基層單位檔案制度執行力建設的問題與對策

常大偉 吳敏

摘要：通過調研基層人民法院訴訟檔案管理實踐發現，基層單位的檔案制度執行情況并不樂觀，其原因在于檔案工作人員的制度意識不強、檔案制度的可操作性較差、檔案制度執行的責任體系和監督機制不健全。筆者認為基層單位還需要從樹立檔案制度權威、增強檔案制度意識，推進檔案制度改革、增進檔案制度效能，健全檔案責任體系、促進檔案制度落實，完善檔案監督機制、加強檔案制度實施等方面加強檔案制度執行力建設。

關鍵詞：檔案制度 檔案制度效能 檔案法制監督檔案責任體系

檔案制度是“在一定歷史條件下形成的與檔案事務相關的體系安排及特定成員在檔案相關事務中所共同遵守的行為規則”[1]，是檔案事業規范化發展的重要支撐。在檔案治理現代化背景下，“‘有令不行，有禁不止和‘上有政策，下有對策等制度執行不力的情況仍然普遍存在，使得制度執行的實際效果難以達到政策制定的目的，削弱了政策的調控能力和規制作用”[2]。值得注意的是，基層單位檔案制度執行不力的情況更為突出，制約了其檔案工作的有序發展。制度的生命力在于執行。這就要求在調研基層人民法院訴訟檔案管理實踐的基礎上，認真剖析基層單位檔案制度執行力建設的現狀、問題和瓶頸，科學設計檔案制度執行能力建設的實施路徑，從而提升檔案制度效能，促進基層單位檔案工作的規范化和制度化發展。

一、基層人民法院檔案制度執行的現狀與問題

檔案制度有著豐富的內容，其中與基層單位檔案管理密切相關的檔案制度，主要涉及收集制度、歸檔制度、鑒定制度和利用服務制度。在考察基層人民法院訴訟檔案管理實踐的基礎上，筆者發現基層單位的檔案制度執行情況并不樂觀。

（一）檔案收集制度的執行狀況

根據訴訟檔案管理的要求，在案件辦結后要將不同的文書材料根據刑事、民事、經濟類別，按年度、審級、一案一號的原則單獨立卷，并在立卷過程中對全案的文書材料進行查漏補缺，使文書材料有序排列。但是在基層人民法院文書材料收集過程中，工作人員對檔案收集制度執行存在不嚴格的情況。例如，對“檔案收集”的認識不深刻，簡單地認為“收集”檔案就是“聚集”檔案，對文書材料的“有用性”缺少辨別，經常出現一份卷宗內含多份重復的訴訟文書材料的情況，降低了收集的質量；訴訟檔案收集的方法單一，對載體種類豐富多樣的訴訟材料收集不全面，破壞了訴訟檔案的完整性；訴訟檔案收集工作的開展比較被動，收集整理缺乏系統性，文書材料收集規范與檔案收集制度難以得到貫徹執行。

（二）資料歸檔制度的執行狀況

訴訟資料歸檔制度詳細規定了歸檔范圍、歸檔時間、歸檔份數、歸檔手續等內容，是訴訟檔案管理的重要依據。但是調研發現，基層人民法院執行歸檔制度的情況并不樂觀。首先，負有歸檔責任的工作人員主動歸檔意識較差，對早已辦理完畢的案卷不能在歸檔時間內及時移交；其次，負責歸檔的工作人員在不具備檔案管理知識與專業素養的情況下，對訴訟文書材料歸檔價值和歸檔范圍的判斷具有極大的主觀性，導致訴訟文書材料出現歸檔不全的現象；再次，在排列和編目已歸檔案卷時，對卷內訴訟文書材料的排列規范缺乏嚴謹的態度，對案卷封皮的書寫不規范，出現字跡潦草和隨意涂改等現象，甚至出現已經排列編寫完成的歸檔文件上仍然附有金屬物的情況；最后，不同年份辦理完畢的案卷混雜在一起，是訴訟資料歸檔制度沒有得到貫徹的體現，給檔案管理工作造成了極大不便。

（三）檔案鑒定制度的執行狀況

訴訟檔案鑒定就是甄別和判定訴訟檔案的價值，判定其保管期限以及對保管期限已滿的訴訟檔案進行銷毀的工作。[3]訴訟檔案鑒定由人民法院依據《關于人民法院訴訟檔案保管期限的規定》等標準具體實施。然而，由于現行訴訟檔案鑒定標準可操作性較差，再加上訴訟檔案具有不可再生性，一旦被銷毀便不復存在，致使實際工作中訴訟檔案鑒定人員常常是“不愿擔責，不敢鑒定”，形成了訴訟檔案“只接收，不銷毀”的局面。此外，由于檔案鑒定工作需要充分考慮檔案的歷史價值與長遠價值，這就需要由具有檔案基礎知識與理論素養的專業人員來完成。而基層單位檔案工作人員對檔案價值的鑒定多是從個人主觀角度出發，不能在全面分析檔案價值的基礎上確定檔案保管期限。隨著訴訟檔案載體種類的多樣化和內容的復雜化，“非專業”的檔案鑒定人員面臨著更大的挑戰和困難，致使訴訟檔案鑒定工作和檔案鑒定制度難以發揮實效。

（四）檔案利用服務制度的執行狀況

按照規定提供檔案利用服務，既是《中華人民共和國檔案法》的內在要求，也是推動檔案服務工作轉型的重要途徑?；鶎尤嗣穹ㄔ涸V訟檔案利用，是人民法院系統乃至整個國家檔案利用的重要組成部分，對維護司法公正和當事人合法權益發揮著重要作用，[4]有助于發揮訴訟檔案服務司法實踐、服務社會發展的作用。近年來，隨著基層人民法院受理案件的增多，訴訟檔案的利用人次逐年增長、利用范圍不斷擴展，訴訟檔案的價值和作用得到一定程度的發揮。但也應該看到，由于基層人民法院“重藏輕用”“安全保密”思想的影響以及對訴訟檔案利用范圍、利用方式、利用程序的把握程度較低，一方面對訴訟檔案利用服務工作不積極、不主動；另一方面對查閱訴訟檔案的手續、證明審核不嚴，對檔案利用服務制度執行不嚴格。

二、基層單位檔案制度執行力建設的障礙

制度的生命力在于執行，檔案制度執行力是檔案治理現代化的關鍵因素。當前，我國制度執行中還存在執行主體搞變通、制度設計不合理、制度環境不厚重等問題，[5]這也構成了基層單位檔案制度執行力建設的重要阻礙。

（一）檔案工作人員的制度意識單薄

檔案制度意識是檔案工作人員在業務實踐中自覺遵守檔案制度規范、踐行檔案制度要求、維護檔案制度權威的觀念和認識。思想是行動的先導，檔案制度意識不夠，將會嚴重削弱檔案制度的執行力度。從調研情況來看，基層檔案工作人員多為兼職人員，缺乏檔案管理工作需要具備的專業素養，對檔案制度的理解程度和應用能力相對較弱，致使檔案制度的執行效果不佳。例如，在基層人民法院負責訴訟檔案管理的法官書記員，普遍沒有進行過檔案規章制度的學習和培訓，對訴訟檔案管理的制度要求和訴訟檔案制度執行的重要性缺乏清晰的認識，導致收集制度、歸檔制度、鑒定制度、利用服務制度在執行過程中出現執行意愿不足、執行力度不強、執行效果較差的情況，削弱了訴訟檔案管理制度的權威性。

（二）檔案制度的可操作性不足

提升檔案制度的可操作性，可以降低檔案制度的運行成本，提升檔案制度執行的效果。從基層單位檔案制度執行情況來看，檔案制度改革跟不上檔案實踐發展的節奏，致使檔案制度的可操作性較差。例如，司法實踐早就開始關注電子證據的法律效力問題，而2019年10月審議通過的《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》才首次明確了電子檔案的法律效力，導致檔案制度不能及時滿足訴訟檔案證據效力發揮的要求，增加了檔案制度執行的難度。此外，檔案制度不夠系統和完善，訴訟檔案管理各環節的操作依據相對模糊，比如我國涉及人民法院訴訟檔案管理規范的制度有《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》《關于人民法院訴訟檔案保管期限的規定》等，但其規定的形式與內容相對單一，致使檔案制度的落實存在一定障礙。

（三）檔案制度執行的責任體系不完善

完善的檔案工作責任體系，是檔案機構和檔案工作人員認真執行檔案制度的重要保障。但是從現行訴訟檔案制度執行的責任體系來看，訴訟檔案制度在執行責任劃分、執行責任追究和執行責任監管等方面還存在不合理的地方。例如，《人民法院訴訟檔案管理辦法》雖然規定人民法院審判業務部門負責收集制度、整理制度、立卷歸檔制度的執行，人民法院檔案機構負責檔案鑒定制度、保管制度、利用制度的執行以及對審判業務部門檔案制度執行的監督和指導，人民法院負責檔案移交制度的執行，但是其對人民法院黨政負責人在檔案制度執行中的主體責任沒有明確規定，對訴訟檔案在管理過程中出現重大失誤的問責機制以及訴訟檔案在利用范圍確定與審批手續簽發中的領導責任缺乏剛性約束，在一定程度上削弱了訴訟檔案制度執行的效果。

（四）檔案制度執行的監督機制不健全

2014年修訂的《人民法院電子訴訟檔案管理暫行辦法》規定了電子檔案的獎懲機制，是檔案制度監督體制的進步。但是從訴訟檔案管理的總體狀況來看，訴訟檔案制度執行的監督機制還不健全，監督效能有待彰顯。具體來講，一方面相關規定對如何構建以訴訟檔案形成機構為首要責任方的監督管理機制沒有明確說明，導致以訴訟檔案保管機構為主的檔案制度監督機制權威性不足、履職能力有限，降低了檔案制度執行監督的成效；另一方面《人民法院訴訟檔案管理辦法》等也沒有對檔案行政管理機構在訴訟檔案制度執行監督中的程序、方式和范圍等做出明確規定，檔案行政管理部門在檔案制度執行中的監督管理權利沒有落到實處，訴訟檔案制度執行的外部監督機制形同虛設。

三、基層單位檔案制度執行力建設的策略

為了增強檔案制度執行效果，更好地發揮檔案制度在檔案工作中的規范和指導作用，基層單位還應從以下四個方面推進檔案制度執行力建設。

（一）樹立檔案制度權威，增強檔案制度意識

檔案制度是檔案治理現代化的重要基礎，良好的檔案制度體系在推進檔案工作發展、增強檔案管理能力、提升檔案服務水平等方面發揮著重要作用。基層單位檔案制度的貫徹執行情況，與檔案工作人員對檔案制度認識的深刻程度有著密切關系。因此，加強基層單位檔案制度執行力的建設，首先需要樹立檔案制度權威，培育檔案制度執行的意識，營造敬畏檔案制度和遵守檔案制度的環境，檔案制度的遵守與執行便水到渠成。這就要求在檔案工作實踐中，通過檔案法律法規、標準規范等的宣傳教育以及嚴格的檔案制度執法，加強檔案工作人員學習制度、應用制度和遵守檔案制度的能力，提升檔案工作人員遵守制度的意識和自覺性，為樹立檔案制度權威和強化檔案制度執行創造條件。

（二）推進檔案制度改革，增進檔案制度效能

為了更好地促進檔案制度落實，需要不斷推進檔案制度改革，為檔案制度的有效實施和檔案制度效能的提升提供全方位的制度保障。為此，首先，要根據基層單位檔案工作實踐的發展變化，及時對收集制度、歸檔制度、鑒定制度、利用服務制度以及檔案責任制度、檔案監管制度、檔案督辦考評制度等進行修正和完善，提升檔案制度與檔案工作實踐的契合程度，增強檔案制度的科學化、實用性和可執行性；其次，需要從制度理念創新、制度流程優化、制度績效考核等方面不斷完善檔案制度的運行機制，降低檔案制度的運行成本，為檔案制度的有效實施掃清機制障礙，從而增強檔案制度的實施效力；最后，需要減少檔案制度與其他管理制度之間可能的沖突，推進檔案制度與其他法律法規、技術標準等的有效銜接，形成檔案制度與其他制度相互支撐、相互促進的良性互助體系，從而提升檔案制度的實施效益。

（三）健全檔案責任體系，促進檔案制度落實

合理劃分檔案制度主體的責任范圍，科學設計檔案制度的責任規制方式，健全檔案責任體系，完善檔案制度主體的問責機制，有助于強化檔案制度主體的責任擔當，促進檔案制度的有效落實。這就要求在檔案制度執行過程中，堅持依法依規執行的基本準則，構建權責一致的檔案制度執行責任體系。[6]為此，一方面要通過明確檔案形成主體、檔案形成單位黨政負責人、單位內設檔案機構以及檔案行政管理部門在檔案制度實施中的責任范圍和責任方式，理清檔案制度主體的權責關系，增強檔案制度主體的責任意識；另一方面要盡快推進檔案制度責任規劃方式和責任審計機制的建設，以便在改進檔案制度責任規制方式和完善檔案制度責任審計機制和問責機制的基礎上，規范檔案制度實施的方法、程序、內容和范圍，強化檔案制度執行的責任管理。[7]

（四）完善檔案監督機制，加強檔案制度實施

2019年10月《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》新增加了“監督檢查”的內容，要求檔案行政管理部門發揮監督管理職能，依法對機關、團體、企事業單位和其他組織執行檔案法律、行政法規的情況進行檢查。[8]這為加強檔案制度監督，推進檔案制度實施提供了有利條件。在此背景下，可以從加強檔案行政管理部門的法制監督、落實檔案形成部門的內部監督和強化檔案機構的自我監督三個方面完善檔案監督機制，為檔案制度執行力建設提供支持。其中，在檔案行政管理部門的法制監督方面，對相關組織的檔案工作責任制落實、檔案保管制度和檔案安全制度等的執行情況進行監督指導；在檔案形成部門的內部監督方面，進一步落實單位負責人的監管責任，完善檔案形成部門制度執行的協調機制和自糾自查機制；在檔案機構的自我監督方面，以定崗定人、定職定責的方式細化檔案制度執行的權力人和責任人，在此基礎上定期開展檔案制度執行情況的檢視和改進工作。

*本文為國家社科基金重點項目“法律規制視域下中國檔案工作規范體系建設研究”（項目號：17ATQ012）；2019年度河南省檔案科技項目“檔案在高校文化建設中的價值實現路徑研究”（項目號：2019-R-18）階段性成果。

注釋及參考文獻：

[1]陸陽.權力的檔案與檔案的權力[J].檔案學通訊， 2008（5）：19-22.

[2]麻寶斌，錢花花.制度執行力探析[J].天津社會科學， 2013（3）：53-58.

[3]北京市高級人民法院檔案處.對訴訟檔案價值進行鑒定是客觀事物發展的需要[J].北京檔案，1995（5）：17-18.

[4]石山玉，顧點好.基層人民法院訴訟檔案利用現狀分析及對策建議[J].四川檔案，2014（5）：60.

[5]曾小鋒.制度執行力與國家治理現代化[J].理論導刊，2017（1）：18-22.

[6]常大偉.國家治理現代化進程中的檔案制度變遷及因應策略[J].檔案管理，2019（5）：4-7.

[7]常大偉.國家治理現代化視野下的檔案制度改革[J].檔案學通訊，2019（6）：11-17.

[8]中華人民共和國檔案法（修訂草案）[EB/OL].[2019-12- 10].https：//mp.weixin.qq.com/s/J-cr-2Y9r2b89efo8ZzA3A.

作者單位：鄭州大學信息管理學院