留置的性質、適用條件及其規范化行使

關鍵詞 留置措施 適用條件 規范化行使

基金項目：本文系2019年度云南省黨校系統課題《監察委員會的調查措施研究》（2019XN013）的階段性成果。

作者簡介：羅洪啟，中共云南省委黨校法學教研部副教授，研究方向：中國法制史、憲法行政法。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.125

黨的十九大報告指出：“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施。”2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監察法》，其中規定，監察機關可以將涉嫌特定犯罪的被調查人留置在特定的場所。用留置取代“兩規”措施，是一項重要的制度創新，是以法治思維和法治方式反腐敗的重要體現;但留置是一種能限制被調查人人身自由的強制調查措施，所以，為保障被調查人的合法權益，切實推進法治反腐，必須確保留置措施的規范化、法治化行使。

一、留置取代“兩規”的背景

（一）“兩規”的源起及歷史作用

所謂“兩規”，即指《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第二十八條第（三）項規定的“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”;與“兩規”類似的還有原來行政監察部門的“兩指”，即《中華人民共和國行政監察法》（已失效）第二十條第（三）項規定的“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和“說明”。

我國的“兩規”起源于20世紀90年代，最早出現于國務院1990年12月頒的《行政監察條例》。1993年中紀委和監察部合署辦公，“兩規”的使用范圍有了一定的程度的擴大。1997年5月9日，《行政監察條例》被廢除;同日，全國人大常委會審議通過《行政監察法》，其中便規定了“兩指”。

“兩規”“兩指”之所以出現，源于當時嚴峻的反腐敗形勢。當時的紀檢監察機關反腐敗任務十分艱巨繁重，卻缺乏查處和懲治腐敗的有效措施，因此，為加強反腐成效，黨和國家賦予紀檢監察機關可通過“兩規”措施調查違紀違法的黨員領導干部。

“兩規”措施是過去黨的紀律檢查機關查辦腐敗案件的制勝武器，在反腐敗斗爭中發揮過重要作用。據學者彭江輝統計：“凡紀檢監察移送檢察機關的職務犯罪案件，無一例外都使用了‘兩規措施。資料顯示，2015 年全國各級檢察機關共查辦職務犯罪案件40834 件54249 人，都是通過使用‘兩規措施取得重要證據后立案的;其中貪污賄賂、挪用公款100 萬元以上案件4490 件，平均‘兩規審查時間為3 個月;查辦原縣處級以上干部涉嫌犯罪的4568 人，平均‘兩規審查時間為4 個月;廳局級以上干部的769 人，平均‘兩規審查時間為5 個月。對涉嫌瀆職侵權犯罪案件13040 人，涉及克扣侵占惠農扶貧資金等相關職務犯罪案件 11839 人，涉及征地拆遷、社會保障、教育、醫療等民生領域的職務犯罪案件8699 人，在移送檢察機關立案偵查前，一般均使用了‘兩規措施，‘兩規期限在1-3 個月。”

（二）留置取代“兩規”的背景

“兩規”雖然在過去的反腐斗爭中發揮著重要作用，但其合憲性、合理性一直受到國內外輿論的詬病。

1.“兩規”的合憲性、合法性存在瑕疵。根據我國《憲法》第三十七條“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯……禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由”及《中華人民共和國立法法》第八條“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律”之規定，“兩規”作為黨內執紀措施而限制被調查人的人身自由，違背了憲法“尊重和保障人權”的法治精神，也違反了《立法法》有關“法律保留”的具體規定。

2.“兩規”無法與刑事訴訟法銜接。“兩規”雖只是一種黨內執紀措施，但在實踐中已成為具有刑事偵查性質的強制措施，也構成對違紀黨員干部人身自由的實際限制。可見，“兩規”與刑事羈押雖然名稱不同，羈押方式與羈押地點有異，但就限制人身自由的后果而言則無異。根據我國《刑法》規定，判決執行以前先行被羈押的，羈押一日可以折抵刑期一日;但因“兩規”屬于黨內執紀措施，無法與刑事訴訟法銜接，所以當被違紀黨員干部被判處有罪之后，判決前被“兩規”的期限，并不能折抵刑期，對被“兩規”對象顯然有失公平。

3.“兩規”缺乏明確的適用程序。人身自由是現代公民最重要、最基本的人權，因此，世界大多數國家的法律對于限制人身自由的強制，都會從適用條件、羈押時間、羈押地點、羈押期間的權利保障以及權利受損后的救濟途徑等各方面設置嚴格、明確、剛性的程序。但“兩規”作為黨內的執紀調查措施，卻具有一定的秘密性，缺乏明確的適用程序，公眾對“兩規”的適用條件、兩規的時間、兩規的地點等都不知曉。“兩規”適用程序的不明確與現代法治精神不符。

4.“兩規”缺乏有效監督。因“兩規”只是黨內執紀調查措施，故其實施條件、批準程序與操作方式大都由紀檢監察機關內部掌控，處理程序與處理結果不為公眾知悉，所以早在十幾年前就有公眾質疑為何高官被“雙規”前后為何語焉為詳，許多反腐消息“出口轉內銷”。如果當事人的權益因“兩規”而受損，也缺乏制度性、法律性救濟渠道，他們沒有申訴渠道，也不能提出國家賠償。可見，“兩規”既缺乏外部的監督制約機制，又沒有明確的內部監督程序，不利于監督執紀調查權的規范化、法治化行使。

因此，在十八大以來越來越強調法治、強調依憲治國的今天，“兩規”措施已不能與法治反腐的法治精神契合，故十九大明確以留置取代“兩規”，將“兩規”納入法治化軌道。

二、留置的概念與性質

（一）《監察法》頒布前的“留置”概念

“留置”的字面含義，是指“把人或東西留下”。在《監察法》頒布之前，“留置”在我國法律體系中主要有以下幾方面的含義：

1.民法意義上的“留置權”。根據《民法通則》《合同法》與《物權法》的規定，“留置權”是一種債權人為維護自身的合法權益而對自己合法占有的他人物權強行扣留并處置的民事權利，如《民法通則》第八十九條，《物權法》第二百三十條，《合同法》第二百六十四條、三百一十五條、三百八十條、四百二十二條均有類似規定。

2.訴訟法意義上的“留置送達”。我國《刑事訴訟法》《民事訴訟法》及相關的司法解釋都有“留置送達”的規定。當受送達人拒絕簽收法律文書時，送達人可依法將法律文書留在受達人的住所，其法律效果等同于受送達人親筆簽收，是一種法定的強制送達方式。

3.行政法意義上的“留置盤問”。民法與訴訟法意義上的“留置”，針對的都是“物”;針對“人”的留置首見于1995年2月28日公布實施的《人民警察法》，其第九條的規定：“為維護社會治安秩序，人民警察對被指控有犯罪行為、有現場作案嫌疑、有作案嫌疑身份不明和攜帶的物品可能是贓物的四類人員，可以將其帶至公安機關對其留置繼續盤問。”

根據以上分析可以看出，民法、訴訟法與行政法意義上的“留置”概念雖然性質不同，目的有異，但其共同特征是均具有不同程度的“強制性”。民法意義上的“留置權”，是債權人在無需征求債務人意見的情況下，通過強制占有并處置債務人的財產以實現自身的債權;訴訟法意義上的“留置送達”，是為了實現法律文書的送達效果而將法律文書強制留在被送達人住所;行政法意義上的“留置盤問”，是為了盤問案情而暫時將違法犯罪嫌疑人暫時留置在特定的場所。

（二）監察留置措施的性質

《監察法》規定的留置措施與上述民法、訴訟法與行政法意義上的留置的共同之處在于，都是為了實現特定的法律目的而對“人”或“物”進行一定程度與一定時長的強制物理隔離和控制，監察留置是為了實現調查目標而將被調查人留置在特定的場所。但監察留置的權力屬性究竟應當如何界定，學界卻存在多種觀點：

1.學界既有研究對監察留置權力屬性的界定。雖然我國的政治體制并非西方“三權分立”的架構;但長久以來，將國家權力劃分為立法權、行政權與司法權三種屬性的分析模式已是學界的通行學術話語體系。因此，雖然監察體制改革之后的國家監察委員會獨立于原來的“一府兩院”，監察權既非行政權，亦非司法權，但學者還是習慣性地用既有的分析模式去追問監察權中的留置究竟的權力屬性究竟是行政權還是司法權。

（1）認為監察留置屬于行政權。有學者認為，監察委員會的調查權既涵蓋行政性質的調查，還包括“刑事偵查”，而“留置措施是監察委員會實施調查的一項重要措施，它同樣具有這兩種性質。作為普通行政性質的調查措施，留置具有行政性質;作為刑事偵查措施的一種，同樣屬于行政權的一種。”

（2）認為監察留置是偵查措施。監察體制改革賦予了監察機關“相當于公安機關、檢察機關在偵查刑事案件中擁有的偵查權”。因此，有學者認為，對于“留置這樣長時間限制或剝奪人身自由的措施”“不能因為稱其為調查便掩蓋其偵查的實質”。還有學者認為，“監察委員會實際享有原來由檢察機關原來行使的部分偵查權”，一方面，“檢察機關自偵部門整體轉隸至監察委員會，必然帶動相關職能的移轉”，另一方面，從限制人身自由的強度來看，“部分監察措施的強制性程度頗高，帶有明顯的‘偵查色彩”。

（3）認為監察留置具有獨立屬性。有學者認為，“現代監察制度促進監察權成為‘第四權”，“監察權作為‘第四權已經在社會發展中走出了一條以扼制公權力濫用為起點，以推進權力善治、權利維護與保障為使命的成長之路，成為促進現代政府‘廉能、善治的重要推進與保障機制。”

2.監察留置具有黨紀調查、行政調查與司法偵查的雜糅、綜合權力屬性。監察體制改革之后，監察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公，原來屬于檢察院的職務犯罪偵查權轉隸至監察委員，監察委員會便成了集違紀審查、行政監察與法律監督于一身，并獨立于“一府兩院”的“行使國家監察職能的專責機關”。監察權既是傳統意義上“黨權”，更不是西方傳統“三權分立”話語體系下的行政權、司法權，因此，僅用傳統行政權或司法權概念無法準確把握監察權的權力屬性，也不能準確界定監察留置的權力性質。監察留置雖然是為取代原來黨內的“兩規”而創設，但其與“兩規”并不是簡單的替代關系，其權力屬性也由原來黨內調查措施轉變為國家權力機關的獨立調查措施。同時，雖然留置就限制人身自由的嚴厲程度而言與行政法中的盤問留置、行政拘留以及刑事訴訟法中的刑事拘留、逮捕高度相似，但留置卻非傳統的行政強制措施與司法強制措施。監察委員會的監察權因整合多種權力而具有政治與法律屬性雙重屬性，因此，留置措施作為“監察權”的下位概念，也同樣兼具黨紀調查、行政調查與司法偵查的綜合權力屬性。

監察留置固然具有刑事偵查措施的功能。如果監察委的調查程序沒有刑事偵查功能，那在我國有關職務犯罪的刑事訴訟程序中，就會只有審查起訴與審判兩個階段，而沒有偵查階段;但監察委的調查又不能簡單地等同于刑事訴訟法中的偵查。刑事訴訟中的偵查，關注的焦點是犯罪問題，即刑法中的罪與非罪、罪輕與罪重問題;但監察法中的調查，則必須按監督執紀“四種形態”的要求，既關注犯罪問題，同時也監督被調查人“依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況”，調查的范圍囊括了思想覺悟、道德操守、違紀違法及犯罪，更為寬泛。留置作為最嚴厲的調查措施，雖然針對的主要對象都是涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的人，但監察調查畢竟還包括了黨紀、政紀調查，所以其性質與刑事強制措施逮捕并不能等同，而是具有雜糅性、綜合性與獨立性特征。

三、留置的適用條件與適用程序

留置能限制被調查人最高六個月的人身自由，是監察委員會擁有的強制性最強的調查措施，因此，《監察法》對留置的適用條件與適用程序作出了較為嚴格的規定。

（一）留置的適用要件

根據《監察法》第二十二條的規定，適用留置措施需要滿足罪名、證據與情節三個要件：

1.罪名要件。留置適用的違法犯罪行為主要是貪污賄賂、失職瀆職等行為，在“違法犯罪”之前以“嚴重”限定，意在限制留置的適用范圍，即除貪污賄賂、失職瀆職之外的其他職務犯罪或者違法行為、輕微的一般不采取留置措施。何為“嚴重”，雖然監察機關擁有較大的自由裁量權，但在實務中一般需根據違法犯罪的情節、金額、后果等因素綜合認定。

2.證據要件。采取留置措施前監察機關應已掌握被調查人的部分違法犯罪事實及證據，且仍有重要問題需要進一步調查。包括正反兩層含義，就正面而言，采取留置措施必須要有確實的證據基礎，此處證據雖然不一定要達到“確鑿充分”“排除合理懷疑”的證明標準，但應當達到“高度蓋然性”的證明標準，而且證據本身應當真實可靠，不能是捕風捉影的言辭證據或傳聞證據;就反面而言，若監察機關已充分掌握了被調查人涉嫌違法犯罪的證據，且已經沒有重要問題需要進一步調查，或者無需通過限制被調查人人身自由來調查取證，也不宜對被調查人采取留置措施。

3.情節要件。除同時具備上述罪名要件與證據要件之外，還必須具備下列四種法定情節之一：“（1）涉及案情重大、復雜的;（2）可能逃跑、自殺的;（3）可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的;（4）可能有其他妨礙調查行為的。”

（二）留置的批準程序

與過去“兩規”缺乏明確具體明確的批準程序相比，《監察法》第四十三條對留置的批準程序作出較為嚴格的程序制約：

1.批準主體。對被調查人采取留置措施，不能由調查人員個體決定，而必須由監察機關的領導人員集體研究決定。將批準主體設置為“領導人員”體現了適用留置措施的嚴肅性與慎重性;“集體研究”決定體現了監察工作的民主集中制原則。

2.批準權限。留置的審批權限上提一級，市（縣、區）級監察機關對被調查人采取留置措施時不能自己決定，而必須報上級機關批準。意在通過監察機關內部上級對下級的監督，強調適用留置措施必須慎之又慎。

3.備案程序。特殊情況下，不僅需要批準程序，而且還要有備案程序。由于省級監察委留置的對象一般都高級領導干部，影響比較大，故《監察法》規定省級監察機關對被調查人采取留置措施，必須報國家監察委備案。

（三）留置期限

留置期限關乎被調查人的切身利益。過去“兩規”常受人詬病之處就在“兩規”沒有明確的時間限制，實踐中常會出現“兩規”對象被長期羈押的現象，所以《監察法》對留置期限作了嚴格限制：

1.普通留置期限。普通案件留置不得超過三個月。此處的“三個月”為固定期限，不能因案件情況的變化而變化，也不能如《刑事訴訟法》規定的一樣，因監察機關發現之前未掌握的被調查人的職務違法“新罪”而重新計算留置期限。

2.特殊留置期限。對于復雜、疑難的案件，經批準后留置的期限可以而且只能延長一次，延長的時間不得超過三個月。即留置期限最多不得超過六個月，可見留置的最長期限遠低于《刑事訴訟法》中偵查階段的最長羈押期限。并且，為防止延長留置期限被濫用，《監察法》進一步提高了延長留置時間的批準級別：省級以下監察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監察機關批準。

（四）留置場所

留置場所對于保障留置對象的權利至關重要，但在《監察法》征求意見稿中卻未對留置場所作出任何規定，后來吸取了民間公眾、學者的意見，在定稿第二十二條增加了一款：“留置場所的設置、管理、監督依照國家有關規定執行。”

這款規定非常籠統與原則化，卻并非毫無意義。“依照國家有關規定執行”意味著監察機關不能自己隨意設置留置場所，也不能只依據自己的內部管理規定來管理、監督留置場所，而必須按照國家的“有關規定執行”——雖然現在“有關規定”還未出臺，但至少為留置場所的監管留下了制度改進的空間。

（五）留置后通知家屬的期限

被調查人被限制人身自由后家屬的知情權是一項基本權利。《刑事訴訟法》第八十五條規定：“公安機關拘留犯罪嫌疑人后，除無法通知或者涉嫌危害國家安全罪、恐怖活動罪通知可能有礙偵查的情形以外，都應當在拘留后二十四小時以內通知被拘留人的家屬。”據此規定，公安拘留犯罪嫌疑人后，只有“無法通知”或涉嫌危害國家安全罪、恐怖活動罪兩種特別罪名時，才可以不在二十四小時以內通知被拘留人家屬，否則一律都應通知。

《監察法》征求意見稿第四十一條對留置后通知家屬的期限作了規定：“采取留置措施后，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人所在單位或家屬。”此征求意見稿公布后，引起了極大的爭議，原因一是“除有礙調查”過于原則化、抽象化，賦以監察機關過大的自由裁量權，對監察機關無法形成剛性約束，實踐中極可能是調查人員認為“有礙調查”被認定“有礙調查”，由此而導致采取留置措施后不通知家屬情形的大量出現;二是“通知單位或家屬”的“或”字極其令人不安——因為“或”就意味著可以不通知家屬，這條規定不利于保障家屬的知情權，也有違法治精神。所以定稿第四十四條采納了公眾與學者的意見，對通知家屬的期限作了較大的修改：“采取留置措施后，除有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的，應當在二十四小時以內，通知留置對象所在單位和家屬。”將“或”字改為“和”，同時對不通知的情形作了必要限制。雖然監察機關對于“毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供”的判斷標準仍然具有非常大的自由裁量權，但畢竟有了一定程度的限制。

（六）留置對象留置期間的權利保障

留置對象雖然涉嫌嚴重職務犯罪被留置，但其留置期間的各項權利同樣應該受到保障。《監察法》第四十四條規定：“監察機關應當保障留置對象的飲食、休息和安全提供醫療服務。訊問留置對象應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名。”

另外，為確保監察程序與刑事訴訟程序有機銜接，《監察法》還規定：“留置對象涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置可以如拘留一樣折抵刑期：留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”

四、留置措施的規范化行使

留置是《監察法》賦予監察機關強制程度最高的調查措施，其對被調查人人身自由的限制強度與《刑事訴訟法》規定的刑事強制措施相似，但留置不屬于《刑事訴訟法》的調整范圍，只受《監察法》規范：監察調查終結移送檢察機關之后，留置才與刑事訴訟中的拘留、逮捕相銜接，從而轉為刑事訴訟程序。《監察法》已對留置的規范化行使設置了較為嚴格的適用條件和適用程序，在推進紀檢監察工作規范化、法治化方面取得了長足的進步，但《監察法》作為一部基本法，不可能面面俱到，對許多問題目前還只有原則性、方向性的規定，還缺乏具體可操作的配套法規。而留置措施規范化、法治化行使程度是監察工作法治化與法治反腐的重要體現，因此，應當貫徹黨的十九屆四中全決定會精神，“深化紀檢監察體制改革，加強上級紀委監委對下級紀委監委的領導，推進紀檢監察工作規范化、法治化”，進一步完善留置措施規范化行使的體制機制。

（一）留置的批準與實施

《監察法》已從批準主體、批準權限、備案等方面對留置的批準與實施設置了嚴格的程序制約機制，但目前《監察法》設置的程序制約主要是內部監督機制，這種內部監督機制的特點是強調上級紀委監委對下級紀委監委的領導與監督，體現了黨對監督工作的領導。對留置的批準與實施而言，內部的監督當然很重要;但從程序正當的角度，作為一種涉及限制人身自由的調查措施，還應考慮設置必要的外部監督機制。

1.監察留置與刑事訴訟程序“拘留”“逮捕”批準程序比較。根據《刑事訴訟法》的規定，公安機關擁有拘留犯罪嫌疑人一個月以內的自主決定權;羈押超過一個月，就必須逮捕，逮捕便不能由公安機關自主決定，而需級同級人民檢察院批準，可見，“逮捕”的批準程序存在不同職權部門之間的相互監督與制約。留置措施可以限制被調查人人身自由最長高達六個月，時間遠超刑事訴訟程序中逮捕前的拘留時間，更接近逮捕，因此，要提升留置的法治化程度，應當考慮在適當的時機，設置必要、適當的外部監督與制約機制。

2.監察留置與香港廉政公署調查程序監督機制比較。香港廉政公署是與內地監察委員職能相近的專職反腐敗機構。根據香港《廉政公署條例》規定，香港廉署可自主決定的權力包括拘捕權、48小時內的扣留權與查詢銀行數據等;但對于諸如監聽、搜查、扣押財產等可能嚴重侵害被調查人人身權、財產權的權力，卻不能自主決定，而必需向法庭申請“調查令”“搜查令”之后方可進行。中國內地的監察體制具有自身的獨特性，固然不宜生搬硬套香港廉署的作法，但香港廉署對調查權的監督機制卻對內地監察體制改革具有一定的借鑒與啟發意義：香港廉署扣留犯罪嫌疑人超過48小時就必須受到其他部門的監督，且律師可以隨時介入;而內地監察機關可以限制被調查人幾個月的留置措施，在批準與實施程序方面卻未設置明確的外部監督制約機制，也未設置允許律師介入的程序，這顯然與我國憲法規定的“國家尊重和保障人權”、十九大報告與《十九屆四中會決定》強調的“加強人權法治保障”法治精神不符。所以有學者主張留置既然是與羈押接近且程度輕于羈押的準羈押措施，就必須考慮律師的辯護權和介入權問題，“不能因怕給公權力添麻煩而（將律師）拒之門外”。

設置外部監督機制，或許確實可能會影響監察機關反腐敗調查的效率，但是，為了切實保障法治反腐、陽光反腐，維護程序的正當性比調查效率更為重要。畢竟，反腐斗爭永遠在路上，反腐不是一朝一夕、能畢其功于一役之事，而是一場長期、永久性的戰役。要贏得這場戰爭的勝利，最重要的就是要不斷增強監察機關公信力——而設置必要的外部監督機制，讓監察機關辦理的每一個案件都經得起法治的檢驗、經得起人民的檢驗、經得起歷史的檢驗，就是增強監察機關公信力的根本之道。

（二）留置場所的設置與管理

留置場所如何設置，由誰主管和監督對留置對象的權利有重要影響。在監察體制改革試點過程中，有關留置場所的設置，大抵有兩種做法：一種是繼續使用紀委的辦案基地即原“兩規”場所;另一種是將公安機關看守所作為留置場所。

為切實保障留置對象的權利，實現留置實施過程的法治化與規范化，將不受監察機關直接控制的看守所進行適當改造后作為留置場所或許是更符合法治精神的作法。《監察法》第四十四條規定“訊問留置對象應當合理安排訊問時間和時長”，但何為“合理的訊問時間與時長”在實踐中的判斷標準存在模糊灰色地帶——事實上，只要留置場所處于監察機關的直接控制之下，要保障“合理的訊問時間與時長”便幾乎是一個難以實現的目標。

為了杜絕被羈押人員在偵查過程中被偵查人員進行直接或間接的刑訊逼供，早就有學者呼吁改變我國看守所“偵押合一”的體制，實現看守所的“中立化”。當前司法體制改革的一個重要內容就是要改變目前看守所由公安機關直接管轄的體制，改由司法行政部門管理，從而偵查人員不能直接、隨意接觸羈押對象，而只能按法定程序辦理手續之后才能接觸羈押對象。

與羈押對象不能被偵查人員直接控制同理，留置對象也不宜處于監察機關調查人員的直接控制之下。因此，留置場所不宜由監察機關自己設置，也不宜由監察機關自行管理監督，而應由其他機關設置并監管。監察機關調查人員要訊問留置對象，只能按規定辦理手續。唯有如此，才能使保障“合理的訊問時間與時長”成為現實，才能使留置對象的權利保障有堅實的制度性基礎。

留置場所不由監察機關直接控制，還有利于消除過去紀檢律檢查機關工作的“神秘性”，增加社會公眾對監察機關的反腐工作的了解。為保證反腐調查工作的順利開展，監察機關固然需要注重反腐調查工作保密紀律，但從長遠來看，不斷加強反腐敗調查的公開性與透明化程度，對增強監察機關反腐公信力，從而贏得民眾對反腐工作的支持，具有重要意義。如香港廉政公署便設有專門的“公眾開放日”，主動吸引公眾去參觀廉政公署，了解廉政公署的日常工作。

總之，制定國家監察法，用留置取代“兩規”，體現了黨和國家反腐敗治理體系和治理手段的法治化與科學化，彰顯了黨中央全面從嚴治黨和全面依法治國的決心，為監察機關履行反腐職責提供了合法有效且極具威懾力的調查措施，對深入推進反腐敗具有重要意義;與此同時，由于留置限制被調查人的人身自由，故必須加強留置行使的規范化與法治化，真正做到法治反腐敗、陽光反腐。

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