“放管服”背景下沿海船舶治安管理探析

姜先峰

摘要：國務院機構改革后，沿海地區船舶治安管理工作的行政執法理念、機構體制和管理對象的性質都已經發生了轉變，暴露出現行法律體系雜亂、陸海分離、管理對象復雜和管控措施弱化、虛化等問題。深入推進科學立法、強化頂層設計、打造數據平臺是實現綜合治理的關鍵。

關鍵詞：放管服 沿海船舶 治安管理

近年來海洋管理建設力度不斷加大，以“放管服”為核心的新一輪大部制改革，標志著我國海洋行政管理進入了新階段和新時期。保持海疆的安全穩定和海防工作的持續性是發展海洋強國戰略的前提和保證，沿海船舶治安管理作為海防工作的主要形式和重要內容，在海防管理的新態勢、海洋執法的新格局下，勢必會面臨更多的挑戰和更高的要求。

一、“放管服”背景下沿海船舶治安管理的新局勢

（一）行政執法理念發生轉變

伴隨著“放管服”改革的不斷推進和深入，沿海船舶治安管理工作的管理模式、措施手段和服務水平較以往也發生了較大的變化。十九報告中指出：“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式”，取消了《出海船舶戶口簿》《出海船民證》等證件核發的行政許可。證件管理作為海洋行政執法的一項重要管理手段，從原有審批程序改為事前備案、事中事后監管的制度，是深化和推進“放管服”改革的一項重要舉措，標志著沿海船舶治安管理工作的執法理念從以監管為主向為以服務為中心的轉變，以信息備案為核心的管理制度取代證件簽發成為新形勢下沿海船舶治安管理的主要模式。

（二）主管部門機構體制發生轉變

2019年以前，沿海地區船舶治安管理工作是由原公安部邊防管理局負責，列入武警序列實行現役垂管體制。國務院機構改革后，“公安邊防部隊全部退出現役，成建制劃歸公安機關，并結合新組建國家移民管理局進行適當調整整合”、“中國海警局領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊，中國海警局統一履行海上維權執法職責”。福建泉州等地相繼成立海防支隊，浙江將沿海船舶管理業務移交水上派出所，江蘇連云港成立前三島派出所，接替原公安邊防部門履行漁船民管理職責。沿海船舶治安管理工作的重心從陸地管控向海上管控轉變，行使的權力由中央事權向地方事權轉變，管理主體從單一主體向多元化主體轉變，管理模式從海陸一體變成了陸海分離。

二、存在的問題

（一）適用的法律體系亟待重塑

1.立法機構多元化，立法體系結構零散。涉及沿海船舶治安管理法律有全國人大制定的《治安管理處罰法》《漁業法》《出境入境管理法》，國務院出臺的《船舶登記條例》《關于清理、取締“三無”船舶的公告》，公安部的規章《沿海船舶邊防治安管理規定》《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》《港澳流動漁船管理規定》以及各省的地方性法規。立法機構從上到下呈現出多層次、多元化的特點，涉及的法條內容覆蓋政治、經濟、軍事等方面，但是結構零散，政出多門，尤其是單個部門在履行海防管理職責時所依據的法律法規不成體系。

2.行業單行立法特征明顯，相關法律修訂滯后。各行業管理部門根據自身業務建設的需要頒布了許多部門規章，但大多屬于業務指導類法律規定，行業性、局限性明顯，沿海船舶治安管理工作的指導思想、基本原則、區域劃分、管理職責、措施手段，以及有關保障等問題分散在各個行業單行立法中，沒有一部綜合性、總攬全局的法律，來具體指導誰來管、管什么、怎么管的問題，缺少主干法的支撐，就容易出現與其他部門規章、與上位法、與地方法規存在沖突的現象。《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》等規章均出臺于21世紀初期，已經無法適用“放管服”背景下現行管理形勢的需求，相關法律法規修訂工作嚴重滯后，重塑沿海船舶治安管理法律體系迫在眉睫。

（二）陸海分離難以形成合力

《全國人大常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》中規定：“中國海警局履行海上治安和安全保衛等任務，行使法律規定的公安機關相應執法職權”。同年10月通過的刑訴法修正草案中明確“中國海警局履行海上維權執法職責，對海上發生的刑事案件行使偵查權”。由于陸地執法部門缺乏海上機動力量，而擁有海上執法力量的海警部隊雖具有比較強的機動能力，但對漁船民在陸地上的活動軌跡、基本情況卻難以掌握。雖然公安部與中國海警局建立了海上合作機制，但由于海警部隊現役體制的特點，導致在基層一線實踐中尚未建立有效的執法合作通道，造成事實上的陸海分離，無法形成合力，執法力量難以聚合。

（三）無法全面覆蓋管理對象的復雜性

船舶治安管理工作涉及人、船、物、地、事等多個方面。由于受歷史傳統的影響，以往從事海上作業的漁船民大多來自沿海地區的鄉鎮、漁業村，人員結構、成分相對簡單;以船籍港制度為基礎，將陸地戶籍制度在海上進行延伸，各類船舶的證件、檔案管理以及漁船民的日常管理工作都可由戶籍和船籍所在地派出所完成;加上我國海上漁場的地理位置和各類漁業資源作業時間相對確定，綜合因素使得在相當長的一段時間內管控對象相對固定。隨著沿海地區經濟的蓬勃發展和海洋資源的逐漸枯竭，受經濟利益驅使和運輸成本影響，沿海船舶大多選擇就近靠岸維修、補給、交易，傳統的見人、見船、建檔的工作模式逐漸失效;沿海地區漁船民數量的減少和用工成本的提高導致小型船舶漁民成分較為復雜，近幾年廣西、廣東等地相繼查獲多起越南籍人員在我國船舶非法務工的案件;游艇、休閑漁船等新型船舶和各類私自設計改裝的“三無”船舶層出不窮，成為船舶管理的難點、漏洞;船員隨船攜帶的各類違禁物品、音視頻資料和新型毒品種類繁多、屢禁不止，沿海船舶治安管理的工作對象由單一性向多元性轉變，由固定性向復雜性轉變。

（四）管控措施弱化、虛化

1.管理模式僵硬。目前沿海地區對船舶管理實行的報備制度，其核心內容為“三報備”（報備船舶、人員、進出港信息）“一服務”（為出海船舶、人員提供幫扶、救助服務），通過民警登船采、村居協同采、船方自主報等多種渠道，對出海船舶、人員基礎性信息進行收集整理。由于沒有現行的法律法規為報備制度提供有效法律支撐，僅靠開展宣傳解讀，無法對未按規定報備信息的責任人員進行相應處罰措施，違法成本低致使懲治違法效果不明顯，治安管理的效果被逐漸弱化，現行沿海船舶管理工作仍處在僵化、低效、被動的管理模式中。

2.缺乏數據匯聚共享機制。海事、漁政和公安等部門出于自身隊伍建設發展和業務工作的需要，相繼建立了“UAIS通用船舶自動識別系統”、“北斗導航定位救助系統”和“沿海船舶漁船民邊防治安管理系統”等數據平臺和應用管理系統。由于缺乏信息化建設的頂層設計和資源整合，這些系統在為管理部門和船舶行業提供信息與服務的同時，在內容和功能上雖然存在重疊卻無法實現有效的數據交互和資源共享，各部門在工作中積累的寶貴數據沒有得到最大化的利用，而作為數據來源提供者的廣大漁船民也只是疲于應付，信息變更不及時，數據時效性不強。

三、建議與思考

（一）構建和完善中國特色船舶管理法律體系

要深入推進高層次、專業性立法。維護沿海地區安全穩定需要法治的引領和規范，海洋社會多元化發展趨勢迫切需要從法制層面建立各領域之間合作、協調、溝通機制，在國家層面的戰略規劃指引下，建立一套自上而下的綜合管理模式，推行一部針對性強、綜合性強和實踐性強的法律，統一各級各部門對船舶管理的認識和理念，加快現行法律法規和管理政策的修訂完善工作，打破我國海洋發展受法制缺陷的束縛和船舶管理分散性、行業性的現狀，解決現有的部門規章覆蓋率低、威懾力弱、立法層級低等問題，不斷充實和完善法律體系建設。必須在深入了解現行法律缺口和實際管理需求的基礎上，把握好海防建設的主要矛盾變化，強化高層立法的同時，堅持長期規劃與短期規劃有機結合，穩步推進海洋環境、文化、產業等領域的具體法制建設，形成我國特色的船舶治理體系。

（二）明確船舶管理原則.厘清管理思路

解決信息備案管理對象復雜性困惑的關鍵在于確定“管理對象的管理原則”，應根據沿海地區船舶管理的現狀和未來建設方向分析需求，參考信息備案制度的特點，確定“放管服”背景下船舶管理的原則。

1.堅持以船舶停靠地公安機關為主導，船籍港為輔的管理原則。受沿海地理環境和固有市場的影響，盡管船舶作業人員來源復雜、流動性大，但作業船舶的停靠點和作業時段一般較為集中和穩定，具有市場規律性。傳統的以船籍港為主的管理模式無法對沿海船舶的動態進行實時監管，存在滯后性和不確定性等缺陷。采取以船舶停靠地為主、船籍港補充管理的方式便于公安部門實施有效監管的同時厘清主管責任，提高數據采集、法律宣傳、跟進指導和救助服務等工作的效能，有效避免漏管失控和管理部門互相推諉等情況發生。

2.堅持以船舶為基礎，以人員為補充的信息備案原則。傳統的以證件管理為核心的信息采取模式往往以從事船舶作業的人員為數據基礎，治安信息庫數據更新慢、難以為管理提供決策基礎和信息支撐。抓住船舶信息采集這一環節，以此對相關人員、作業信息進行數據采集，不僅能保證數據及時更新，還能通過掌握船舶作業軌跡和從業人員流動情況實現大數據跟蹤管理，及時排除治安隱患、優化管理模式，提升整體管控效能。

（三）強化頂層設計，實現綜合治理

1.整合現有資源、集中優勢力量。優化整合和集約利用各部門已建成的資源資產，發揮沿海資源要素的組合優勢，盡量避免同一區域內相關設施建設重復、管理無序的局面，加大資源共享力度，通過協調機構和協作機制，進行充分整合共享，最大限度提高資源利用率，努力打造“智慧型”管控體系。

2.健全合作機制、優化管理結構。探索構建多方聯合執法合作機制，建立健全綜合治理模式，在公安機關和職能部門的牽頭引領下，鼓勵船舶檢驗機構、漁業協會等組織加入共建管理，通過定期開展聯合執法、例行座談和應急演練等活動，形成重大決策通報、情報信息交換、矛盾糾紛聯調化解、統一協調調度等制度，建立跟進指導幫扶培訓工作規劃，破除傳統地方保護主義觀念和狹隘的轄區意識、屬地意識，形成黨政軍警民合力管控格局。

3.打破壁壘、構建數據交互平臺。深入貫徹立體化社會治安防控體系建設的總要求，加快推進“沿海船舶漁船民邊防治安管理系統”升級改造，消除各個平臺問的數據壁壘，篩選、整合各部門現有數據管理平臺，吸收有利數據資源，打造一個多部門聯合辦公、多渠道數據獲取、及時性信息變更的集存儲、分析、預警、服務、指導等功能為一體的數據平臺。