自貿區背景下海南海洋牧場若干法律問題探析

關鍵詞 海洋牧場 海南 法律問題 政策

基金項目：海南省哲學社會科學2019年規劃課題“海洋牧場管理制度立法研究”JD19-08。

作者簡介：戴為卿，三亞學院法學與社會學學院教師，三亞學院應用法學研究所副研究員，研究方向：國際法、海商法。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.148

一、 海南省海洋牧場發展現狀

（一）海洋牧場概述

根據我國農業部2017年發布并實施的《中華人民共和國水產行業標準》中海洋牧場分類標準的規定，海洋牧場是基于海洋生態系統原理，在特定海域，通過人工魚礁、增殖流放等措施，構建或修復海洋生物繁殖、生長、索餌或避敵所需的場所，增殖養護漁業資源，改善海域生態環境，實現漁業資源可持續利用的漁業模式。

（二）海洋牧場分類

《海洋牧場分類標準》將海洋牧場為以保護和修復生態環境、養護漁業資源或珍稀瀕危物種為主要目的的養護型海洋牧場;以增殖漁業資源和產出漁獲物為主要目的的增殖性海洋牧場和以休閑垂釣和漁業觀光等為主要目的的休閑型海洋牧場。

（三）海南省海洋牧場建設現狀

根據農業部組織編制的《國家級海洋牧場示范區建設規劃（2017-2025年）》統計，截至2016年，我國在黃渤海區已建成148個海洋牧場、東海區建成23個海洋牧場、南海區建成74個海洋牧場。根據《海南省海洋牧場建設規劃》，海南省海洋牧場的重點建設區域主要在陵水示范區，三亞區域和海口區域。

當前海南省制定的《海南省現代化海洋牧場建設規劃（2019- 2030年）》已經通過專家評審，《規劃》以習近平總書記關于海南建設現代化海洋牧場、建設美好新海南的要求為指導，充分發揮海南地理資源、海洋生態系統的特色，以漁業資源養護、休閑漁業發展、漁村綠色發展為切入點，在海洋生物資源與生態環境調查的基礎上，對海南省現代化海洋牧場建設進行布局，規劃適合海南熱帶典型海洋牧場發展，促進海洋產業結構的優化。規劃區域包括：海南島近岸海域、三沙群島海域;在海南島近岸海域及三沙群島海域，選址布局海洋牧場共46個（養護型20個、休閑型26個）、31128公頃（養護型13593公頃、休閑型17535公頃）。

2018年，陵水黎族自治縣海洋與漁業局和三亞南海水產研究所相繼組織編制了2018-2025年的階段性海洋牧場示范區建設規劃，就加大海洋牧場建設，發展國家級海洋牧場示范區建設的初步工作進行相關部署，計劃于2025年以前在海南省建成人工魚礁、人工珊瑚礁等養護型海洋牧場和休閑型海洋牧場共計46個，并在其中開展海洋生物養殖和特色休閑漁業項目。根據2020年農業農村部公布的第五批24個國家級海洋牧場示范區名單顯示，三亞蜈支洲島海域海洋牧場當選海南首個國家級海洋牧場示范區。

二、海南省海洋牧場現存法律問題

海南省在建設自貿區的過程中得到了中央層面和地方層面的大力支持，其中也有不少針對海洋牧場建設方面的扶持政策方針，實施中也起到了一定的效果，但在總體上來說只是一個基本框架，內容還很不完備，仍然不能有效地緩解海洋牧場建設的面臨的法律問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）建設、經營和監管責任主體不明確

隨著近幾年來海南省大力發展海洋牧場建設，海洋牧場的建設已初具規模，隨之帶來的問題也開始顯露出來。海洋牧場建設、經營和監管責任主體的不明確，導致責任承擔出現推諉;海洋牧場產權不清晰，缺乏確權制度，海洋牧場管理混亂等都是海南省海洋牧場建設亟待解決的法律問題。

（二）海域使用權的相關問題

海南省海洋牧場建設由于起步晚、底子薄、海域使用政策限制等原因，發展過程較為緩慢。其中，海洋牧場征收海域使用金的標準過高，對企業來說用海成本高，初期投入太大，容易導致企業為了降低建設成本而忽視海洋牧場在海洋生態修復和漁業資源養護方面的重要功能，這將會嚴重影響海南省海洋牧場建設的進程。此外，海域批準使用年限過短，申請所需文件繁雜等都在一定程度上打擊了企業建設海洋牧場的積極性。

（三）管理體制不健全

由于海南省海洋牧場建設基礎研究薄弱，集中力量加大海洋牧場建設卻輕視對其進行相應的管理，管理體制的不健全都極其容易導致海洋牧場后續的監測和管理監督不到位的情況發生，這也在一定程度上制約了海洋牧場綜合效益的發揮。

三、完善海南省海洋牧場建設的法律建議

（一）借鑒國內外先進的法律制度經驗

1. 日韓成熟法律制度

海南省海洋牧場建設起步較晚，我國相鄰的日本、韓國的海洋牧場建設比較成熟，并有較為完善的法律體系進行制度上的保障。在完善海南省海洋牧場建設的法律措施上可以積極借鑒日本和韓國的先進法律制度。日本積極促進以海洋生態系統為基礎的海洋資源開發包括合理的管理捕魚、強化面向世界漁業資源保存的措施，加強海洋環境保護、保全、恢復的環境影響評價體系、強化海洋生態系統及生物多樣性保護，制定了系統的法律體系，涵蓋水產資源的開發與保護、漁場開發和漁業生產組合、漁業災害賠償和漁船損壞賠償等有關漁業的諸多方面。制定的法律文件有：《沿岸漁場整修開發法》《漁港漁場整備法》《水產基本法》《200海里漁業水域暫行法》等。韓國相關法律制度包括《韓國海洋牧場事業的長期發展計劃》《人工魚礁設置及管理規定》《海洋牧場事業運營管理規定》《水產資源管理法》《養殖漁業育成法》《漁場管理法》《水產業法》《海洋污染防治法》《海岸帶管理法》《海洋污染防治法》《海洋環境管理法》等。

2.國內海洋大省的先進制度

目前我國沿海省市已經出臺的海洋牧場相關的規定主要有《廣東省人工魚礁管理規定》《河北省人工魚礁建設管理規定（試行）》《山東省人工魚礁管理辦法》《山東省海洋牧場建設規范》《山東省海洋牧場平臺試點管理暫行辦法》和第一部關于海洋牧場的單項法規《連云港市海洋牧場管理條例》。通過對國內海洋大省已經出臺的海洋牧場相關規定進行梳理，積極做好與相關部門的溝通協調，加強政策創設，在遵守我國《海域使用管理法》的相關規定范圍內，著力解決海域使用金過高和使用年限短等制約海洋牧場發展的關鍵問題，可以就海洋牧場的建設情況制定等級標準，對國家級海洋牧場示范區免繳海域使用金，對促進生態資源養護和環境保護的海洋牧場減免海域使用金來鼓勵當地海洋牧場在建設過程中注重環境保護，并激勵海洋牧場的發展。

（二）加強環境保護，堅持生態優先

海南省有優越的自然地理條件、多樣化的海洋生物資源、巨大的旅游發展潛力，因此，在建設現代化海洋牧場的過程中，應該從長遠利益著手，制定加強環境保護、生態優先、可持續發展的建設目標。在新建、擴建和改建海洋牧場時，漁業主管部門要進行漁業環境檢測，協同相關檢測部門對其進行環境影響評價。經過環境影響評價之后，確保對海洋生態環境的影響降到最低之后，核發養殖使用證。還應按照我國《海洋環境保護法》的相關規定積極防治海洋牧場建設項目對海洋環境的污染損害。必要時，可以設立一個專門的管理機構同海南省相關環保、海事、旅游、交通等職能部門進行密切的配合，積極做好海岸帶生態環境保護的管理工作。

（三）健全配套政策制度

當前應該整合我國和海南省現有的漁業支持政策，著重對海洋牧場建設相關的項目予以資金扶持，大力支持國家級海洋牧場示范區的建設，簡化海洋牧場的審批手續，減免海域使用費用，增加海域使用年限;在營業稅、海域使用金、生態補償金等推出相應優惠政策;根據海洋牧場的性質結合海南各市縣信貸機構開展不同層次的信貸優惠措施，對海洋牧場建設項目在審批貸款或者貸款利率上給予一定的優惠利好，對不同海洋牧場經營主體分類設立專項資金、稅收、貸款等手段扶持，重點扶持具有較好生態效益和經濟效益的海洋牧場;當海洋牧場購買環境保護類保險時應予以優惠。完善海洋牧場的管理體制，利用海南在自貿區建設中引進的互聯網企業，結合大數據平臺的發展對有條件的海洋牧場進行定點監測，尤其是對海洋環境、生物活動等進行定點監測和分析，以期實現災害風險防控評估，綜合提高海洋牧場建設和管理水平。

（四）大力推廣本地先進經驗制度

三亞蜈支洲島海域海洋牧場成功當選國家級海洋牧場示范區，經過十年的努力成為海南省首個國家級海洋牧場示范區。海南省可以將蜈支洲島海洋牧場的先進經驗進行梳理，形成一批可復制、可推廣的經驗在省內大力開展學習和交流，尤其是在省內三亞區域、陵水區域和海口區域已初具規模化的海洋牧場大力推廣，使海南省各個發展中的海洋牧場能結合自身特色實現最優化發展。

四、結語

海南正在迎來自貿區建設的難得契機，海洋既要發揮基礎性、資源性作用，更要借力自貿區的政策東風，推動海洋經濟發展邁上新臺階。海南要充分抓住以自貿區建設為核心的新一輪對外開放時機，充分借助國家實施“一帶一路”、海洋強國等戰略機遇，進一步加強海洋牧場的建設，制定和出臺海洋牧場產業政策和法規，結合海南省自身優勢條件，使“藍色”產業成為經濟發展的強勢產業，促進中國特色社會主義自貿港的建設。

注釋：

海南電視新聞網.海南省現代化海洋牧場建設規劃[EB/OL].http：//www.hnwtv.com/shzh/158409.html. 2019-11-05.

三亞蜈支洲島海域海洋牧場實現我省零突破[N].海南日報，2020-01-16.