行政訴訟管轄制度改革略論

關鍵詞 行政訴訟 管轄制度 改革

作者簡介：余保才，廣州華立科技職業學院，講師，研究方向：行政訴訟法、經濟法。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.162

一、我國行政訴訟管轄制度的現狀與不足

我國目前關于行政訴訟管轄的有關規定，在確保人民法院正確行使審判權，加強對行政機關依法行政的監督以及確保行政相對人正確行使行政訴訟權方面發揮了積極作用。但在實踐中也暴露出許多缺陷和不足，不利于行政相對人合法權益的保護，具體體現在：

（一）行政訴訟管轄級別較低，不利于行政審判權的獨立行使

我國《行政訴訟法》第3章第14條明確規定，“基層人民法院管轄第一審行政案件。”同時該法第15、16、17條分別對中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院行政訴訟案件管轄權進行了規定。這一類似民事訴訟管轄的規定，在一定程度上影響了行政審判權的獨立行使。行政訴訟與民事訴訟的一個重要區別就在于其原被告地位的不平等性，是一種“民告官”的訴訟。據司法部2019年5月19日發布的《2018年全國行政復議和行政應訴案件統計數據》[1]顯示，2018年行政訴訟應訴案件中，被告為鄉鎮政府的占1.07%，被告為縣級政府部門的占比23.91%，被告為縣級政府的占比22.55%，被告為縣級政府及部門的累計占比為46.46%。（具體見下表1）

表1：行政應訴案件被告情況統計表

從上可以看出，基層法院行政庭審理的被告為縣級人民政府及其部門的行政訴訟案件接近行政訴訟案件的一半。而基層人民法院的行政審判庭地位明顯低于縣級政府，讓級別較低的基層法院審理與其級別相當甚至高于其級別的地方行政機關未免勉為其難，行政級別的較大懸殊不利于行政審判權的正確行使。實踐中一些基層法院無法及時對行政案件做出判決，他們不時拖延甚至有時不得不違心做出判決，一些基層法院的行政訴訟案件上訴和撤回率很高，其主要原因就是受理行政案件的法院級別較低。

（二）原告就被告的做法，不利于保護相對人的合法權益

《行政訴訟法》第18條規定，“行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。”，該規定實際上就是原告就被告，這一規定雖然從其初衷上看是好的，便于人民法院調查取證，便于行政判決的執行，但也存在一些缺陷：它只為被告的訴訟提供了便利節省了行政訴訟成本，但給原告提進行訴訟帶來了很大的不便增加了原告的訴訟成本。同時由于受理行政訴訟的法院和被告行政機關同處一地，使法院對行政案件的受理和審理都面臨著一定的困難。造成這一現象的原因主要在于：一是于法院的人財物均受到當地政府的制約。“理性審視我國的現實國情，司法權難以與行政權相抗衡應是不爭的事實。”[2]由于法院的人財物與地方政府有著千絲萬縷的聯系，無法擺脫與地方的關系，在一些地方特別是基層，地方政府政機關為了維護其權威性并避免敗訴，有時采用工作指導等手段對法官施加壓力以執行自己的意愿，從而使地方法院行政審判權的獨立行使受到影響。二是我國《憲法》和《人民法院組織法》都規定，人民法院系統內部上下級之間的是一種審判監督關系。然而，由于中國傳統政治文化的影響，目前我國法院系統損害這種正當審級監督關系的做法仍然有所存在，如不適當的審判工作考核規定、案件請示匯報制度、政務管理與審判事務管理的職責劃分不清等。這在一定程度上也影響了法院獨立審判權的行使，不利于司法公正的實現。

二、改革我國行政訴訟管轄制度的必要性

通過上述分析可以看出，目前我國的行政訴訟管轄制度已經不能更好的適應行政訴訟發展的需要，對其進行改革就顯得非常緊迫。

（一）改革我國行政訴訟管轄制度是司法獨立的必然要求

司法獨立又稱獨立審判，即司法機關在行使審判權時只服從法律，不受任何機關、社會團體和個人的干涉。我國《憲法》第126條規定，“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”司法獨立性的措施是多方面的，這里不再贅述。對于行政訴訟而言，筆者認為最重要的就是要改變現行的管轄制度，使人民法院和法官徹底擺脫地方政府的干預，賦予審判組織依法獨立行使審判權的職能，解決司法地方化和司法行政化等影響獨立審判的現實問題。

（二）改革我國行政訴訟管轄制度是司法中立的應有之義

司法中立是指法院以及法官在當事人之間保持中立。司法中立既是司法制度得以確立及得到社會主體普遍的心理認同和支持的基本前提，也是司法公正的基礎和保障，事關法律公平、正義的價值目標是否能夠實現。要確保司法的中立性，人民法院首先應當嚴格依據憲法和法律的規定履行職責，不從事法定職責范圍以外的工作。對于行政訴訟而言，要實現司法中立，除了從體制上合理分解審判職能，實行立審分立、審執分立、審監分立，維護和樹立裁判的中立性之外，改變目前的管轄制度，使法官擺脫外界干預特別是擺脫行政部門的干預尤為重要。

（三）改革我國行政訴訟管轄制度是司法公正的當然需要

公正性被稱為現代司法理念的核心，也是法治國家的重要特征之一，是司法制度據以生存的基礎和具有至上權威的前提，被公認為是司法追求的永恒理念，也是司法改革所追求的終極目標。司法公正包括實體公正和程序公正。在實體公正方面，要求案件的裁判者準確的認定事實和正確的適用法律，在對體現公正原則的實體規范正確運用的基礎上，對具體的權利和義務進行確認和分配，使判決的結果落實公平和正義的要求。其次是要求程序公正，也即是要求訴訟程序具有正當性，確保訴訟權利的平等性。程序公正要求司法機關在訴訟過程中遵循公正的程序，進而使當事人在裁判或處理過程中經歷公正的程序，從而保障當事人在訴訟過程中受到平等的對待，得到正當、平等和合理的主張自己權利的機會。程序公正主要包含法官的獨立性和公正性、當事人雙方的平等性等內容。在現代法治社會背景下，實體法的復雜化和精細化對司法程序的要求也變得更高，人民法院必須嚴格遵循程序公正與實體公正并重的理念，這樣才能確保更好的實現司法公正。實現司法公正，做好實體公正和程序公正的統一，也需要對現行的行政訴訟管轄制度進行改革。

三、改革行政訴訟管轄制度的初步設想

（一）提高行政案件的管轄級別

1.按照行政訴訟案件的被告級別，由比其高一級的人民法院行使一審行政案件的管轄權

也就是要提高以縣級人民政府及其部門為被告的行政訴訟案件的管轄法院的級別，并將其從基層人民法院管轄改為中級人民法院管轄，以市級（不包括縣級市）人民政府及其部門為被告的行政案件改由高級人民法院審理。之所以如此，是因為我國的現行法院體制是按行政區劃層層設置的，由同級人民法院審理狀告本級行政部門的案件，法院的獨立審判容易受到影響。有學者只主張“以縣級以上人民政府（不包括國務院各部門及省、自治區、直轄市人民政府）為被告的行政案件改由中級人民法院審理”，[3]筆者認為不夠全面。因為從我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第56條規定可以看出，各級局、委的局長、主任屬于各級政府的組成部分，以這些局、委為被告的行政案件同樣易受同級政府的潛在影響，不利于法院的公正裁判，不利于保護行政相對人的合法權益。所以不僅要提高以同級政府為被告的行政案件的管轄級別，也應當提高以地方政府部門為被告的行政訴訟案件管轄法院的級別。

2.改變基層人民法院管轄一審行政訴訟案件的做法，由中級人民法院管轄第一審行政案件

這樣考慮主要出于以下兩方面的原因：

（1）基層人民法院行政庭法官力量較弱現象依然存在。根據最高人民法院院長周強2015年11月2日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上所做的《最高人民法院關于行政審判工作情況的報告》[4]顯示：2015年，全國從事行政審判的法官共8878人，高級、中級和基層法院行政審判庭法官數量平均分別僅為10.8人、4.4人、2.3人，基層法院行政審判庭“一人庭”“二人庭”現象十分普遍，地方三級法院行政審判合議庭數量“三二一”的最低標準仍未完全實現。由此可以看出，基層人民法院行政庭法官人數較少，力量較弱，有時難以組成合議庭審理行政案件。

（2）取消基層法院的一審管轄權，不會造成法院負擔失衡。一些學者認為，法院承擔行政訴訟案件數量的均衡是確定行政訴訟案件管轄權的一個基本原則。 執業部門的某些人擔心，將一審行政訴訟案件都放到中級人民法院管轄會增加中院的負擔并影響案件的審判，筆者認為這個問題實際上并不會產生。根據最高人民法院院長周強2019年3月12日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上的所做的《最高人民法院工作報告》顯示，2018年，地方各級人民法院受理案件2800萬件，審結、執結2516.8萬件，其中審結一審刑事案件119.8萬件，審結一審民事案件901.7萬件，審結一審行政案件25.1萬件。由此可以看出，一審行政案件數量遠低于審理刑事案件和民事案件的數目。從上述數據我們可以推算，將基層法院管轄一審行政案件權限取消改由中院管轄，并不會過多增加中級人民法院的案件負擔，反倒有助于緩解基層法院行政法官不足的矛盾。

（二）將一般地域管轄改為被告就原告

地域管轄指確定不同地區法院管轄權限與分工的制度。我國《行政訴訟法》規定地域管轄的一般原則是“原告就被告”。筆者認為，這一做法也應進行改革。因為行政訴訟被告多是行政機關，和當地法院有著千絲萬縷的聯系。費孝通先生在上世紀提出“差序格局”的概念，并提出了“熟人社會”理論。按照這樣的理論不難推斷，當行政相對人欲起訴處于異地的行政機關時，他可能會認為處于一個城市的當地行政機關工作人員同本地法官會處于一個“熟人社會”之中，會擔心一個外地的行政訴訟原告是很難進入這個“熟人社會”。這樣的后果，可能會導致公民、法人在遇到外地行政機關侵害其合法權益時忍氣吞聲，對其自身權益保護不利。改變這種狀況的一個重要方面就是改行政訴訟一般地域管轄為“被告就原告”。因為“行政訴訟的唯一目的是保護相對方的合法權益”。[5]

參考文獻：

[1]司法部網[EB/OL].http：//www.moj.gov.cn/organization/content/2019-05/09/560_234 638.html，2020-02-13.

[2]黃學賢，楊紅.論行政訴訟管轄困境之形成及其突破[J].法學評論，2013（6）：38-44.

[3]李紅楓.行政訴訟管轄制度現狀及對策分析[J].行政法研究，2003（1）：7-14.

[4]周強.最高人民法院關于行政審判工作情況的報告 [EB/OL].全國人大網，http：//ww w.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2015-11/03/content_1949926.htm，2020-02-13.

[5]馬懷德.行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，2003：70.