發(fā)展新理念的推廣：尼克松政府與1972年人類環(huán)境大會

摘 要 南北方國家間在環(huán)境與發(fā)展問題上的理念差異，是1972年人類環(huán)境大會磋商的關鍵所在。在大會籌備階段，發(fā)展中國家將環(huán)保與貧困問題相關聯(lián)，以回應美國為首的北方工業(yè)化國家的環(huán)保倡議。尼克松政府堅持以不犧牲環(huán)境為代價的磋商原則，向與會國強調環(huán)境保護的極端重要性。正式會議中，美國代表團積極推廣生態(tài)主義的環(huán)保理念，對發(fā)展中國家在援助問題上堅持“有限義務”的立場。尼克松政府在人類環(huán)境大會上生態(tài)主義環(huán)保理念的推廣，為20世紀八九十年代可持續(xù)發(fā)展觀的產(chǎn)生奠定了基礎。

關鍵詞 美國，人類環(huán)境大會，全球治理

中圖分類號 K712 文獻標識碼 A 文章編號 0457-6241（2020）10-0030-08

參與1972年人類環(huán)境大會是尼克松任期內環(huán)境外交的重要組成部分，學界既有研究或從全球環(huán)境治理的視角探究，或從美國外交政策轉型角度分析其立場，這些成果從政治層面指向尼克松政府全球性的戰(zhàn)略收縮，以及其對內和涉外環(huán)境政策上的改弦易轍。①相反地，對尼克松政府與發(fā)展中國家在發(fā)展理念方面的研究，被戰(zhàn)略調整等高級政治的研究成果遮蔽。發(fā)展新理念的推廣，不僅決定了尼克松時期美國政府參與國際環(huán)境合作的深度和廣度，同時也影響了20世紀八九十年代可持續(xù)發(fā)展觀的形成。本文擬結合相關資料，從發(fā)展理念層面出發(fā)對這一問題深入考察。

一、南北方國家的環(huán)保與發(fā)展理念及政策立場

1972年人類環(huán)境大會中南北方國家的環(huán)保立場，表面上是南北方國家之間圍繞環(huán)保問題的外交博弈，其背后則是重重憂慮之下南北方國家在環(huán)保與發(fā)展問題上的理念差異，以及基于不同環(huán)保理念而生成的趨異立場交鋒。

（一）發(fā)展中國家的環(huán)保與發(fā)展理念及立場

1969年12月15日，第24屆聯(lián)合國大會做出籌備人類環(huán)境大會的決議后，在大會秘書長莫里斯·斯特朗（Maurice Frederick Strong）為首的籌備委員會及秘書處成員的不懈努力下，發(fā)展中國家逐步參與到籌備會議磋商中，通過一系列區(qū)域性會議初步凝聚了環(huán)保與發(fā)展關系的理念共識，從而確立了發(fā)展中國家的參會立場。②

發(fā)展中國家參與人類環(huán)境大會籌備會議，是在反對人類環(huán)境大會過度關注工業(yè)化國家環(huán)境問題的聲音中邁出第一步的。整體而言，20世紀60年代中后期，發(fā)展中國家更多關注的是國際經(jīng)濟貿(mào)易中的不平衡問題，參與國際性環(huán)境問題會議的積極性并不高。雖然第24屆聯(lián)大2581號決議提醒“發(fā)展中國家預防這種問題（指人類環(huán)境受損害，筆者注）的極端重要性”。①然而，直到1971年3月，斯特朗秘書長才收到了一份對籌備會議關切的報告。這份來自南斯拉夫的報告指出，籌備會議過于關注發(fā)達工業(yè)化國家的利益，并毫不掩飾以南斯拉夫為代表的發(fā)展中國家對人類環(huán)境大會的排斥態(tài)度。②這一報告引起了籌備委員會的高度重視，為爭取廣大發(fā)展中國家與會，斯特朗在3月之后的行程中接連會晤了約30個發(fā)展中國家的領導人，并與這些國家在國內政治和經(jīng)濟規(guī)劃事務中擔任核心職務的官員建立密切聯(lián)系。③在斯特朗的斡旋下，印度、巴西等發(fā)展中國家對參與磋商表現(xiàn)出了濃厚興趣，印度總理英迪拉·甘地（Indira Gandhi）甚至同意以國家元首身份出席會議。不難看出，20世紀70年代初，發(fā)展中國家介入國際環(huán)境合作的動因多是外源性的，即在世界范圍內的環(huán)境保護運動和理念帶動下參與環(huán)保進程。這區(qū)別于與以美國為首的發(fā)達工業(yè)化國家環(huán)保理念的生成過程。

在界定自身環(huán)境利益邊界、加強協(xié)調磋商的區(qū)域會議中，發(fā)展中國家集團逐步將環(huán)保與發(fā)展，尤其是發(fā)展中的貧困問題聯(lián)系起來，形成了環(huán)保與發(fā)展關系的初步理念。在大會秘書處的積極籌劃下，1971年6月4日至12日，由發(fā)展中國家專家組成的27人國際發(fā)展與環(huán)境專家團在瑞士富內（Founex）召開會議，會議首次提出了在經(jīng)濟發(fā)展基礎上關注、保護和改善環(huán)境的主張以及“環(huán)境考慮是發(fā)展過程中的一部分”的理念。具體而言，發(fā)展中國家強調環(huán)境問題“反映了其社會的貧窮和發(fā)展的滯后”，指出“發(fā)展中國家的問題可經(jīng)由發(fā)展進程來解決”，但需要擴大發(fā)展概念，將緊迫的“社會和人的問題”納入發(fā)展概念，而不僅僅是增加國內生產(chǎn)總值等。④在發(fā)展需要的國際援助方面，報告認為如果人類環(huán)境大會對環(huán)境的保護強化了對發(fā)展的承諾，那么相對應的國際援助亦必須增加。⑤從這一系列共識的關注點可以看出，發(fā)展中國家開始將環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展，尤其是發(fā)展中國家面臨的貧困問題關聯(lián)起來，發(fā)展不充分及貧困問題成為會議關注的焦點。這也預示了以美國為首的發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的理念沖突將難以避免。⑥

在此基礎上，發(fā)展中國家通過77國集團確立了具有共識性、針對性的主張和立場。1971年10月，77國集團在智利首都利馬討論南北分歧問題。⑦巴西作為首倡國代表參會，提出《利馬宣言》，其中包含了五項關于環(huán)境事務的原則，這五項原則分別是：

1.發(fā)達國家為世界污染負責;

2.不發(fā)達國家的環(huán)境問題源于其欠發(fā)達的國情;

3.發(fā)達國家應對其造成的污染，從財政上予以補償，并在欠發(fā)達國家開展環(huán)境項目;

4.發(fā)達國家在環(huán)境問題上的“自然資源保護論者”和“保護主義者”的立場，旨在降低發(fā)展速度;

5.發(fā)達國家應當承擔環(huán)境保護中，技術轉移的額外費用，并不得強加對欠發(fā)達國家的環(huán)境控制。⑧

《利馬宣言》五項原則表明，以巴西為代表的發(fā)展中國家將環(huán)境立法與經(jīng)濟發(fā)展關聯(lián)起來，是對人類環(huán)境大會籌備會議中不利于發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展規(guī)則的一次精準回應。從瑞士富內到秘魯利馬，發(fā)展中國家在環(huán)保議題上的參會意愿、立場界定以及政策協(xié)調的趨向越來越明顯。如何回應發(fā)展中國家的理念共識，成為以美國為首的北方國家政策主張必須考慮的新問題。

（二）尼克松政府生態(tài)主義的環(huán)保理念主張

與南方發(fā)展中國家凝聚環(huán)保與發(fā)展理念共識的理路不同，以尼克松政府為代表的北方工業(yè)化國家政府的環(huán)境保護理念生成是內源性的，即由國內環(huán)保運動和環(huán)境政策推動環(huán)境治理的國際合作。1970年初，尼克松政府對國際環(huán)境事務的立場和政策制定，倚重于新成立的環(huán)境質量委員會（CEQ， Council on Environment Quality），尤其是履新委員會主席一職的拉塞爾·特雷恩（Russell E.Train）。①同時，熟稔環(huán)境事務的約翰·麥克唐納德（John W. McDonald）、國務卿環(huán)境事務特別助理赫托（Christian W. Herter）等人，紛紛建議美國政府在人類環(huán)境大會中發(fā)揮積極作用，力推政府積極參與人類環(huán)境大會。②

尼克松政府參與人類環(huán)境大會的理念和主張，很大程度上受美國民眾日益增強的環(huán)保意識，以及聯(lián)邦政府20世紀60年代中期以來在國內環(huán)境治理中權責擴張趨勢的推動。③1970年，美國國內民意調查顯示，近70%的美國人認為空氣和水污染的問題是需要采取行動的重大問題。④對于人類環(huán)境大會，尼克松在聯(lián)合國表示：“我強烈支持美國參加人類環(huán)境大會，我甚至期待在會議之前通過新的國內和國際措施，修復自然平衡，維持一個健康宜居的世界。”尼克松從關注全球生態(tài)平衡的角度出發(fā)，呼吁各國從國內和國際兩個層面關注全球性環(huán)境問題。⑤不僅如此，國務卿羅杰斯（William P. Rogers）、駐聯(lián)合國代表喬治·布什（George H. W. Bush）從多國污染控制與國際合作⑥、提升聯(lián)合國活力和公信度的角度，表示了對人類環(huán)境大會的支持。⑦為加強與聯(lián)合國的合作，特雷恩在1971年初邀請斯特朗訪問環(huán)境質量委員會駐地，向斯特朗傳遞美國在議程和結果上的期望，斯特朗對尼克松政府的努力也給與了肯定。

面對發(fā)展中國家凝聚共識的努力，尼克松政府針對性地提出了切合美國發(fā)展利益的生態(tài)觀，著重從對外援助和立法等層面強調其科學性。⑧1971年6月，美國國際開發(fā)署宣布建立由副署長莫里斯·威廉姆斯（Maurice J. Williams）領銜的環(huán)境發(fā)展委員會，該委員會負責制定針對第三世界國家的環(huán)境項目、工程的環(huán)境控制政策。⑨在關涉發(fā)展中國家的對外援助方面，約翰·漢拿（John A.Hannah）提出對外援助不考慮以犧牲環(huán)境為代價的項目，指出新的生態(tài)觀將只考慮對環(huán)境影響較小的開發(fā)項目。

為更進一步了解廣大發(fā)展中國家的立場，尼克松指派共和黨參議員霍華德·貝克（Howard Baker）于8月20日到9月6日率團赴埃塞俄比亞、印度、泰國等地調研，以“消除環(huán)境立法阻礙經(jīng)濟發(fā)展的顧慮”，⑩尋求與發(fā)展中國家達成共識。對于發(fā)展中國家關注發(fā)展而非環(huán)境問題的普遍立場，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的倡議者、尼克松的環(huán)境事務顧問莫伊尼漢，在1971年11月致信人類環(huán)境大會籌備委員會，強調忽視環(huán)境問題從長遠來看將會付出巨大的代價，直言美國應該宣稱其不會“支持一次反發(fā)展的會議”。

尼克松政府向人類環(huán)境大會推廣其生態(tài)主義的環(huán)保理念和應對舉措，是通過向籌備委員會提供具有建設性的議題來實現(xiàn)的。具體而言，是將美國國內環(huán)境立法推廣到國際環(huán)境治理中。如環(huán)境質量委員會在1970年年中提出立法治理海洋廢棄物傾倒后，①尼克松即向國會表示，為了有效地治理海洋環(huán)境污染，美國需加強國際合作。因此在1971年秋天，在倫敦的海洋廢棄物傾倒法案討論時，美國代表提出了具有建設性的方案，推動了這一議程被納入人類環(huán)境大會的議項中。②同樣，在美國國內禁止捕鯨行動之后，1970年6月倫敦的國際捕鯨委員會例行會議上，美國代表呼吁在全球范圍內暫停商業(yè)捕鯨十年，并將這一議題納入人類環(huán)境大會議項中。這一模式是基于對美國國內環(huán)境政策的關注，經(jīng)由國內環(huán)境立法推向國際環(huán)境合作，所以內源性因素起主要作用。這一做法的優(yōu)點在于，尼克松政府向大會籌備組提出了一系列富有創(chuàng)見性的議項及應對舉措，促進了人類環(huán)境大會成為一次全面且深入的會議。但是，對于那些美國國內民眾并不關注的環(huán)境議題，尤其是涉及第三世界國家環(huán)境治理的援助問題，尼克松政府的積極性則大為削弱。

除此之外，倡導設立國際性環(huán)保基金和環(huán)境機構以推動全球范圍內的環(huán)境保護，是尼克松政府參加本次人類環(huán)境大會的又一主要目標。1972年3月，即第四次籌備會議前夕，尼克松向國會提交了年度環(huán)境咨文，咨文明確提出設立環(huán)境基金以支持人類環(huán)境大會環(huán)境治理的主張，從1974財年起，美國政府將給予新基金三年的實質性支持。根據(jù)規(guī)劃，這項基金可以用于資助環(huán)境事務研究，促進諸如現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會（CCMS）各項目的開展，并接受聯(lián)合國會員的捐助。③1972年3月，在第四次籌備會議中，麥克唐納德倡議組建一個國際性的環(huán)境機構，機構內設行政理事會和秘書處來管理新設立的環(huán)境基金。根據(jù)這兩份倡議安排，新的環(huán)保基金和機構設立后，美國將在其中扮演重要的領導角色。

在數(shù)輪磋商之后，1971年12月20日，聯(lián)合國第26屆大會通過2849、2850號決議，核準了人類環(huán)境大會正式會議的臨時議程和議事規(guī)則草案，三個重要文件《人類環(huán)境宣言》（A/CONF.48/4），《人類環(huán)境行動計劃》（A/CONF.48/5）和《關于機構和資金安排的草案》（A/CONF.48/11）也初步形成并分發(fā)給與會國家代表團。④

總的來說，三份文件吸收了尼克松政府生態(tài)主義環(huán)保理念的內容，并采納了其關于國際環(huán)境基金和環(huán)境機構的建議;同時應發(fā)展中國家要求，指出環(huán)境政策應避免對發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展前途、國際貿(mào)易地位、國際發(fā)展協(xié)助和技術的讓授產(chǎn)生不利影響。南北方國家之間的博弈，亦開始轉入正式會議階段。

二、尼克松政府推廣發(fā)展新理念的努力及困境

1972年6月6日，人類環(huán)境大會在斯德哥爾摩開幕后，如何解決與廣大發(fā)展中國家在環(huán)保與發(fā)展問題上的理念分歧，是特雷恩領銜的美國代表團面臨的一大難題，這一問題既關乎尼克松政府人類環(huán)境大會政策的成效，也為環(huán)境治理的國際合作之路指明了努力方向。

（一）生態(tài)主義環(huán)保理念與磋商對策

正式會議上，發(fā)展中國家首先申明了環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展并存的立場，著重從價值觀層面強調發(fā)達國家無權將影響增長和發(fā)展的標準強加給它們。在6月6日到12日的大會開幕和辯論期間，發(fā)展中國家將焦點置于闡明發(fā)展與環(huán)保的關系，其核心指向以下兩點：首先，強調人類環(huán)境中充斥貧窮、營養(yǎng)不良、文盲和困苦等現(xiàn)象，指出解決上述問題是發(fā)展中國家的當務之急。其次，發(fā)展中國家一致認為“關懷發(fā)展”與“關懷環(huán)境”是不沖突的，支持環(huán)境的行動不應該是減緩發(fā)展的借口;發(fā)展援助必須大量增加，但需充分考慮環(huán)境的因素。⑤具體而言，發(fā)展中國家抨擊發(fā)達國家對發(fā)展中國家自然資源的開采，①巴西、阿根廷、印度等國堅持要求工業(yè)化國家應當為遭受環(huán)境影響的發(fā)展中國家提供補償。②印度總理英迪拉·甘地（Indira Gandhi）認為，發(fā)達國家雖主張應用科學和技術解決日益嚴峻的環(huán)境問題，但并沒有從長遠視角考慮發(fā)展中國家的利益，問題的核心在于價值觀的錯誤。③這表明發(fā)展中國家將交鋒的焦點推向了自主發(fā)展權的維護上。

面對發(fā)展中國家的指責，特雷恩領銜的美國代表團一方面堅持將政治和環(huán)境問題分開，指出政治問題不屬于此次會議討論的范疇，另一方面極力推廣其生態(tài)主義的環(huán)保政策。會議期間，布什不斷強調“我們正在形成一種新的生態(tài)發(fā)展新科學”，該理念旨在將經(jīng)濟和生態(tài)的價值連接起來，而無需在貧困和污染的詛咒下發(fā)展經(jīng)濟。布什申明尼克松政府污染控制的決心，在論及經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系之時，提出：在世界范圍內，我們必須幫助發(fā)展中國家獲取其所需的世界經(jīng)濟增長的福利，同時處理好對我們日常生活支持體系構成不可逆威脅的活動，因此我們需要展開新的研究、新的全球管理系統(tǒng)，和應對污染的國際控制系統(tǒng)。④

雖然布什等人竭力宣傳生態(tài)主義的發(fā)展理念，但是在草案文本具體條款磋商中，特雷恩等人則謹慎應對可能承擔的對外援助條款。如對于《人類環(huán)境宣言》草案第12條：“一切國家的環(huán)境政策，都應增進發(fā)展中國家現(xiàn)在和將來的發(fā)展?jié)撃堋鲊蛧H組織都應采取適當步驟，就如何處理環(huán)境保護舉措可能引起的國家和國際經(jīng)濟后果的問題達成協(xié)議”，特雷恩堅持“不認為這一原則，或宣言中的任何內容需要美國改變其的援助政策，或增加對外援助份額”。⑤這表明，美國代表團并不愿意承擔可能的援助負擔。

客觀而言，美國代表團向廣大發(fā)展中國家推廣其生態(tài)主義的環(huán)保理念并沒有得到發(fā)展中國家的響應。美國代表團在會議中只接受關于保護和改善的一般性聲明和協(xié)定，以及不會要求美國政府進一步承擔財政負擔的動議，對大會所倡議的環(huán)境基金也只是予以口頭上的承諾。會議期間，尼克松、基辛格指示代表團僅支持會議討論達成限于環(huán)境保護初衷的動議，并且只能是那些切合美國發(fā)展新理念的條款，而對于發(fā)展中國家提出增加發(fā)展援助的訴求時，不做任何回應。⑥這構成了美國代表團在會議期間的基本立場，這一立場使會議關于行動計劃和機構資金的相關安排充滿了模糊性和不確定性。⑦

（二）發(fā)展新理念的推廣成效與困境

在南北方國家的共同努力下，會議對《人類環(huán)境宣言》草案進行了廣泛深入的討論，以反映廣大發(fā)展中國家的利益。最終達成了三項重要成果，即《人類環(huán)境宣言》（Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment）、《人類環(huán)境行動計劃》（Action Plan for the Human Environment）以及《關于機構和資金安排的決議》（Resolution on Institutional and Financial Arrangements）。需要注意的是，其中后兩項是尼克松政府中特雷恩和麥克唐的動議。

在《人類環(huán)境宣言》中，以美國為代表的工業(yè)化國家強調的生態(tài)主義立場與發(fā)展中國家堅持的發(fā)展優(yōu)先原則之間妥協(xié)的痕跡是非常明顯的。宣言一面承認發(fā)達與發(fā)展中國家環(huán)境問題成因的差異性，要求工業(yè)化國家?guī)椭l(fā)展中國家縮小南北之間的經(jīng)濟差距，同時強調發(fā)展中國家在致力發(fā)展的同時，應牢記其保護、改善環(huán)境的目標。關于環(huán)境保護的國際責任方面，主要國家采取了謹慎立場，最初由加拿大提出的“當一國相信或有理由相信其管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境面臨重大風險時，相關國家應提供其管轄范圍內或控制下的有關環(huán)境活動信息”的義務性條款，因阿根廷和巴西的反對而未被宣言文本采納。①可見，宣言綜合了發(fā)展中國家和發(fā)達國家的不同主張，并將義務性和強制性的條款排除出文本。

《人類環(huán)境行動計劃》旨在為聯(lián)合國主導下的環(huán)境保護行動提供指導，包括人類居住環(huán)境質量規(guī)劃和管理、自然資源環(huán)境管理和環(huán)境教育等。計劃進一步強調人類面臨的環(huán)境惡化的普遍性，以及需要國際合作以保護環(huán)境的緊迫性，呼吁各國政府協(xié)同國際組織采取措施控制污染排放，改善城市和其他人類居住區(qū)的生活條件。如果說《人類環(huán)境宣言》強調環(huán)境保護的重要性和各國在環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展中的權利，那么《人類環(huán)境行動計劃》則為落實宣言中所確立的國際環(huán)境合作提供了可操作的指導性意見。

在美國代表團的極力推動下，《關于機構和資金安排的決議》吸納了特雷恩和麥克唐納德創(chuàng)設環(huán)境基金和環(huán)境機構的動議。這一決議要求聯(lián)合國大會采取行動，建立環(huán)境規(guī)劃執(zhí)行理事會、環(huán)境秘書處、環(huán)境協(xié)調理事會以及國際環(huán)境基金。在人類環(huán)境大會召開之后的兩年里，赫托負責美國對聯(lián)合國環(huán)境署的資金事項。在赫托等人的游說下，美國環(huán)境保護署國際事務辦公室成功爭取到了國會的第一筆資金支持，只是國會將其提議的1億美元削減為4千萬美元，第一年只承諾撥款1千萬美元。到1974年，日本和聯(lián)邦德國的資金貢獻已經(jīng)超過了美國。②由于發(fā)展中國家拒絕將維也納作為新的國際環(huán)境機構駐地，大會委員會為爭取發(fā)展中國家的支持，最終投票選擇肯尼亞首都內羅畢作為聯(lián)合國環(huán)境開發(fā)署駐地，這也是第一個設在南半球的聯(lián)合國專門機構。③

總體來說，特雷恩領銜的美國代表團完成了尼克松和基辛格的主要目標，即建立國際環(huán)境機構、設立環(huán)境基金。同時卻拒絕了大部分發(fā)展中國家的援助要求。聯(lián)合國環(huán)境開發(fā)署成立后，發(fā)起了一系列生態(tài)調查主題項目，如疾病傳染、沙漠化、人口增長等，成為一個全球環(huán)境科學家和積極分子的活動平臺。雖然尼克松政府在籌備會議期間力邀中國參會，但特雷恩眼里中國代表團扮演了麻煩制造者的角色，中國利用會議強化與第三世界國家的聯(lián)系，強化其在第三世界國家乃至聯(lián)合國中的話語權。④同時，南北方之間的理念分歧，使特雷恩認為，第三世界如巴西、印度等國以人類環(huán)境大會為平臺參與到全球環(huán)境事務磋商中，使未來全球環(huán)境事務中的南北分歧鴻溝彌合起來愈加困難。在1972年之后全球環(huán)境問題的歷次磋商中，這一問題確實成為全球環(huán)境事務合作的最大難題。

三、尼克松政府推廣發(fā)展新理念的動因及啟示

人類環(huán)境大會是美國政府首次參與聯(lián)合國框架下的全球環(huán)境治理磋商。從籌備過程中南北國家分歧的產(chǎn)生和交鋒來看，尼克松政府的立場在北方工業(yè)化國家參與國際環(huán)境治理中具有普遍性。尼克松政府在會議中積極推廣其發(fā)展理念卻難言成功，可持續(xù)發(fā)展的概念雛形直到20世紀80年代才在國際社會逐漸形成，并于20世紀90年代被普遍接受，這對于我們重新審視尼克松政府環(huán)境外交的動因和啟示具有重要意義。

（一）尼克松政府在人類環(huán)境大會上提出并推廣生態(tài)主義的發(fā)展理念，并拒絕承擔對發(fā)展中國家的環(huán)保與發(fā)展援助，源于尼克松-基辛格對國際秩序的無序性的認知，以及1972年美國國內經(jīng)濟發(fā)展面臨的嚴峻形勢。

1969年尼克松就任之后，其對外政策的調整方向是盡可能避免介入對第三世界國家事務可能的干預中，其緣由正如文安立（Odd Arne Westad）所言，美國從越南戰(zhàn)場脫身過程改變了尼克松對發(fā)展中國家的看法，將之視為國際體系中無序的源點。⑤尼克松擔心發(fā)展援助將會使美國進一步卷入第三世界的動亂中：“我擔心我們的援助項目，尤其是海外項目將會使我們深深卷入發(fā)展中國家國內政治進程中。”①為此，尼克松政府倡導利用投資和多邊開發(fā)銀行來促進資本流通，而非此前美國政府所慣用的直接政府注資。②在人類環(huán)境大會宣言中，原則十七提及：“必須委托適當?shù)膰覚C關對國家的環(huán)境資源進行規(guī)劃、管理或監(jiān)督，以期提高環(huán)境質量。”人類環(huán)境大會的籌備和召開過程中，國際性環(huán)境合作機構——聯(lián)合國環(huán)境保護署的建立表明，多邊性的國際組織成為尼克松政府推進國際合作的主要機構。

另一方面，尼克松政府推廣生態(tài)主義環(huán)保理念所依賴的資金，受制于美國國內經(jīng)濟發(fā)展狀況，尤其是國會對涉外援助項目的立場。隨著美國經(jīng)濟狀況在20世紀70年代的持續(xù)滯漲，美國公眾對國際環(huán)境合作的資金支持度也開始下降。③1971年國會管理和預算辦公室的喬治·舒爾茨（George Shultz）在年度經(jīng)濟政策建議中，提出削減對聯(lián)合國開發(fā)計劃署的資金額，而且這一提議最終獲得了尼克松的批準。在美國經(jīng)濟陷入嚴重滯漲的1973年，尼克松為兌現(xiàn)1972年競選承諾削減聯(lián)邦支出，精簡了1969年創(chuàng)設的部分環(huán)境機構。④同時，他還削減了國際開發(fā)署的資金援助規(guī)模，以向國會表示其減少聯(lián)邦海外支出項的決心和意愿。⑤此后，尼克松政府出于人道主義的原因，公開表示愿意積極參與發(fā)展援助項目，但轉而強調私人企業(yè)和多邊組織，包括世界銀行在國際環(huán)境事務合作中的作用。⑥從以不犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展理念提出，到環(huán)境保護“有限義務”的政策立場確立，環(huán)境與政治在尼克松政府中以這樣的方式彌合起來。

（二）尼克松政府主動參與人類環(huán)境大會籌備，從理念層面來看是向與會各國、尤其是發(fā)展中國家推廣其生態(tài)主義發(fā)展新理念的一次嘗試。

發(fā)展中國家在聯(lián)合國框架下表達自身對發(fā)展與環(huán)保關系的理念，基本圍繞著如下的關注點——發(fā)展援助數(shù)量、工業(yè)發(fā)展與生態(tài)退化、不發(fā)達國家與發(fā)達國家在國際組織中的影響力等。因此，以印度和巴西為代表的發(fā)展中國家共同認為：污染是“富人”的問題，發(fā)達國家應該承擔環(huán)境保護的財政負擔。對于污染的歸因，發(fā)展中國家堅持認為源自發(fā)達國家的工業(yè)化進程，并且絕大部分是出現(xiàn)在發(fā)達國家，任何關于污染和環(huán)境退化的限制都會影響發(fā)展中國家工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展能力。⑦毫無疑問，印度、巴西等發(fā)展中國家擔心節(jié)約利用不可更新的自然資源等保護環(huán)境的要求，會妨礙他們?yōu)榘l(fā)展和貧困作斗爭的努力。因此，發(fā)展中國家強烈反對任何約束，并堅持如果富裕世界想要他們?yōu)楸Ｗo環(huán)境而實行某些限制，它們必須提供額外的財政援助。可見，發(fā)展中國家的領導人是從經(jīng)濟發(fā)展和全球力量關系的角度看待環(huán)境保護，其中國家經(jīng)濟主權和快速發(fā)展是發(fā)展中國家的關注焦點。

對此，尼克松政府的主要回應是推廣其生態(tài)主義的發(fā)展觀，通過這一理念來為美國政府在人類環(huán)境大會上的立場背書，而并不愿意為發(fā)展中國家提供經(jīng)濟補償或增加發(fā)展援助支出。尼克松、基辛格、特雷恩和赫托等決策者對發(fā)展中國家的理念輸出和塑造，在很大程度上是由于美國決策者意識到這一問題是不同發(fā)展階段的國家之間所難以跨越的認知分歧，因此這種理念輸入在20世紀70年代只能達成象征性的宣言。從長遠來看，這種理念推廣并非無意義，在《人類環(huán)境宣言》中，“保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴責任”（原則一和原則二），“在使用地球上不可再生的資源時，必須防范將來把它們耗盡的危險，并且必須確保整個人類能夠分享從這樣的使用中獲得的好處”（原則五）等這些內容的出現(xiàn)，為20世紀80年代后對地球資源再生能力的關注，以及明晰當代人們所應該負有的代際責任、提出可持續(xù)發(fā)展觀奠定了基礎。

（三）尼克松政府在人類環(huán)境大會上生態(tài)主義發(fā)展理念的推廣過程，表明生態(tài)主義的發(fā)展新理念推廣任重且道遠。

盡管尼克松政府以環(huán)境問題為切入點來贏得國內政治支持，并促成了與北約和蘇聯(lián)之間的環(huán)境合作，但人類環(huán)境大會籌備及正式會議暴露了南北方國家在環(huán)保問題上巨大的鴻溝，是其對外環(huán)境政策所無法彌合的分歧。20世紀下半葉，全球環(huán)境治理與主權國家權力之間的矛盾日益凸顯，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的緊張開始逐漸常態(tài)化。正如國際關系學者斯德芬·克拉斯納的研究表明，在整個20世紀60年代到70年代初期，發(fā)展中國家尋求利用國際制度作為應對其貧困和脆弱的戰(zhàn)略武器，這些國家經(jīng)常利用國際組織，如聯(lián)合國貿(mào)易及發(fā)展組織、聯(lián)合國海洋法討論等平臺和機制，發(fā)起新的行為規(guī)則，尋找國際貿(mào)易模式，論證其對所需資源控制權的合法性。①人類環(huán)境大會正是這樣一場會議，尼克松政府決策層在會議籌備期間對人類環(huán)境大會的積極熱情，極力在全球范圍內推動美國生態(tài)主義的環(huán)保理念、維護美國在國際環(huán)境事務領導權、積極參與聯(lián)合國會議推動緩和進程努力，進而完成其所設定的美國對外戰(zhàn)略調整。但廣大南方發(fā)展中國家與以美國為代表的北方國家之間并不擁有同步的工業(yè)化程度，會議中財富分配、國際體系權力爭奪和意識形態(tài)因素態(tài)彌漫于環(huán)境磋商中，在這一背景下尼克松和基辛格選擇降低對全球環(huán)境保護的承諾。因此，人類環(huán)境大會中發(fā)展新理念的推廣，為通過多邊制度解決人類社會發(fā)展模式探索了方向，但如何在國際層面推動跨國環(huán)境合作切實進行的道路卻依然任重道遠。

【作者簡介】靳小勇，西安交通大學馬克思主義學院近現(xiàn)代歷史研究所講師，主要研究方向為冷戰(zhàn)國際關系史、環(huán)境外交。

【責任編輯：王湉湉】