“美好生活”需求背景下公共服務有效供給的困境與改革思考
——以貴陽市為例

陳安熊

(貴州大學公共管理學院 貴州 貴陽 550025)

引言

十九大報告中提出我國社會主要矛盾發(fā)生了改變，即人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種變化體現(xiàn)在兩方面，一方面是“物質文化”轉變成了“美好生活需要”；另一方面則是“社會生產”轉換為了“不平衡不充分的發(fā)展”。即在美好生活需求背景下，居民對公共服務供給的質量與效率也提出更多的需求與更高的要求。在公共服務供給改革路徑上，黃先海和王煌構建了“社會管理—資源配置—組織結構”三位一體的推進路徑，即升級以“大人口”觀為指導的托底型社會管理模式；改善以“公平正義”為核心的資源配置方式；發(fā)展以“社會共治”為目標的社會組織體系。[1]吳業(yè)苗從人的城鎮(zhèn)化角度出發(fā)，認為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵問題和主要矛盾是人的城鎮(zhèn)化發(fā)展與公共服務供給不足及非均等化之間的矛盾，因此需要重點解決公共服務均等化的問題[2]。結合新的時代背景，本文以貴陽市為例，重點探討在“美好生活”需求背景中，公民對于公共服務需求的升級、當前公共服務供給矛盾以及供給改革思考。

一、美好生活背景下公民服務需求的升級

國家發(fā)展邁入新時代，居民在美好生活需求背景下，對公共服務的供給所強調的方面逐漸由量轉化為質。而從追求的對象來看，也逐漸從物質追求上升到精神追求。更加注重文化消費、強調自信與滿足感等。無論是從居民需求升級來看，還是2018年貴陽市政府工作報告強調讓公共服務更加優(yōu)質均衡來看，都對公共服務供給提出了新的要求。

(一)新型城鎮(zhèn)化中居民需求的激增

近十年來，我國城鎮(zhèn)化的速度越來越快。如圖1所示，2018年全國城鎮(zhèn)化率達到了59.58%，在過去9年間增加了9.63%，平均每年增加1.07%；而貴州省在這期間增速更為明顯，從2010年的33.81%增加到47.52%，共增加13.71%，平均增加1.52%。貴陽市作為貴州省的省會，增速雖有所放緩，但遠遠高出全國平均水平。在此高速的發(fā)展背景下，近年來貴陽市積極推進新型城市化建設，強調以“人”為核心。因此，新型城市化過程中，居民激增對于社會保障、生活方式等方面公共服務的需求需要給予特別關注。比如社區(qū)或小區(qū)中包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、環(huán)境等公共服務的配套需求供給等。

圖1 2010年—2018年全國與貴州省、貴陽市城市化率對比

(二)消費結構升級產生的高品質需求

根據(jù)國家統(tǒng)計局貴陽調查隊發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年貴陽市居民可支配收入為30,309元，其中城鎮(zhèn)常住居民可支配收入為35,115元，比上年增長9.1%。農村常住居民人均可支配收入為15,648元，比上年增長9.7%。隨著居民可支配收入的大幅增加，消費質量、消費觀念與生活方式的不斷改善，消費需求不斷向多元化發(fā)展，消費結構也逐漸得到優(yōu)化與升級。居民從以往疲于奔波的“維持生計”到現(xiàn)在的“過好日子”，從追求量到追求質、從有形物質產品更多轉向服務消費、從模仿型排浪式消費轉向個性化、多樣化消費[3]。由此，居民消費結構的升級會對公共服務提出更高的要求，尤其在“美好生活”的需求發(fā)展背景下，通過這種更高要求的服務消費來提升生活質量、增強獲得感與幸福感顯得格外重要。

(三)低收入群體的保障性需求

城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，并不代表低收入群體均等化享受到城市化成果。比如貴陽市的貧困戶、農民工群體等，在易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)安置背景下，呈現(xiàn)出被城鎮(zhèn)化、偽城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。這類低收入群體由于失去具有保障性的土地后，就業(yè)成為了一大難題。他們大多數(shù)文化層次比較低，在收入沒有得到保證的前提下，不得不抑制需求，減少開支來應對各種公共服務的需求。城鎮(zhèn)化固然是農民進城的過程，但過程中這類“低收入群體”對于公共服務的需求是有別于“高收入群體”的。他們的需求由于收入來源少、消費能力低而限定在基礎性、普惠性以及保障性的公共服務。諸如基礎性醫(yī)療服務、普惠性幼兒園等教育服務、公共衛(wèi)生與文化等。比如，通過易地扶貧搬遷進入到城市生活的貧困群體與老年群體，他們對保障性的公共服務需求更為強烈，更希望享受到一些免費的、具有普惠性的醫(yī)療服務與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險等。而對于收入來源多元、消費能力較強的居民群體，他們更傾向于消費更高端、更精細、更個性與更專業(yè)的公共服務。所以，不同消費能力的群體，對公共服務的供給需求也不一樣。因此，面對高速的城鎮(zhèn)化發(fā)展，消費結構的升級，公共服務亟需更為科學的、多樣化的、層次性的供給改革。

二、新時代公共服務供給過程中的問題

近年來，國家不斷加大對養(yǎng)老、文化、教育培訓等公共服務業(yè)領域的關注，并促進這些生活性服務業(yè)的供給升級與持續(xù)發(fā)展。但在新時代背景下，公共服務的供給過程中依然存在著頂層設計不足、公共服務機構承受力不足、供需矛盾突出等問題。

(一)供給制度設計仍需優(yōu)化

供給制度設計仍需優(yōu)化的原因在兩方面：一是政府作為供給主體的制度性設計存在缺陷；二是供給保障的相應配套機制缺乏。導致前者的主要原因是當前我國財政的轉移支付方式，這種支付方式只規(guī)定了中央與省級之間的支付關系，下級地方政府間并沒有明確的相關規(guī)定。因而導致經(jīng)濟發(fā)展較好與經(jīng)濟發(fā)展較緩慢的地方之間資金返還率差距大，進而造成公共服務供給的失衡等問題。而后者的主要表現(xiàn)為決策機制不健全、競爭性配置機制缺乏以及監(jiān)督有力的監(jiān)管機制等。由于市場經(jīng)濟發(fā)展尚未成熟，公平公正的競爭性配置機制遲遲未能形成，進而公共服務的供給效率與方式受到影響。與此同時，政府擁有公共決策的控制與主導權，而大多數(shù)地方政府的監(jiān)督與評估又采用傳統(tǒng)行政方式，這種既當“運動員”又當“裁判員”的現(xiàn)象易造成管理無序、職責分工不明、權力尋租等問題。

(二)公共服務供需矛盾突出

公共服務的供給既要考慮效率，又要考慮質量。近年來，經(jīng)濟社會得到了快速發(fā)展。在此前提下，居民對于公共服務的需求也呈現(xiàn)出快速遞增趨勢。但由于公共服務供給量滯后、供給效率低，供給與需求之間的失衡成為了突出的矛盾。當服務需求呈現(xiàn)出數(shù)量擴大化、形態(tài)多元化，而供給的服務無法滿足時，便造成“供不應求”的現(xiàn)象；而當供給的服務面臨質量欠缺、服務態(tài)度不佳、服務方式錯位時，便造成“供不合求”的現(xiàn)象。以貴陽市為例，2018年貴陽市完成支出120.47億元，占貴陽市地區(qū)生產總值(GDP)3.2%，這與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中的4%的標準尚有一段距離；從醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育來看，2017年貴陽市完成支出44.94億元，僅占貴陽市地區(qū)生產總值的1.20%；從養(yǎng)老服務來看，根據(jù)貴陽市民政局數(shù)據(jù)顯示，截止2018年底,貴陽市老齡人口數(shù)為69.1萬人，占全市戶籍人口總數(shù)的17.02%。結合2018年全市年末城市養(yǎng)老服務機構床位數(shù)10,219張(城鎮(zhèn)9863張，農村356張)來看，每千人床位數(shù)僅有14.79張，這與“十三五”規(guī)劃中的35～40張的標準比較相差甚遠。可見貴陽市公共服務的需求與供給之間仍然存在較大的缺口。因此，社會是呈動態(tài)發(fā)展的，居民對于服務的需求也是動態(tài)變化的，公共服務的供給應及時匹配需求的變化，進而達成一種平衡狀態(tài)。

(三)社會組織發(fā)展水平低

當居民公共服務消費需求多元化與擴大化，而政府所提供的服務總量不足時，社會組織的作用便凸顯出來。在公共服務不斷市場化、社會化前提下，社會組織通過社會力量參與公共服務的供給，才能彌補政府在攻擊中的承受能力不足等問題。但問題在于當前我國每萬人社會組織的量仍比較低。以貴州省為例，根據(jù)中國社會組織公共服務平臺數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，貴州省共有社會組織12,152個，其中基金會57個，社會團體6,438個，民辦非企業(yè)單位5,657個。結合2018年底貴州省常住人口3,600萬來看，貴州省每萬人社會組織僅3.38個。同時，這些社會組織在雙重管制的環(huán)境下，由于內部運營與管理局限等因素導致發(fā)展水平低，參與社會治理與公共服務的力度有限。但社會組織由于其公益性、獨立性與非營利性的特征，為社會提供時效性與個性化的公共服務承擔著重要角色。因此，在公共服務機構承受能力不足的情況下，社會組織發(fā)展水平低而未形成良好的多元主體供給機制，是在公共服務領域實現(xiàn)“美好生活”的又一障礙。

三、公共服務供給改革的邏輯思考

從根本上講，公共服務的供給改革主要集中在“誰供給”“供給的服務質量如何”以及“公民滿不滿意”三個問題上，因此，新時代公共服務供給改革應注重公共服務的質與量的調整、配套機制的優(yōu)化、以及多元共治的格局推進等方面。

(一)公共服務供給“質”與“量”的調整

提供高質與足量的公共服務符合新時代“美好生活”的發(fā)展指向。面對這種發(fā)展指向，城市公共服務供給應做出以下調整：一是隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，居民需求激增，應適當擴大公共服務的供給。首先要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，適當增加公共服務的財政投入，然后在總體投入增加前提下根據(jù)發(fā)展需要優(yōu)化包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文體等各類公共服務的比例。既要增加總體財政投入，又要根據(jù)各類屬性等均衡內部配置；二是在“保障型”與“發(fā)展型”居民服務需求并存的情形下，提供的公共服務應具有層次性、針對性。比如，流動人口、農民工等低收入群體對就業(yè)、基礎醫(yī)療、基礎教育等生活保障型服務需求較大，而中高收入人群更希望享受到宜居的居住環(huán)境、良好的社會治安等提升生活質量的服務。由此，在供給服務“質”的調整中，既要注重公共服務的普惠性，又要看到個性化的需求，通過提供具有針對性的服務，最大滿足居民的期望值與獲得感。此外，政府可通過向社會組織購買公共服務、與企業(yè)合作等方式來達到公共服務“量”的增長與“質”的提升。廣州興豐垃圾填埋場便是政企合作提高公共服務供給質量的典型案例。在廣州市生活垃圾呈現(xiàn)出“爆炸式”增長，單靠政府治理無法滿足當?shù)鼐用裥枨蟮谋尘跋拢數(shù)卣疀Q定出資，通過招標形式確定承接方，并由承接方設計、建設、運營與維護。政府在此過程中給予承接方一定期限的特許經(jīng)營權并發(fā)揮監(jiān)督與調控的作用。項目建設落成投入運營后取得了顯著的效果，為當?shù)鼐用裉峁┝烁咝А?yōu)質的公共服務。[4]

(二)公共服務供給配套機制的優(yōu)化

正如制度經(jīng)濟學大師舒爾茨所言：“任何制度都是對實際生活中已經(jīng)存在的需求的響應。”[5]尤其在當前“美好生活”服務升級需求背景下，國務院先后頒布《關于印發(fā)基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知(2018)》《關于印發(fā)完善促進消費體制機制實施方案(2018—2020年)的通知》等。可見近年來關于公共服務的體制建設越來越完善。但制度的實施與機制的運行需要一系列配套機制保障，比如從地方政府公共服務供給的選擇與決策，到激勵與監(jiān)督，再到評估等，優(yōu)化貫穿整個供給過程的配套機制將直接影響公共服務的供給效率與質量。首先，應以滿足公眾“美好生活”實際需求為導向，不斷拓寬公眾需求表達渠道，佐以政府部門決策咨詢機制的完善，從而使得公共服務供給選擇與決策機制得到全面、科學、準確的優(yōu)化；其次，除優(yōu)化政府部門對公共服務供給主體的直接監(jiān)督以外，還需健全“大眾監(jiān)督”“媒體監(jiān)督”等第三方監(jiān)督機制，對公共服務供給過程、主體、供給效率與質量等實施全方位監(jiān)督；最后，既要優(yōu)化當前公共服務供給的標準評估體系，也要成立專門性評估機構，讓各種形式和內容的公共服務的供給質量與效果都得到科學、合理的評估。

(三)公共服務多元共治格局的推進

構建公共服務多元共治格局，一是需要政府“簡政放權”。一方面，樹立協(xié)作治理精神，及時轉變政府職能，將政府在公共服務供給中的“直接劃槳”轉變?yōu)椤伴g接掌舵”，推進“公私混合型權力的發(fā)展；[6]另一方面，簡政放權的同時，加強對社會組織的規(guī)制與監(jiān)管，尤其是在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域的服務標準與質量方面；二是大力支持社會組織的發(fā)展，當前社會組織主要面臨著著發(fā)育不足、結構不合理、管理不善、資金來源結構單一等問題。這直接導致了很多政府項目無力承接，或者承接后提供服務的效果不佳的情況。因此，為更好發(fā)揮社會組織在公共服務當中的作用，一方面，應降低社會組織的準入門檻，給予社會組織發(fā)展足夠的政策環(huán)境與空間；另一方面，支持社會組織的服務能力建設，引導社會組織先進組織管理模式的引進、人力資源的建設、人才保障機制的完善、資金來源渠道的拓寬以及提高社會組織在“招標信息爆炸”中的有效信息處理能力等。唯有社會組織的發(fā)展壯大，才能推進公共服務供給多元共治的格局，才能更好應對在城鎮(zhèn)化過程中“單位人”向“社區(qū)人”的服務需求轉變，才能更好地契合公民的實際需求。

四、結語

新時代背景下，人民對“美好生活”的不懈追求，以及新型城鎮(zhèn)化建設的不斷推進，使得居民對公共服務的需要已經(jīng)發(fā)生了改變。逐漸從維持生活的基本物質文化需求轉變到了物質文化與精神文化融為一體的全方位、多方面、多樣化的“高質量發(fā)展”需求。這也意味著城市公共服務的供給需要進一步的模式轉型與方式創(chuàng)新，提高居民的生活質量，滿足居民的發(fā)展需要。因此，“美好生活”需求背景下推動的公共服務供給改革，一是要進行公共服務產品“質”與“量”的調整，不僅要注重“擴數(shù)量、保覆蓋”，更要實現(xiàn)“提質量、增效果”；二是要提高公共服務的供給效率，共建多元供給主體，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)高水平的供需平衡。由此，才能適應公共服務消費的升級換代，才能實現(xiàn)公共服務的有效供給，才能滿足居民對“美好生活”高質量發(fā)展的公共服務需求。