政府采購(gòu)履約驗(yàn)收的同業(yè)監(jiān)督機(jī)制：機(jī)理及適用

汪迎兵 畢金平

摘要：“邀請(qǐng)參加政府采購(gòu)項(xiàng)目的其他供應(yīng)商”參與驗(yàn)收是近年來(lái)中央及地方政府規(guī)范履約驗(yàn)收管理的重要對(duì)策，其核心要義在于引入同業(yè)監(jiān)督機(jī)制。其他供應(yīng)商的專(zhuān)業(yè)性及同業(yè)監(jiān)督機(jī)制突出保障履約驗(yàn)收公正性的制度價(jià)值，有益于矯正現(xiàn)行驗(yàn)收方式的邏輯偏失。當(dāng)前同業(yè)監(jiān)督機(jī)制存在定位模糊、范圍不清、程序缺少、激勵(lì)不足等問(wèn)題，在明確同業(yè)監(jiān)督機(jī)制生成邏輯的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)有政府采購(gòu)制度為基礎(chǔ)構(gòu)建系統(tǒng)化的實(shí)施機(jī)制，方能實(shí)現(xiàn)同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu);履約驗(yàn)收;同業(yè)監(jiān)督;框架協(xié)議;競(jìng)爭(zhēng)秩序

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2020）02-0126-008

引 言

《政府采購(gòu)法》自2003年施行以來(lái)，在節(jié)約財(cái)政支出、強(qiáng)化宏觀調(diào)控及推行反腐倡廉等方面發(fā)揮了重要功能。政府采購(gòu)制度已發(fā)展為含綠色采購(gòu)、電子采購(gòu)、公共資源交易等內(nèi)容的現(xiàn)代財(cái)政制度的有機(jī)組成部分。以采購(gòu)合同簽訂時(shí)間為節(jié)點(diǎn)，政府采購(gòu)可劃分為合同訂立前階段和履約驗(yàn)收階段，其中，后者直接關(guān)系到政府采購(gòu)項(xiàng)目的最終成效，是確保采購(gòu)質(zhì)量、進(jìn)行采購(gòu)評(píng)價(jià)、建構(gòu)全階段管理的關(guān)鍵部分，是“客觀評(píng)價(jià)集中采購(gòu)工作質(zhì)量?jī)?yōu)劣的最直接依據(jù)”[1]。然而，現(xiàn)有法律制度對(duì)履約驗(yàn)收階段規(guī)制不足，實(shí)踐中亦存在諸多履約驗(yàn)收問(wèn)題，導(dǎo)致采購(gòu)質(zhì)量下降和國(guó)有資產(chǎn)流失。為解決上述問(wèn)題，2016年以來(lái)，中央及地方政府頒布諸多政策文件將“邀請(qǐng)參加政府采購(gòu)項(xiàng)目的其他供應(yīng)商”參與驗(yàn)收作為規(guī)范履約驗(yàn)收管理的重要對(duì)策予以推廣，這一對(duì)策的本質(zhì)在于引入同業(yè)監(jiān)督機(jī)制，以強(qiáng)化政府采購(gòu)履約驗(yàn)收管理。然而，當(dāng)前政府采購(gòu)制度并未明確同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的法理準(zhǔn)據(jù)、運(yùn)行邏輯及實(shí)踐程式，尚待結(jié)合《政府采購(gòu)法》的基本原理進(jìn)行深入檢思。

一、政府采購(gòu)中的履約驗(yàn)收危機(jī)

2018年，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)35861.4億元，較上年增長(zhǎng)11.7%，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別為10.5%和4%。（1）隨著全面深化改革的推進(jìn)，政府采購(gòu)制度在強(qiáng)化財(cái)政支出管理中的作用和地位日益突出，為保障國(guó)家機(jī)關(guān)政務(wù)活動(dòng)、滿足公共服務(wù)需求做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。同時(shí)，該制度在資源配置、節(jié)能環(huán)保、中小企業(yè)發(fā)展等方面亦發(fā)揮重要的公共政策功能。政府采購(gòu)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益及公共政策功能發(fā)揮均需要在履約驗(yàn)收階段實(shí)現(xiàn)，但當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)履約驗(yàn)收問(wèn)題廣泛存在。履約問(wèn)題主要表現(xiàn)為更改合同標(biāo)的、降低標(biāo)準(zhǔn)、延期履行合同、配套服務(wù)不足等，驗(yàn)收問(wèn)題主要表現(xiàn)為驗(yàn)收程序混亂、手續(xù)不完備、驗(yàn)收方式不科學(xué)等。

履約驗(yàn)收機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制經(jīng)過(guò)十余年改革仍不健全。其一，履約驗(yàn)收缺少相應(yīng)行為規(guī)范。我國(guó)政府采購(gòu)制度規(guī)定由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商組織履約驗(yàn)收，但并未詳細(xì)規(guī)定采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在履約驗(yàn)收階段的行為規(guī)范，如驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、程序、爭(zhēng)議處理等，使履約驗(yàn)收行為的合法性和正當(dāng)性難以被準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。其二，實(shí)質(zhì)監(jiān)督機(jī)制不健全。政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制可概括為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督如審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督等，外部監(jiān)督主要有媒體監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)供應(yīng)商監(jiān)督等。我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制整體側(cè)重于內(nèi)部監(jiān)督和事后監(jiān)督，法律確定的監(jiān)督范圍較狹窄，履約驗(yàn)收階段缺乏法律的剛性約束，外部監(jiān)督力量薄弱。其三，履約驗(yàn)收活動(dòng)與監(jiān)督機(jī)制相脫節(jié)。采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、中標(biāo)供應(yīng)商與監(jiān)督部門(mén)之間存在信息不對(duì)稱(chēng)、契約不完備、監(jiān)督機(jī)會(huì)主義等問(wèn)題，尚未構(gòu)建順暢的溝通機(jī)制，現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制難以介入政府采購(gòu)履約驗(yàn)收活動(dòng)。其四，地方政府出臺(tái)的履約驗(yàn)收規(guī)定不一致。履約驗(yàn)收階段相關(guān)規(guī)定遠(yuǎn)少于合同訂立前階段，多散見(jiàn)于規(guī)章及規(guī)范性文件之中，使現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制的積極監(jiān)督功能弱化，不利于統(tǒng)一執(zhí)法。

二、履約驗(yàn)收中同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的引入及其問(wèn)題檢視

近年來(lái)，“邀請(qǐng)參加政府采購(gòu)項(xiàng)目的其他供應(yīng)商”參與驗(yàn)收成為規(guī)范履約驗(yàn)收行為的重要措施，體現(xiàn)了政府采購(gòu)領(lǐng)域治理模式的創(chuàng)新，具有現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，該措施的主體結(jié)構(gòu)、適用方式?jīng)Q定了其產(chǎn)生、運(yùn)行和發(fā)展必然面臨分歧和挑戰(zhàn)，特別是在我國(guó)較為封閉的履約驗(yàn)收制度中，極易受采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)主觀意識(shí)的形塑，并難以擺脫外在客觀環(huán)境的約束。

（一）履約驗(yàn)收中同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的引入

鑒于履約驗(yàn)收問(wèn)題的嚴(yán)重性，中央及地方政府出臺(tái)了諸多強(qiáng)化履約驗(yàn)收管理的政策措施，其中，“邀請(qǐng)參加政府采購(gòu)項(xiàng)目的其他供應(yīng)商”參與驗(yàn)收是其主要措施之一。中央層面出臺(tái)的規(guī)范性文件有《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào)）、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（2017年修訂）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）等。（2）地方政府制定的規(guī)范性文件亦充分肯定其他供應(yīng)商參與的必要性，如《安徽省政府采購(gòu)管理辦法》（2016）、《遼寧省政府采購(gòu)履約驗(yàn)收管理辦法》（2017）、《杭州市政府采購(gòu)履約驗(yàn)收暫行辦法》（2019）等。（3）從該機(jī)制在制度規(guī)范中的定位及具體實(shí)踐來(lái)看，“邀請(qǐng)參加政府采購(gòu)項(xiàng)目的其他供應(yīng)商”參與驗(yàn)收的本質(zhì)在于引入同業(yè)監(jiān)督機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)更為公正合理的履約驗(yàn)收管理。同業(yè)監(jiān)督是指在同一相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者通過(guò)各種措施，監(jiān)督其他經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。同業(yè)監(jiān)督的核心內(nèi)涵在于：相關(guān)主體從事相同或類(lèi)似經(jīng)營(yíng)活動(dòng);實(shí)施監(jiān)督行為，即監(jiān)視﹑督促或管理。在現(xiàn)代化市場(chǎng)體系中，同業(yè)監(jiān)督表現(xiàn)形式多樣，既有通過(guò)媒體公開(kāi)、發(fā)函警示等進(jìn)行自主監(jiān)督，也有通過(guò)參與國(guó)家管理機(jī)制等進(jìn)行監(jiān)督。

“社會(huì)治理模式的創(chuàng)新是政府與民間逐漸走向良性互動(dòng)的雙贏選擇”[2]，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制為政府采購(gòu)制度提供了新的制度工具。在微觀層面，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制為實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化和提升公平性注入新動(dòng)力。“追蹤技術(shù)不足是造成驗(yàn)收及監(jiān)管不力的客觀障礙”[3]，“同業(yè)”供應(yīng)商了解合同履行的投入、收益及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)部信息，其專(zhuān)業(yè)性有利于科學(xué)、有效地“監(jiān)督”。同業(yè)監(jiān)督是經(jīng)營(yíng)者積極行使競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利的表現(xiàn)[4]，在存在市場(chǎng)利益或激勵(lì)措施時(shí)，專(zhuān)業(yè)化很大程度上強(qiáng)化政府履約驗(yàn)收管理的公平性。

在中觀層面，同業(yè)監(jiān)督的參與式治理模式，有利于政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的完善。履約驗(yàn)收問(wèn)題是合同雙方不同的行為結(jié)果，治理路徑有所差異。履約問(wèn)題主要為中標(biāo)供應(yīng)商的合同履行活動(dòng)不合法（如串通、行賄）或不規(guī)范（如遲延交付、高配低供），驗(yàn)收問(wèn)題主要為采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)于履約活動(dòng)疏于驗(yàn)收或非法串通驗(yàn)收。前者著力點(diǎn)在于監(jiān)督權(quán)的行使，責(zé)任機(jī)制的約束是治理后者的主要維度，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制通過(guò)創(chuàng)新制度載體及表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)對(duì)前者和后者的協(xié)同治理。

在宏觀層面，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制有利于進(jìn)一步保障社會(huì)公共利益。與私人采購(gòu)制度相比，政府采購(gòu)制度的主要特點(diǎn)在于公共管理性，按照契約政府理論，政府在分配和使用財(cái)政資金時(shí)履行的是公共托管人的角色，與私人或公司法人的資金不同，需確保財(cái)政資金的有效利用，最終保障社會(huì)公共利益。合理的政府采購(gòu)制度既要實(shí)現(xiàn)合同訂立前階段的公平競(jìng)爭(zhēng)，亦要保障履約驗(yàn)收階段的績(jī)效最優(yōu)（Value for Money），“績(jī)效最優(yōu)強(qiáng)調(diào)公開(kāi)透明和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”（4），要求中標(biāo)供應(yīng)商提供的貨物、工程或服務(wù)與合同內(nèi)容一致，契合合同訂立前階段的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果。基于公正原則，履約驗(yàn)收中任何違約、變更或串通等行為都會(huì)破壞合同訂立前階段公平競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，損害社會(huì)公共利益。同業(yè)監(jiān)督機(jī)制增加監(jiān)督主體及監(jiān)督方式，在根本上保障社會(huì)公共利益。具言之，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制是強(qiáng)化對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商履約行為管理及改善采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)驗(yàn)收狀況的理想因素，是確保中標(biāo)供應(yīng)商及時(shí)全面履行采購(gòu)合同的促進(jìn)機(jī)制。

（二）履約驗(yàn)收中引入同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的問(wèn)題檢視

實(shí)際操作中，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制在履約驗(yàn)收中往往流于形式，存在其他供應(yīng)商被動(dòng)參與、難以參與等困境。[5]我國(guó)《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等構(gòu)建的政府采購(gòu)制度并未明確同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的具體內(nèi)容，如何使其他供應(yīng)商有效參與履約驗(yàn)收，讓同業(yè)監(jiān)督機(jī)制真正裨益于政府采購(gòu)制度仍存在較大的認(rèn)知偏差及實(shí)踐困境。

1.同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的制度定位問(wèn)題

結(jié)合《政府采購(gòu)法》和中央及地方政府文件對(duì)其他供應(yīng)商的定位來(lái)看，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是驗(yàn)收管理的直接主體，其他供應(yīng)商在驗(yàn)收管理中屬于可酌情參與的間接主體，其驗(yàn)收意見(jiàn)多定位為參考資料。從而導(dǎo)致同業(yè)監(jiān)督機(jī)制難以保證其獨(dú)立性及一貫性。其一，引入同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的重要原因在于專(zhuān)業(yè)性、靈活性和有效性的考量，如果定位為提供參考資料的間接主體，則與社會(huì)監(jiān)督無(wú)本質(zhì)區(qū)別，加之信息不對(duì)稱(chēng)、缺少法定機(jī)制等因素，其他供應(yīng)商難以實(shí)現(xiàn)真正監(jiān)督。其二，其他供應(yīng)商的參與可能會(huì)帶來(lái)法律責(zé)任的不當(dāng)忽略或過(guò)度延伸。同業(yè)監(jiān)督機(jī)制在一定程度上保證了驗(yàn)收過(guò)程與結(jié)果導(dǎo)向及時(shí)掛鉤，但過(guò)于夸大同業(yè)監(jiān)督效能，則可能出現(xiàn)其他供應(yīng)商替代直接責(zé)任主體行使權(quán)力、履行職能的情形，這種“權(quán)力僭越”會(huì)引發(fā)采購(gòu)權(quán)力制衡功能的紊亂，既不能合理保障合同履行，亦未能保障社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，直接責(zé)任主體可能以此規(guī)避法律責(zé)任。其三，中央及地方政府文件之規(guī)定顯然偏于保守化，而這種保守化使同業(yè)監(jiān)督難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)監(jiān)督價(jià)值。其他供應(yīng)商參與驗(yàn)收的費(fèi)用來(lái)源是采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，其他供應(yīng)商可能會(huì)主動(dòng)迎合采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的需求，從而在形式上發(fā)展為采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)“購(gòu)買(mǎi)”驗(yàn)收意見(jiàn)，難以朝政府與市場(chǎng)相結(jié)合的現(xiàn)代治理方向轉(zhuǎn)變。“例如一些供應(yīng)商在政府采購(gòu)項(xiàng)目中，雖然目前利益受到了損害，但為了在采購(gòu)市場(chǎng)上取得未來(lái)的預(yù)期利益，不敢也不愿對(duì)采購(gòu)單位和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的違法行為質(zhì)疑或提起訴訟，致使其監(jiān)督權(quán)利落空。”[6]

2.同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的適用范圍問(wèn)題

政府采購(gòu)的方式多樣、內(nèi)容豐富，其他供應(yīng)商是否或能否參與所有采購(gòu)方式或采購(gòu)內(nèi)容的項(xiàng)目需要予以明確，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的制度定位及作用發(fā)揮依其適用范圍而有所差異。同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的適用范圍問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：一是政府采購(gòu)方式層面，公開(kāi)、邀請(qǐng)招標(biāo)、談判、單一來(lái)源等方式在政府采購(gòu)制度中內(nèi)容不一，要求也有較大差異，參與的供應(yīng)商數(shù)量也迥然不同，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制需予以明確。二是供應(yīng)商主體層面，政府采購(gòu)項(xiàng)目的投標(biāo)供應(yīng)商因采購(gòu)方式、內(nèi)容等有所差異，但多數(shù)情況下供應(yīng)商數(shù)量較多，投標(biāo)供應(yīng)商的資質(zhì)水平亦滿足基本項(xiàng)目要求，其他供應(yīng)商作為同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的主體，必然存在主體選擇問(wèn)題，選擇方式的公平與否決定了同業(yè)監(jiān)督的實(shí)際效果。申言之，履約驗(yàn)收階段中同業(yè)監(jiān)督機(jī)制適用范圍的不明確性，使得其他供應(yīng)商參與履約驗(yàn)收管理的效果將大打折扣，同業(yè)監(jiān)督促進(jìn)采購(gòu)公正、效率的價(jià)值亦難以實(shí)現(xiàn)。

3.同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的適用程序問(wèn)題

現(xiàn)行政策文件并未對(duì)同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的程序作出規(guī)定，完全依采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)自由裁量，自由裁量能滿足其適用的靈活性要求，亦可能傾覆其原有宗旨或功能。就我國(guó)政府采購(gòu)制度而言，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的程序缺失主要會(huì)引起三方面問(wèn)題：一是采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不知道如何操作，進(jìn)而影響到驗(yàn)收工作的有效落實(shí);二是其他供應(yīng)商參與驗(yàn)收工作時(shí)，因缺乏有效的外化流程使得其在被質(zhì)疑或者問(wèn)責(zé)過(guò)程中無(wú)法進(jìn)行有效“脫責(zé)”證明;三是在沒(méi)有操作流程的框架約束下，其他供應(yīng)商可能基于特定的利益保護(hù)而使得同業(yè)監(jiān)督工作流于形式。實(shí)踐表明，就作為責(zé)任主體的采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)而言，啟動(dòng)驗(yàn)收可能并非源于其維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的功能定位及理念使然，實(shí)則往往可歸因于行政責(zé)任、政績(jī)聲譽(yù)和回應(yīng)政府政策等目的，缺失明確實(shí)施程序，則同業(yè)監(jiān)督機(jī)制僅僅停留于外部形式。

4.同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的促進(jìn)措施問(wèn)題

從實(shí)際利益和約束的角度分析，基于履約驗(yàn)收監(jiān)督本身的復(fù)雜性、敏感性及考核中的困難，沒(méi)有相應(yīng)的促進(jìn)措施尤其是激勵(lì)措施，同業(yè)監(jiān)督在現(xiàn)有制度框架內(nèi)將難以運(yùn)行。在現(xiàn)有制度中，基于行政效率及經(jīng)濟(jì)成本，如果采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)怠于驗(yàn)收，財(cái)政等部門(mén)全程監(jiān)督采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)驗(yàn)收的成本太高，難以作為常態(tài)化、制度化的監(jiān)督方式，全程監(jiān)督只能作為臨時(shí)性強(qiáng)化監(jiān)督或?qū)χ卮蟛少?gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收的監(jiān)督方式。在法理層面，如果財(cái)政等部門(mén)全程對(duì)采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收監(jiān)督，其主動(dòng)性與政府采購(gòu)制度設(shè)定的部門(mén)權(quán)限和補(bǔ)充性內(nèi)在原理存在方向性悖離。管理學(xué)理論與管理實(shí)踐顯示，人具有趨利避害的本性，既加以制約，又加以激勵(lì)，才能提高效率。[7]同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分尊重科學(xué)規(guī)律，配套性地采取合理促進(jìn)措施，使其他供應(yīng)商在驗(yàn)收中積極履責(zé)，及時(shí)糾正中標(biāo)供應(yīng)商的履約問(wèn)題。一方面，同業(yè)監(jiān)督的“首要目的是獲得交易機(jī)會(huì)”[8]，交易機(jī)會(huì)（或經(jīng)濟(jì)利益）是發(fā)揮供應(yīng)商監(jiān)督效能的基本激勵(lì)因素，以利于其發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)性、專(zhuān)業(yè)性及效率性優(yōu)勢(shì)。另一方面，相應(yīng)的處罰措施是約束其他供應(yīng)商參與驗(yàn)收的底線約束，保障同業(yè)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)具備的信賴?yán)妗?/p>

5.同業(yè)監(jiān)督機(jī)制可能引發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失序問(wèn)題

引入同業(yè)監(jiān)督機(jī)制在于充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的原理，使政府采購(gòu)合同履行呈現(xiàn)鮮明市場(chǎng)導(dǎo)向特征，其積極影響較為明顯，整體上維護(hù)了社會(huì)公共利益。但是，將“同業(yè)”供應(yīng)商納入合同履行管理過(guò)程，可能會(huì)影響“同業(yè)”市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。當(dāng)同業(yè)監(jiān)督缺少合理機(jī)制，可能的影響包括削弱市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序等。例如，在缺少合理監(jiān)督機(jī)制時(shí)，中標(biāo)供應(yīng)商和其他供應(yīng)商借此串通投標(biāo)或達(dá)成壟斷協(xié)議;其他供應(yīng)商利用參與驗(yàn)收獲得的中標(biāo)供應(yīng)商相關(guān)信息，損害中標(biāo)供應(yīng)商市場(chǎng)聲譽(yù)或泄露商業(yè)秘密;其他供應(yīng)商對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商不合理或報(bào)復(fù)性評(píng)價(jià)等。這就要求通過(guò)合理的機(jī)制構(gòu)建，來(lái)平衡其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極影響和消極影響，將對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響作為同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制合理性的重要評(píng)判。

三、履約驗(yàn)收中引入同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的生成邏輯

現(xiàn)有政策規(guī)范引入同業(yè)監(jiān)督機(jī)制，卻未對(duì)其進(jìn)行理論探源，使其難以成為日益健全、有創(chuàng)造性的理論話語(yǔ)。實(shí)質(zhì)上，在履約驗(yàn)收階段引入同業(yè)監(jiān)督機(jī)制具有重要的命題意義、程序價(jià)值和效率價(jià)值，亦有利于提高履約驗(yàn)收行為的合法性，在價(jià)值與方法上補(bǔ)正了傳統(tǒng)政府采購(gòu)邏輯缺憾。

（一）正當(dāng)性：同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的邏輯起點(diǎn)

履約驗(yàn)收中引入同業(yè)監(jiān)督機(jī)制，其正當(dāng)性的基礎(chǔ)源于合作治理理論，合作治理理論認(rèn)為市場(chǎng)主體參與社會(huì)治理是為了實(shí)現(xiàn)從公共管理向公私合作治理的轉(zhuǎn)變。合作治理理論的出發(fā)點(diǎn)是資源交換和共享。[9]在特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，公共管理者缺乏必要專(zhuān)業(yè)性知識(shí)、信息等資源，通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)、程序等引入市場(chǎng)主體，市場(chǎng)主體可以扮演公共管理角色。正如德國(guó)行政法學(xué)家阿斯曼教授所言：“只有利害相關(guān)人共同承擔(dān)責(zé)任并共同參與，在個(gè)人自由與社會(huì)需求之間，才能有平衡的關(guān)系。”[10]同業(yè)監(jiān)督將社會(huì)性治理資源從外部市場(chǎng)引入政府采購(gòu)制度，其他供應(yīng)商參與驗(yàn)收解決行政治理與外部需求不匹配的問(wèn)題。同業(yè)監(jiān)督契合現(xiàn)代化治理體系，具有適用上的正當(dāng)性，表明政府采購(gòu)制度向體系化、合理性及完整性歸位的命題意義：其一，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制通過(guò)其他供應(yīng)商的參與，將現(xiàn)代意義上的公正理念引入具體的、動(dòng)態(tài)的履約驗(yàn)收過(guò)程，突破現(xiàn)有慣性思維和驗(yàn)收方式，為更具競(jìng)爭(zhēng)性和專(zhuān)業(yè)性的主體提供了有效參與途徑。其二，現(xiàn)行采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)缺乏驗(yàn)收動(dòng)力和專(zhuān)業(yè)驗(yàn)收能力的問(wèn)題得以改善，驗(yàn)收方式更加合理。其三，法律解釋的層面上明確了其他供應(yīng)商的參與權(quán)并非限于合同訂立前階段，其參與全程監(jiān)督是我國(guó)政府采購(gòu)制度的應(yīng)有之意，包括合同訂立前階段和履約驗(yàn)收階段。

（二）規(guī)范性：同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的行為依據(jù)

《政府采購(gòu)法》構(gòu)建的履約驗(yàn)收制度，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)參與中標(biāo)供應(yīng)商履約活動(dòng)的時(shí)間點(diǎn)一般在合同履行結(jié)束以后，這與我國(guó)重實(shí)質(zhì)正義的社會(huì)正義觀有關(guān)，即根據(jù)結(jié)果的正義性質(zhì)和程度對(duì)合同履行狀況加以審查，履約過(guò)程或履約程序本身往往不是履約驗(yàn)收制度的對(duì)象。現(xiàn)有履約驗(yàn)收制度的不足可以抽取出兩點(diǎn)要素：甄別和過(guò)程。例如，很多履約問(wèn)題在合同履行完畢后難以發(fā)現(xiàn)和糾正，尤其是建筑物、構(gòu)筑物、大型機(jī)械設(shè)備等采購(gòu)項(xiàng)目，驗(yàn)收結(jié)果往往不盡如人意。“法律維護(hù)的正義是一種弱勢(shì)邏輯，這種弱勢(shì)邏輯必須從制度上加以完善，從程序上得以保證。”[11]此種層面上，實(shí)施同業(yè)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)具備甄別機(jī)制和“發(fā)現(xiàn)過(guò)程”，實(shí)現(xiàn)行為的規(guī)范性。其一，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制能使其他供應(yīng)商深度參與履約驗(yàn)收活動(dòng)，而參與的過(guò)程本身是一項(xiàng)程序價(jià)值，從法律程序發(fā)展的歷史看，參與有利于“得到‘優(yōu)化的、理性選擇的結(jié)果”[12]。其二，基于社會(huì)公共利益的考量，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制能增強(qiáng)履約驗(yàn)收中程序正義的實(shí)現(xiàn)，亦能發(fā)揮其他供應(yīng)商參與的監(jiān)督價(jià)值，產(chǎn)生特有的“過(guò)程利益”（Procedural Benefits）（5）。其三，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制有利于保障公共權(quán)力落實(shí)，程序所具備的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性規(guī)則有利于糾正驗(yàn)收問(wèn)題，使政府采購(gòu)制度中的權(quán)力規(guī)定在程序化規(guī)范中得以實(shí)現(xiàn)。因此，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從事后監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，這既是程序正義的必然要求，也是程序正義的一種體現(xiàn)，順應(yīng)了法治社會(huì)中程序正義發(fā)展趨勢(shì)。

（三）效率性：同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的價(jià)值目標(biāo)

法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，法律機(jī)制的效率包括法律機(jī)制對(duì)外部環(huán)境的影響和法律機(jī)制本身的效率兩個(gè)方面。科學(xué)合理的同業(yè)監(jiān)督機(jī)制，既要求體現(xiàn)在外部環(huán)境影響下監(jiān)督的及時(shí)性，以利于保障合同及時(shí)履行及項(xiàng)目進(jìn)度，亦要求體現(xiàn)節(jié)約程序資源的效率性。其一，監(jiān)督的及時(shí)性。監(jiān)督的及時(shí)性包括采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商履約行為監(jiān)督的及時(shí)性和財(cái)政等部門(mén)對(duì)采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)驗(yàn)收行為監(jiān)督的及時(shí)性，以減少中標(biāo)供應(yīng)商履約不當(dāng)及采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)驗(yàn)收不完善的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。這亦表明，在我國(guó)政府采購(gòu)制度缺乏精細(xì)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的情況下，驗(yàn)收的意義不在于符合項(xiàng)目驗(yàn)收的形式標(biāo)準(zhǔn)，而在于合同履行是否符合政府采購(gòu)項(xiàng)目開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)際需求。驗(yàn)收的過(guò)程始于“驗(yàn)”，落腳于“履約”，結(jié)果于“收”，關(guān)鍵在于“驗(yàn)”。同業(yè)監(jiān)督機(jī)制通過(guò)其他供應(yīng)商參與監(jiān)督，及時(shí)提出履約驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，配合相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，充分避免現(xiàn)有制度缺陷。相較于現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督的時(shí)間點(diǎn)進(jìn)一步貼近履約驗(yàn)收過(guò)程，因而更具效率性。其二，節(jié)約程序資源。合同訂立前階段供應(yīng)商之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，依據(jù)采購(gòu)評(píng)估方法得出的分值往往差距不大，即中標(biāo)供應(yīng)商分?jǐn)?shù)可能只略高于其他供應(yīng)商。事實(shí)上，其他供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目有著詳細(xì)了解并做過(guò)深入研究，并擁有必要的專(zhuān)業(yè)技能來(lái)實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目。當(dāng)前政府采購(gòu)制度中，其他供應(yīng)商在采購(gòu)合同簽訂后基本遠(yuǎn)離采購(gòu)項(xiàng)目，該制度設(shè)計(jì)未充分利用合同訂立前階段所匯集的供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)性和專(zhuān)業(yè)性價(jià)值，不利于節(jié)約程序資源。因此，其他供應(yīng)商參與履約驗(yàn)收是對(duì)合同訂立前階段程序資源的延續(xù)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)履約驗(yàn)收問(wèn)題，減少后期監(jiān)督資源的投入及浪費(fèi)。

（四）有效性：同業(yè)監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)在要求

政府與社會(huì)良性互動(dòng)的動(dòng)力在于雙方的資源依賴關(guān)系。[13]合作治理具有增強(qiáng)政府專(zhuān)業(yè)性及合法性的特征，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制亦是如此，進(jìn)而改變政府采購(gòu)制度的治理結(jié)構(gòu)，豐富公共事務(wù)的交互方式和社會(huì)認(rèn)同。這種改變?cè)醋酝瑯I(yè)監(jiān)督機(jī)制的有效性，具體表現(xiàn)為：其一，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制不僅僅針對(duì)采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的驗(yàn)收結(jié)果，亦非局限于現(xiàn)有社會(huì)監(jiān)督的法律內(nèi)容，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制使其他供應(yīng)商參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的多個(gè)環(huán)節(jié)，立足于程序發(fā)展的細(xì)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)公正性，“因?yàn)橹挥性诠幕A(chǔ)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)才能促進(jìn)最大程度的競(jìng)爭(zhēng)”[14]。此種意義上，同業(yè)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)有利于確保采購(gòu)合同的實(shí)現(xiàn)，這正是符合《政府采購(gòu)法》中公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則和公正原則的理想結(jié)果。其二，可以限制或排除履約驗(yàn)收階段中中標(biāo)供應(yīng)商以履行采購(gòu)合同的專(zhuān)有性為名對(duì)《政府采購(gòu)法》的公平競(jìng)爭(zhēng)原則及采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的曲解或排除，在此層面上明確了履約驗(yàn)收監(jiān)督亦是政府采購(gòu)監(jiān)督的主要內(nèi)容，確保采購(gòu)合同實(shí)現(xiàn)的是立法的根本目的。其三，政府采購(gòu)活動(dòng)的合法性首先在于各個(gè)環(huán)節(jié)所體現(xiàn)出的合法性，其他供應(yīng)商參與履約驗(yàn)收就是確保具體采購(gòu)環(huán)節(jié)中的合法性，而非停滯于合同訂立前階段，具有不以局部替代整體、結(jié)論代替程序的正當(dāng)性價(jià)值，“不會(huì)帶來(lái)在實(shí)施保護(hù)政策時(shí)所產(chǎn)生的尋租和政府失靈等問(wèn)題”[15]。其四，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)履約驗(yàn)收中非法行為的及時(shí)糾正，防止正義遲到，并避免中標(biāo)供應(yīng)商履約不當(dāng)導(dǎo)致采購(gòu)項(xiàng)目的重新開(kāi)展，造成制度資源及物質(zhì)資源浪費(fèi)。從這種意義而言，當(dāng)前履約驗(yàn)收階段缺少及時(shí)糾錯(cuò)機(jī)制，其實(shí)是殘缺的。