感顯著提升、鄉村社會穩定發展，經濟效益穩固增長，村民的民主意識也得帶很大的改觀，逐漸形成一種民主的文化氛圍。村務監督委員會制度在取得突出的監督效果的同時，也暴露出其所存在的問題，主要是村務監督委員的虛置化傾向以及村務監督委員會監督功能的弱化。

（一）村務監督委員會虛置化傾向

所謂村務監督委員會虛置是指在村級權力運行中，村務監督委員會無法正常行使監督權完成監督任務，逐漸形成的一種組織功能缺位和組織空殼現象①，村村務監督委員會虛置化的傾向主要表現村委監督委員會班子成員的虛化和村務監督委員會地位的虛化。 村村務監督委員會班子成員的虛化表現為選舉的村監委主任素質普遍不高，對于村務監督的流程不是很熟悉，過分強調村監委的地位， 村第一任村監委主任，能夠當選很大一部分原因是其老上訪戶的身份，村民認為他能替自己說話，然而在當選之后一年就辭去村監委主任職位，原因他在村務監督過程中，過分強調監督的權力，村干部正常的報銷受到限制，影響到的正常村務管理工作開展;在其之后的村監委主任選舉中，雖然開始重視村監委主任的專業素質，街道黨工委也積極組織培訓工作，效果并不是很理想; 村務監督委員會地位的虛化，主要表現在村務監督委員會要在村黨組織的領導下開展工作，由于村黨支部書記是相對比較強勢的，存在干擾村務監督委員會獨立開展村務監督工作的可能性，造成村務監督委員會地位的虛化。

（二）村務監督委員會監督功能的弱化

由于村監委以管代監、權力的庇護關系②和缺乏有力的懲處措施，致使村務監督委員會的監督功能弱化。村集體資產總量比較大的村莊，基礎設施建設的工程也相對較多。村監委按照《村務監督制度》的規定，參與村干部重作出大事項決策的全過程，監督村干部是否存在違規操作，損害村民的權益。村干部為了減少必要的麻煩，直接讓村監委主任參與到重大事項決策和執行中來，村監委被動成為決策的主體，與村干部變成“利益共同體”，監督權的獨立性受到管理執行權的侵蝕，變成事實上的村監委以管代監;其次，權力的庇護關系的存在，他們總是在風險可控范圍之內，給違規違紀的村干部提供幫助，給村務監督委員會施加壓力，迫使其難通過正式的監督渠道處理違規村干部（除非事情的影響程度較大，超出庇護關系的邊界）。同樣在村主要干部選舉中也存在上級領導直接確定候選人的情形;最后由于缺乏有力的懲處措施，很多時候村務監督委員在查處村兩委違法和違規行為之后，由于缺乏基本的監督處置權力，很多情形必須上報到上級黨委處理，層層匯報，易錯失懲處的最佳時機，同時由于缺乏強有力的懲處措施，催村兩影響較小的違規行為，懲處力度不足，脫離了懲處的監督很難保證其有效性。③

三、出路：黨領導下的農村基層權力監督體系

村務監督委員會在十六年發展中也暴露出一些問題，制約村務監督委員會效用的發揮;隨著基層治理現代化的不斷發展，迫切需要構建和完善黨領導下的基層權力監督體系建設，實現對基層權力的全方位的監督，這是原有的村務監督委員會制度所不具備。村務監督委員會制度有必要融入季黨領導下的基層權力監督體系以解決自身問題以滿足時代發展的需要。同時村務監督委員會制度仍然發揮著重要的監督效用，讓其融入到黨領導下的基層權力監督體系成為可能。

圖1

自馬克思、恩格斯從國家與社會的起源開始，對社會主義國家權力監督進行初步的探索開始，經歷一個長期的發展過程，逐漸摸索出一條社會主義國家權力監督的道路。中國共產黨人在繼承馬克思及其經典作家權力監督思想的基礎之上，結合中國具體實際，探索出一條符合中國國情、指導中國實踐的中國化的以人民監督為中心、以黨的領導為核心、以法治監督為保障、以思想道德教育為引導的馬克思主義權力監督思想體系，深刻的指導著中國基層權力監督體系建設實踐，指明了黨領導下的基層權力監督體系建設的基本框架和基本原則：

一是堅持以人民監督為中心。從馬克思所提倡保障人民的立法參與權、普選權和罷免權，到列寧成立工農監察院的具體實踐，再到以毛澤東為代表的中國共產黨人所提出的人民監督政府思想，到新時代習近平所強調的以人民為中心的思想，都在宣示著權力監督體系（基層權力監督體系建設）必須堅持以人民監督為中心，突出人民的主體地位。這是我們黨的性質和宗旨所決定的，是我們黨堅持的根本立場，同時也是馬克思主義政黨與其他政黨的本質區別所在。

二是堅持以黨的領導核心。中國共產黨的領導核心地位從來都不是自封的，是歷史與現實的必然選擇。新時代以來，我國進入改革開放的深水區，我國在權力腐敗問題上面對的問題更為復雜、反腐的形勢更為嚴峻，中國共產黨的發展史，就是一部與反腐敗斗爭史。經歷長期的實踐積累，我們深刻認識到只有堅持中國共產黨的領導核心地位，發揮我們黨集中力量辦大事的優勢，才能真正遏制腐敗。

三是堅持以法治監督為保障。馬克思及其經典作家歷來重視法治建設，馬克思強調人民的參與立法權，就是通過制定法律來規范公權人員的用權行為，列寧執政期間，不斷通過制定和修改法律，打造蘇俄的法律監督體系。在經歷過“文革”的沖擊之后，鄧小平同志極為重視制度建設，認為制度是具有根本性、全局性、穩定性和長期性;新時代以來習近平總書記高度重視法治體系建設，總的目標是建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家。因此在探索黨領導下的農村基層權力監督體系建設，要堅持以法治監督為保障，打造包括以《憲法》為核心的法律法規體系和以《黨章》為核心的黨規黨紀體系，輔之以符合地方實際情況的具體實施辦法為主要內容的農村基層權力監督體系的制度框架。

四是堅持以思想道德教育為引導。道德對人的行為具有指導意義，權力腐敗的發生，首先是從思想道德的滑坡開始。中國共產黨歷來重視思想道德教育這一成功的做法，通過思想黨的教育強化黨員領導干部權力意識和服務意識，牢固樹立為人民服務的宗旨意識，審慎用權。毛澤東同志提出：“掌握思想教育，是團結全黨進行偉大政治斗爭的中心環節。如果這個任務不解決，黨的一切政治任務是不能完成的。④”鄧小平同志指出“我們最大的失誤是在教育方面，思想政治工作薄弱了，教育發展不夠。⑤”習近平總書記強調“作風問題本質上是黨性問題。抓作風建設就要返璞歸真、固本培元，重點突出堅定理想信念、踐行根本宗旨、加強道德修養。”因此積極探索黨領導下的基層權力監督體系建設的思想道德教育機制的常態化、制度化和規范化，是加強基層權力監督的必然要求。

黨領導下的農村基層權力監督體系，既包括自上而下、自下而上的監督，又包括內部和外部的監督，還包括同級之間的監督，是一個較為完整的監督網絡。

圖2

自上而下的監督主要包括鄉鎮黨委（街道黨工委）和鄉鎮政府（街道辦事處）對負有村級管理職能的主要機構和人員的監督，同時也包括村民大會（村民代表大會）對村委會和村監委的監督。

自下而上的主要強調村民民主監督，在村莊內部，村民通過民主監督的形式，來監督村三委（村黨委、村委會和村務監督委會）的主要成員是否盡到自身的職責、規范使用自身的職權;在農村范圍內，村三委在開展村務管理工作過程中的互相監督;來自上級黨政機關的監督屬于村莊外部的監督，村民大會（村民代表大會）村三委之間和村民的監督屬于村莊內部的監督，村莊內外監督通過黨內監督、行政監督和法治監督相融合，再加上村民的民主監督（社會監督），共同構建農村基層權力監督體系的框架結構。整個農村基層權力監督體系呈現出以下的特點：

一是以堅持黨的領導為核心。中國共產黨的性質和宗旨決定了它是反對權力腐敗的領導核心，經過多年的實踐和總結，我們黨初步探索出一條具有中國特色、符合中國國情的反腐敗道路，把反腐敗和改革、發展與穩定相結合，在強調黨的領導的同時密切聯系群眾，提出反腐敗斗爭的指導思想、領導力量和工作機制。中國共產黨在反腐敗斗爭中，總攬全局、占據主動權，不斷深入推進。實踐證明，中國共產黨是強化權力監督、反對權力腐敗的絕對核心。

二是德治與法治相融合。權力的腐敗根源在于思想道德的墮落，解決腐敗問題，必須從根源入手。在扎緊權力腐敗的法律籠子的同時，也要建立起解決權力腐敗的思想防線。將以黨的思想建設和干部道德要求為主要內容的德治的和以黨內法規和國家法律為主要內容的法治的相結合，構建完善的不敢腐、不能腐和不想腐的農村基層權力監督機制，實現權力的規范化運行。

三是人民群眾的廣泛參與。人民群眾是整個農村基層權力監督體系的基礎，在各類監督制度中均有體現。人民群眾監督范圍更為廣泛，程度更為深刻。人民群眾監督形式的獨特性主要有：由于與自己的利害直接相關，所以人民群眾也更為積極的投入其中;他們與監督對象接觸頻繁，人民群眾往往能掌握大量的第一手資料;監督的效果能夠在人民群眾那里得到最直接和真實的反映。

注釋：

①③楊郁，劉彤.村務監督委員會的虛置化困境及出路[J].農村經濟，2014（2）：109-112.

②庇護關系的經典概念是由Scott J. C在《Patron-client politics and political change in Southeast Asia》一文中提出，他認為庇護關系是一種角色間的交換關系，可以定義為包含了工具性友誼的特殊雙邊聯系， 擁有較高政治、經濟地位的個人（庇護者）利用自己的影響和資源為地位較低者（被庇護者）提供保護及恩惠， 而被保護者則回報以一般性支持和服侍。

④毛澤東選集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1991：1094.

⑤鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：290.