地方能源立法與地方能源政策界限研究

秦揚　楊豐源

關鍵詞 地方能源立法 地方能源政策 界限

作者簡介：秦揚，西南石油大學教授，研究方向：民商法、能源法;楊豐源，西南石油大學法律碩士專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.133

能源領域不同于其他領域，其本身內(nèi)涵極為豐富，傳統(tǒng)意義上的能源法內(nèi)容上至少包括了煤炭相關立法、石油天然氣相關立法、電力相關立法、新能源相關立法以及節(jié)約能源立法五個方面，而隨著社會經(jīng)濟水平、科技水平的不斷提高，在能源領域中還出現(xiàn)了有關于能源融投資、智能平臺以及能源消費等多方面新的立法。由于涉及范圍極為廣泛，且立法專業(yè)性要求較高，通過能源政策對能源領域進行調(diào)節(jié)具有及時性和靈活性等特點。長期以來都存在著能源領域以政策為主導，以法律為輔助的情況，2019年1月18日，國家能源局印發(fā)《能源行業(yè)深入推進依法治理工作的實施意見》，其中明確在能源行業(yè)要全面加強法治建設，加快能源立法不發(fā)，不斷提升依法行政能力和水平，促進能源立法與發(fā)展改革相協(xié)調(diào)，努力實現(xiàn)能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為推進能源生產(chǎn)和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系提供法治保證。

在此背景下，傳統(tǒng)以政策為主規(guī)制能源領域的現(xiàn)象將會得到改善，而隨著《能源法》《電力法》《核電管理條例》等立法工作的推進，以法律為核心的能源行業(yè)管理體系將會形成。在這個過程之中，必然會伴隨著部分能源政策通過立法程序成為法律，但是值得我們?nèi)ド罹康囊粋€問題是哪些能源政策應當轉化為法律，而哪些治理措施應當繼續(xù)保留為能源政策。這一問題不僅存在在我國整體能源管理治理體系中，在地方能源管理治理體系中尤為明顯，由于各地區(qū)本身特點的不同，造成了在不同地方能源政策與能源立法的界限不一致，本文以地方能源立法與地方能源政策的對比研究，探尋目前地方能源領域治理中的方式選擇與未來規(guī)劃取向。

一、地方能源政策與地方能源立法的相互關系

廣義上的地方政策具有兩方面內(nèi)涵：一方面，指地方政府在其管轄區(qū)域內(nèi)對于中央政策的落實;另一個方面則是指縣級以上的地方政府在自己的職責范圍之內(nèi)，就當?shù)氐膰窠?jīng)濟和社會發(fā)展計劃制定假話，以決定本地區(qū)的相關重大事項，并且省級人大、政府以及較大的市人大及其政府所制定的地方性法規(guī)以及政府規(guī)章也在這一范圍之內(nèi)。從狹義上而言，地方政策僅包含對于中央政策的貫徹執(zhí)行以及對本地區(qū)重大事項的決定。本文所討論的地方能源政策即屬于狹義的地方政策。

地方立法則是指省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會依法制定的地方性法規(guī)以及地方政府依法制定的政府規(guī)章，民族自治地方制定的單行條例以及自治條例也在這一范圍內(nèi)。

在對地方能源立法及地方能源政策的內(nèi)涵進行明確后，對于該問題的討論主要表現(xiàn)為地方人民政府與地方人民代表大會及其常委委員會之間對于能源領域具體事務管理關系的討論。

（一）地方能源政策應當符合地方能源立法的要求

雖然同屬于社會治理的手段之一，但是地方能源立法作為產(chǎn)生效力的法律，在強制力上較之地方能源政策更強。黨的十八屆四中全會提出全面依法治國，其中便明確各級行政機關應當嚴格依法行政。雖然地方能源立法由于其程序嚴謹，審議過程繁雜可能存在著滯后性等缺陷，但是絕不代表著地方能源政策可以變更地方能源立法，一方面由于地方能源立法在一定情況下是國家能源立法的細化，對于地方能源立法的遵循便是對于國家能源規(guī)劃的遵循。另一方面，也正是因為地方能源立法的嚴謹性，才能保證地方能源領域的穩(wěn)定，促進市場交易的公平。

（二）地方能源政策可以彌補地方能源立法的不足

目前階段，雖然已經(jīng)存在較多的地方能源立法，但是與其所規(guī)范的能源市場相比較依舊處于較為缺乏的狀態(tài)，從這一意義上而言，地方能源政策的存在可以對地方能源立法所暫時未涉及的領域提供規(guī)制辦法，保障市場正常運營。如北京市電力交易中心曾發(fā)布《跨區(qū)域省間富裕可再生能源電力現(xiàn)貨試點規(guī)則》，其中對于跨區(qū)域現(xiàn)貨交易市場主體的準入資格、權利義務、組織流程及爭端解決等方面進行了規(guī)定，以政策的形式對特殊電力市場運作進行了規(guī)制。 而另一方面，隨著社會的發(fā)展，立法時尚未涉及到的問題也可能由政策進行彌補，例如雖然多地早已對節(jié)約能源領域展開立法工作，但是由于其所處的具體環(huán)境不同，具體點的操作辦法無法進行細化，可能會通過政策的形式予以完善，廣東省在2010年修訂了《節(jié)約能源條例》，但是隨著社會的發(fā)展，廣東省在2018年發(fā)布《廣東省打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)實施方案（2018-2020年）》中對于鋼鐵、石化、化工、建材、有色等項目提出更高節(jié)能要求。

（三）地方能源政策可以促進地方能源立法

美國法理學大師博登海默認為：“公共政策這一術語，主要是指尚未被整合進法律中的政府政策和管理”。 從地方能源政策與地方能源立法的發(fā)展歷程中也不難發(fā)現(xiàn)很多地方能源政策被整合進地方能源立法之中，由于當能源市場或是地方能源戰(zhàn)略發(fā)生改變時，往往是由地方能源政策首先作出調(diào)整，從而使得對于具體事務的管理處于政策導向之下，當能源立法工作展開時， 地方能源政策便具有先天的可借鑒意義，由此對地方能源立法也具備導向性。

二、地方能源立法與地方能源政策的現(xiàn)狀

雖然地方能源政策及地方能源立法在頒布程序以及實施方面有著截然不同的表現(xiàn)，但是在地方實際社會治理過程之中，對于什么時候應當由地方能源政策進行管理，什么時候應當由地方能源立法進行規(guī)制卻仍然存在著模糊不清的地帶。

（一）不同省份之間，相似領域不同規(guī)制辦法

針對裝機容量5萬千瓦及以下水電工程的開發(fā)、建設和管理，廣東省以行政規(guī)章的方式制定《廣東省小水電管理辦法》，而四川省在水電管理領域，則是以政府文件的形式發(fā)布《四川省人民政府辦公廳關于加強2.5萬千瓦以下小水電工程開發(fā)建設管理意見》，由此不難看出，哪怕是在針對相類似的能源領域，不同的省份所采取的規(guī)制手段并不相同。

（二）同一省份之內(nèi)，相似領域不同規(guī)制辦法

就四川省而言，針對光伏產(chǎn)業(yè)的規(guī)制辦法大多通過政府文件來完成，例如針對四川省光伏發(fā)電項目建設管理有關事項的管理，便是由四川省發(fā)展和改革委員會及四川省能源局發(fā)布相關文件進行管理。而針對煤礦產(chǎn)業(yè)的規(guī)制辦法則大多通過法律法規(guī)來進行管理，如《四川省煤炭分類監(jiān)管辦法》等。

（三）實際執(zhí)行過程之中，地方能源政策與地方能源立法相銜接不夠

由于社會發(fā)展而導致地方能源立法存在缺陷，但是由于存在地方能源立法，而缺少相應的地方能源政策補充，從而導致地方能源管理存在遺漏，例如原《湖北省實施<中華人民共和國節(jié)約能源法>辦法》，由于在立法之初缺少對于綠色原則、監(jiān)管責任分配以及激勵措施等方面的規(guī)定，從而導致在實際應用的時候，上述環(huán)節(jié)無法可依，而由于該立法的存在，又使得相關政策對之難以填補，從而使得監(jiān)管上存在遺漏。

三、地方能源立法與地方能源政策劃分建議

對于地方能源政策與地方能源立法之間關系的討論，可以延伸出對于其界限問題最初步的整理，傳統(tǒng)針對能源法的研究主要講能源法的定位分為三種思路，第一種思路是將能源法作為“基本法”，即規(guī)定能源法律基本制度的內(nèi)容。第二種思路是將能源法作為“戰(zhàn)略和政策法”，即在能源立法中假如能源戰(zhàn)略和規(guī)劃的內(nèi)容，包含目標、措施、基本的政策手段與程序等。第三種思路是將能源法作為“綜合能源法”，大致內(nèi)容包含能源戰(zhàn)略和部分能源政策，涵蓋前述兩種思路的內(nèi)容。

然而作為地方能源立法，由于其需要與上位法保持一致性，對于具體的實施辦法應當帶有基本法的屬性，但是由于其必然會因為各地的資源現(xiàn)狀以及社會發(fā)展實際，而產(chǎn)生不同的實施策略，這種區(qū)別不宜體現(xiàn)在基本法律制度層面，故其必然會帶有一定的能源戰(zhàn)略和規(guī)劃的內(nèi)容，故筆者認為地方能源立法應當采用“綜合能源法”的思路，由此其與地方能源政策的界限應當主要考慮以下幾點：

（一）國家能源相關立法應當及時由地方能源立法進行承接，國家能源相關政策應當由地方能源政策加以配合

對于能源領域的管理工作絕非任何一地區(qū)可以單獨完成的，任何一個省份都需要遵循國家的統(tǒng)一能源規(guī)劃，在國家能源戰(zhàn)略布局下完成對于地方能源領域的管理工作。但是由于各省資源情況以及實際發(fā)展情況的不同，對于上位法的實施情況又會出現(xiàn)不同的差別，然而由于上位法以及作出了規(guī)制，作為地方政府就應當以法律的形式對其進行規(guī)制，從而進行管理，在這一層次上，凡是國家通過立法行為進行的規(guī)定，都應當以立法的形式來加以銜接。例如針對《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國礦山安全法》等上位法而制定的實施辦法，都應當采用立法的形式。

（二）臨時性的資源配置或市場管理措施應當由地方能源政策加以調(diào)控，對于長期的資源配置或市場管理措施應當由地方能源立法加以規(guī)制

由于對于實際管理對象的不同，所采用的手段也應當存在差異。在針對短期的管理時，應當采用地方能源政策的方式加以調(diào)控，例如為了在一定期限內(nèi)完成節(jié)能減排目標而制定的管理措施，如果以立法的形式加以固定，首先，其立法成本過高，任何一項立法工作都需要長期的論證以及制定過程，由于治理目標本身便是短期的計劃，如果采用立法形式，甚至可能出現(xiàn)目標都已經(jīng)失效，而立法尚未完成的情況。其次，針對短期目標而言，其本身實現(xiàn)的手段便具有暫時性，由于相關技術手段的進步，可能在數(shù)年內(nèi)便會對現(xiàn)有目標進行修正，而立法作為長期、穩(wěn)定的規(guī)范，如果頻繁進行修改本身便不利于市場交易的穩(wěn)定性，也難以產(chǎn)生足夠的公信力。最后，短期的目標本身便可能因為外界環(huán)境的變化而產(chǎn)生波動，利用地方能源政策進行調(diào)節(jié)更具有靈活性，方便地方政府針對現(xiàn)有情況進行調(diào)整，以促進地方能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）法律責任及產(chǎn)權確認等應當由地方能源立法進行規(guī)制

法律責任的分配當然應當由立法來進行規(guī)制，對于產(chǎn)權的確認同樣應當通過立法來規(guī)制。就產(chǎn)權確認部分而言，主要應當包含能源市場及其監(jiān)管制度的設計，包括具體能源市場的市場準入、價格機制、競爭、反壟斷、產(chǎn)品質(zhì)量和、公共服務、消費者、現(xiàn)場設施保護、公共安全和進出口貿(mào)易制度等內(nèi)容。就法律責任部分，不僅應當包含管理者、監(jiān)督者、具體實施者的法律責任，同樣應當包含能源市場中消費者的權利種類以及權利救濟原則與方式等內(nèi)容。

對于地方能源政策與地方能源立法界限的劃分，是地方能源治理法治化的重要問題。作為具有復雜特性與廣泛要素的能源領域，如果一味推崇立法，則可能陷入到僵化管理的境地，而如果一味推崇政策，又可能導致管理隨意化、無效化的局面。正確選擇能源領域治理手段，既是更有效展開社會治理的基礎，同時也是推進能源領域治理法治化的必然要求。

注釋：

董廣順.深化電改電力現(xiàn)貨市場建設試點啟動[J].中國電業(yè)（發(fā)電版），2017（9）.

[美]E·博登海默著.法理學法哲學與法學方法[M].鄧正來，譯.中國政法大學出版社，2004年版，第 487 頁.

陳洪波.經(jīng)濟危機背景下的節(jié)約能源立法研究——以地方立法調(diào)整機制的完善為視角[J].湖北民族學院學報（哲學社科版），2009（4）.

肖國興.我國《能源法》起草中應考慮的幾個問題[J].法學，2007（2）.