軍民融合時代特征、制約問題與治理路徑

孫雷霆，李春發(fā)

(1.天津理工大學(xué) 管理學(xué)院，天津 300384；2.海軍勤務(wù)學(xué)院，天津 300450)

0 引言

軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略已被納入新時代國家戰(zhàn)略體系，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，在富國強(qiáng)軍中占據(jù)重要戰(zhàn)略地位。相關(guān)學(xué)者從不同角度對軍民融合問題展開了研究，并取得了一系列研究成果。從研究領(lǐng)域和內(nèi)容看，軍民融合研究范圍廣、角度多樣，并已在軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展理念上形成共識。軍民融合屬于社會科學(xué)與自然科學(xué)的交叉領(lǐng)域[1]，既包括理論問題、技術(shù)問題，也包括管理問題、政策制度問題，涉及多個行業(yè)，因此軍民融合治理必須在掌握宏觀發(fā)展脈絡(luò)、研究態(tài)勢基礎(chǔ)上，從中微觀治理切入。這就需要對當(dāng)前軍民融合時代特征進(jìn)行客觀全面的研判，尤其是現(xiàn)階段我國已進(jìn)入軍民融合由初步融合向深度融合過渡的階段，軍民融合在具體實(shí)施中仍存在一定滯后性，且軍民融合發(fā)展的路徑依賴在一定程度上制約了軍地深度融合創(chuàng)新，存在深度融合機(jī)制滯后、融合創(chuàng)新制度供給不足、軍民融合度不夠等諸多問題。基于此，有必要對現(xiàn)有研究進(jìn)行梳理，查找問題，結(jié)合新時代背景和創(chuàng)新發(fā)展要求開展軍民融合治理理論研究。本文將利用數(shù)據(jù)可視化工具對軍民融合研究進(jìn)行梳理，全面解析軍民融合研究架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上探求軍民融合治理在現(xiàn)階段作為創(chuàng)新發(fā)展所必需的時代張力，構(gòu)建軍民融合治理理論框架，為軍民融合由初步融合轉(zhuǎn)向深度融合、攻堅(jiān)實(shí)踐以及后續(xù)研究提供借鑒。

1 基于數(shù)據(jù)可視化的軍民融合時代特征分析

1.1 文獻(xiàn)界定與統(tǒng)計

選取中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI)，采用高級檢索，檢索條件選擇“主題”，具體檢索詞為“軍民融合”，檢索途徑選擇“精確”，時間跨度為2000/01/01—2018/10/01，文獻(xiàn)來源類別包括SCI來源期刊、EI來源期刊、CSSCI來源期刊、CSCD來源期刊(為保證研究深度與代表性，來源不包括一般核心期刊和普通期刊)，共檢索到軍民融合相關(guān)文獻(xiàn)449篇，剔除新聞、會議、通知類文獻(xiàn)后，得到有效學(xué)術(shù)研究型文獻(xiàn)412篇并作為研究對象。對文獻(xiàn)進(jìn)行一般性統(tǒng)計分析，結(jié)果如圖1、圖2、表1所示。

(1)從發(fā)文數(shù)量看，呈現(xiàn)出3個發(fā)展階段：①第一階段(2004-2010年)，該階段研究文獻(xiàn)量增長緩慢。1997年出臺的《中華人民共和國國防法》在總則第四條明確指出，“國家在集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，促進(jìn)國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”。之后在較長一段時期內(nèi)，軍民融合發(fā)展以國防工業(yè)、裝備發(fā)展融合為主，此時基本處于初級融合階段，大量研究并未發(fā)表于CSSCI和CSCD收錄期刊中；②第二階段(2011-2016年)。2010年出臺的《中國人民共和國國防動員法》在總則第四條再次強(qiáng)調(diào) “國防動員堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合、軍民融合的方針”。國務(wù)院在2010年又出臺了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，允許民間資本進(jìn)入國防工業(yè)領(lǐng)域。因此，2011年軍民融合研究數(shù)量出現(xiàn)凸增。2012年黨的十八大將軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，在黨的十八屆三中全會上軍民融合發(fā)展改革被納入全面深化改革總體框架加以推進(jìn)，軍民融合研究逐年呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢，關(guān)于“軍轉(zhuǎn)民”、“民參軍”和“軍民融合”的研究數(shù)量明顯增多；③第三階段(2017年至今)。習(xí)近平總書記將軍民融合發(fā)展確立為興國之舉、強(qiáng)軍之策，形成了軍民融合發(fā)展重大戰(zhàn)略思想。2017年1月22日，黨中央成立中央軍民融合發(fā)展委員會，習(xí)近平總書記親自擔(dān)任主任，強(qiáng)化對軍民融合發(fā)展的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。軍民融合研究數(shù)量呈現(xiàn)大幅躍升態(tài)勢，研究內(nèi)容也逐步趨向軍民深度融合、創(chuàng)新發(fā)展等方面。2018年3月2日，習(xí)近平總書記主持召開第十九屆中央軍民融合發(fā)展委員會第一次全體會議并發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“要深入貫徹黨的十九大精神，增強(qiáng)使命感與責(zé)任感”，“不斷開創(chuàng)新時代軍民融合深度發(fā)展新局面”。

圖1 文獻(xiàn)發(fā)表年份統(tǒng)計結(jié)果

(2)從發(fā)文機(jī)構(gòu)看，軍民融合研究成果排名前10家機(jī)構(gòu)(均發(fā)表3篇以上)的文獻(xiàn)量占文獻(xiàn)總量的23.3%(近1/4)，其余機(jī)構(gòu)發(fā)表文獻(xiàn)不足3篇。在排名前10家機(jī)構(gòu)中，軍隊(duì)機(jī)構(gòu)發(fā)表文獻(xiàn)46篇，占前10家機(jī)構(gòu)總發(fā)表文獻(xiàn)的47.9%(近1/2)；中西部地區(qū)機(jī)構(gòu)發(fā)表文獻(xiàn)68篇，占前10家機(jī)構(gòu)發(fā)表文獻(xiàn)總量的70.8%。上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，軍地兩方在軍民融合研究上基本持平，且研究多集中在中西部省市機(jī)構(gòu)，這與當(dāng)前中西部地區(qū)開展軍民融合項(xiàng)目較多有直接關(guān)系。中西部地區(qū)是我國軍民融合的試驗(yàn)田，一直走在我國軍民融合改革的前列。總體來看，軍民融合高質(zhì)量發(fā)文機(jī)構(gòu)大致可分為三大陣營：一是軍事單位或部門。軍隊(duì)作為軍民融合一方，活躍度較高，研究軍民融合的人員較充裕；二是軍工企業(yè)集團(tuán)或具有軍工背景的單位。長期以來我國軍民融合主要集中在兵器、航空、船舶、航天、電子、核技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，相關(guān)單位具有顯著研究優(yōu)勢；三是地方研究部門或高校。由于軍民融合不僅僅是技術(shù)融合，還包括人才融合等，地方研究部門和高校為軍民融合輸送了大批人才，并提供了大量可供決策參考的高質(zhì)量理論研究。

(3)從發(fā)文期刊看，發(fā)文數(shù)量排名前10位的CSSCI期刊、CSCD期刊(含擴(kuò)展板)如表1所示。實(shí)際上，在CSSCI與CSCD上發(fā)表的軍民融合文獻(xiàn)僅占CNKI收錄的軍民融合文獻(xiàn)總量的7%。這說明高質(zhì)量軍民融合研究文獻(xiàn)發(fā)表機(jī)構(gòu)排名(僅包括CSSCI、CSCD收錄文獻(xiàn))與所有軍民融合文獻(xiàn)發(fā)表機(jī)構(gòu)總排名(包括全部的CNKI收錄文獻(xiàn))出入較大。2018年8月出版的《我國軍民融合研究文獻(xiàn)計量分析報告(2017)》顯示，綜合考察發(fā)文數(shù)量以及期刊影響因子后，在軍民融合領(lǐng)域期刊影響力排名第一位的是《科技進(jìn)步與對策》(影響因子1.852，總影響因子187.049)[1]。為提高研究的理論前沿性和針對性，本文僅選取CSSCI、CSCD收錄文獻(xiàn)進(jìn)行研究，以重點(diǎn)把握軍民融合時代特征和制約問題，準(zhǔn)確提出軍民融合治理路徑。

圖2 文獻(xiàn)發(fā)表量排名前10位機(jī)構(gòu)

表1 2000-2018年CSSCI、CSCD軍民融合文獻(xiàn)來源期刊

注：①已剔除新聞、會議、通知類文獻(xiàn)；②包括擴(kuò)展源檢索期刊；③由于2017年底軍隊(duì)改革調(diào)整，原《南京政治學(xué)院學(xué)報》目前暫時停刊

1.2 文獻(xiàn)可視化分析

基于CiteSpace計量分析軟件，對采集到的412篇文獻(xiàn)進(jìn)行知識圖譜量化研究，尋找軍民融合研究知識結(jié)構(gòu)與研究熱點(diǎn)。

(1)知識圖譜模型構(gòu)建。構(gòu)建CiteSpace分析模型，調(diào)整模型運(yùn)行參數(shù)。其中，Timing Slicing選擇“2000-2018”，發(fā)表時間全部集中在2000年以后。為了重點(diǎn)對高質(zhì)量研究文獻(xiàn)進(jìn)行針對性研究，在引文源頭上未使用CNKI總體引源，而僅使用CSSCI和CSCD。Network Configuration選擇“Keyword”。使用關(guān)鍵詞進(jìn)行共引分析，這是因?yàn)殛P(guān)鍵詞通常是對文獻(xiàn)研究內(nèi)容的高度概括和描述，可以確定軍民融合研究熱點(diǎn)和方向。在SelectionCriteria窗口下Top N per slice 選擇TOP=50，即選擇引用頻次≥50，對次要關(guān)鍵詞進(jìn)行有效過濾從而保留重要詞匯。Pruning選擇“Pathfinder”，即知識圖譜生成最短路徑，作用是簡化網(wǎng)絡(luò)并突出重要結(jié)構(gòu)特征，使圖譜具有完備性。

(2)模型結(jié)果分析。使用CiteSpace 5.3 R4運(yùn)行構(gòu)建的模型，共詞圖譜共包含102個節(jié)點(diǎn)、174條連線(Density=0.0289)，modularity Q值為0.719 8(通常modularity Q在0.4～0.8時的圖譜符合要求)，Mean Silhouette為0.398 2。上述數(shù)值說明該軍民融合知識圖譜分析有效。圖3為2000-2018年CSSCI、CSCD文獻(xiàn)軍民融合關(guān)鍵詞知識圖譜，由此發(fā)現(xiàn)，軍民融合、國防科技工業(yè)、協(xié)同創(chuàng)新、國防工業(yè)、深度發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、軍民兩用技術(shù)等關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)比其它關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)大，反映了軍民融合研究的前沿問題。理論延伸大多針對具體融合創(chuàng)新發(fā)展問題，并充分把握了軍民融合作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想內(nèi)容在國家戰(zhàn)略體系中占據(jù)重要地位的核心本質(zhì)。

圖3 2000-2018年CSSCI、CSCD收錄文獻(xiàn)的軍民融合關(guān)鍵詞

圖4為2000-2018年CSSCI、CSCD收錄的軍民融合文獻(xiàn)發(fā)表機(jī)構(gòu)知識圖譜。觀察得到，國防科技大學(xué)是軍民融合高質(zhì)量被引文獻(xiàn)的重要輸出機(jī)構(gòu)。從耦合情況得到，目前軍民融合研究機(jī)構(gòu)大多相對獨(dú)立，軍內(nèi)外高校和其它研究機(jī)構(gòu)自成體系，尚未形成研究合力，從側(cè)面反映出國內(nèi)軍民融合研究存在合作障礙和機(jī)制阻滯，缺乏溝通交流與深入合作。

1.3 研究聚類分析

使用CiteSpace對412篇文獻(xiàn)聚類形成涌現(xiàn)共詞網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)全部文獻(xiàn)的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)可視化和動態(tài)分層交互可視化。綜合分析共詞網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵詞熱點(diǎn)及關(guān)鍵詞連接頻次，得到3個熱點(diǎn)聚類，繼續(xù)對文獻(xiàn)進(jìn)行分類，并集中分析研究內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)大量文獻(xiàn)涉及階段內(nèi)的軍民融合制約問題。重點(diǎn)對近3年文獻(xiàn)進(jìn)行分析，提煉現(xiàn)階段軍民融合制約問題，得到兩個問題聚類，如圖5所示。

在研究熱點(diǎn)上：一是集中于國防工業(yè)的渠道開放。該領(lǐng)域研究是高質(zhì)量軍民融合理論研究起步階段的重點(diǎn)方向，大量研究從“國防工業(yè)領(lǐng)域參與渠道放開”以及“允許非公有制企業(yè)進(jìn)入國防建設(shè)領(lǐng)域”視角，重點(diǎn)研究如何“強(qiáng)化軍轉(zhuǎn)民和民參軍”、“促進(jìn)軍民融合”、“進(jìn)一步擴(kuò)大軍品市場準(zhǔn)入范圍”等，在軍工研發(fā)生產(chǎn)制造、優(yōu)化軍工產(chǎn)業(yè)布局、合理布局軍工產(chǎn)業(yè)集群、提高國防經(jīng)濟(jì)效率等方面形成了較為完善的研究集合；二是集中于軍民深度融合研究領(lǐng)域。該內(nèi)容是近年來高質(zhì)量軍民融合理論研究的重點(diǎn)方向，尤其是黨的十八大將軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“深化國防和軍隊(duì)改革，是實(shí)現(xiàn)中國夢、強(qiáng)軍夢的時代要求”。相關(guān)研究著眼于“軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略部署”、“持續(xù)深化改革”、“加速推進(jìn)軍民融合總體布局”等，在深度融合結(jié)構(gòu)、深度融合式發(fā)展、深度融合發(fā)展戰(zhàn)略等方面形成了一定研究基礎(chǔ)；三是集中于軍民融合創(chuàng)新發(fā)展研究領(lǐng)域。黨的十九大報告再次明確了軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。在該背景下，相關(guān)研究在結(jié)合國家創(chuàng)新發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，將軍民融合研究拓展到軍地協(xié)同創(chuàng)新、融合創(chuàng)新驅(qū)動、國防科技軍地合作模式創(chuàng)新、軍民融合創(chuàng)新體系等方面。當(dāng)前，第二、第三方向研究共同形成了具有新時代特色的深度軍民融合研究方陣。

圖4 2000-2018年CSSCI、CSCD收錄的軍民融合文獻(xiàn)發(fā)表機(jī)構(gòu)

圖5 研究聚類分析

在制約問題上，大多數(shù)文獻(xiàn)都提出了具體內(nèi)容，諸如軍民融合管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)問題、軍地資源配置問題、軍地協(xié)調(diào)問題、軍民融合運(yùn)行機(jī)制問題等[2]。對制約問題進(jìn)一步整合可以發(fā)現(xiàn)，大致集中在兩大類，即軍地合作困境和軍民融合困境。尤其在當(dāng)前，軍民融合已完成初步融合，正在向深度融合過渡。該期間軍民融合政策建設(shè)尚未跟上軍民融合國家戰(zhàn)略體系規(guī)劃，理論研究在宏觀上超前，但是軍民融合發(fā)展中存在的路徑依賴在一定程度上制約了軍地深度融合，即中觀層次和微觀層次的新時代軍民融合還有待強(qiáng)化。這使得當(dāng)前軍民融合出現(xiàn)諸多不合理性和融合短板，如深度融合機(jī)制滯后、融合創(chuàng)新制度供給不足、軍民融合度不夠等。因此，梳理當(dāng)前軍民融合制約問題，進(jìn)一步研究軍民融合治理，著力提升軍民融合度，從根本上解決軍民融合廣度、深度以及融合效益問題是推進(jìn)新時代軍民深度融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

2 基于文獻(xiàn)分析的軍民融合制約問題梳理

2.1 軍民融合合作困境

(1)技術(shù)合作瓶頸。一是軍地技術(shù)創(chuàng)新體系尚未完全整合。限于軍民融合主體類型較多、過程復(fù)雜、結(jié)果不確定，軍地技術(shù)創(chuàng)新體系尚未完全整合[3]，導(dǎo)致當(dāng)前軍民融合依舊存在融合度低、科技成果應(yīng)用效果不顯著、產(chǎn)業(yè)化以及轉(zhuǎn)化能力偏弱等問題[4]。當(dāng)前我國軍民融合正從初步融合向深度融合過渡，能否實(shí)現(xiàn)深度融合的關(guān)鍵在于軍地技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)互通和內(nèi)化，最終形成軍地通用技術(shù)[5]。當(dāng)前我國國防軍工企業(yè)相對獨(dú)立，阻隔了軍地兩大科技創(chuàng)新體系間的橫向協(xié)同。大量具有民用應(yīng)用前景的成果滯留在國防軍工企業(yè)和軍隊(duì)科研院所內(nèi)，同時也有大量高端民用技術(shù)被擋在國防軍工體制之外[6]。技術(shù)創(chuàng)新體系的分離進(jìn)一步造成軍用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和民用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，形成軍民融合的技術(shù)合作屏障[7]；二是技術(shù)溢出問題。技術(shù)溢出通常是指在技術(shù)創(chuàng)新過程中，技術(shù)(知識)自愿或非自愿地從一個企業(yè)擴(kuò)散到其它企業(yè)，從而促進(jìn)其它非創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展[8]。因此，技術(shù)溢出具有兩面性，一方面能促進(jìn)創(chuàng)新擴(kuò)散(正效應(yīng))，另一方面抑制了本企業(yè)創(chuàng)新動力(負(fù)效應(yīng))。技術(shù)溢出問題在我國軍工企業(yè)中也大量存在，出于安全、保密、軍工技術(shù)壟斷需要，很多軍工企業(yè)不愿意進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)，導(dǎo)致某階段軍工技術(shù)創(chuàng)新停滯不前[9]。由于技術(shù)創(chuàng)新投入大，軍地企業(yè)在技術(shù)合作過程中出于自身預(yù)期利益的考慮，研發(fā)動力不強(qiáng)，最終造成技術(shù)合作不足，降低了合作期望；三是知識產(chǎn)權(quán)問題。一方面，國防軍工企業(yè)的資產(chǎn)專有性較強(qiáng)，交易頻率低，極大提高了國防軍工企業(yè)交易成本。同時，我國軍民融合知識產(chǎn)權(quán)激勵體系不健全，長期以來國防軍工產(chǎn)業(yè)由于激勵不足造成知識創(chuàng)新能力較弱，表現(xiàn)為重精神激勵、輕物質(zhì)激勵，重評比、輕產(chǎn)權(quán)等，缺乏界定軍民融合產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)權(quán)分配的制度安排[10]。

(2)信息交流阻滯。信息溝通深刻影響軍民融合深度發(fā)展[11]。長期以來軍地技術(shù)創(chuàng)新體系的分隔，導(dǎo)致軍地信息共享與交流機(jī)制落后[12]。搭建軍民信息平臺、強(qiáng)化信息交流渠道對于解決軍民兩用技術(shù)雙向流動中存在的信息不對稱問題有著至關(guān)重要的作用[13]。目前，依托國家軍民融合公共服務(wù)平臺，采集、發(fā)布軍民兩用技術(shù)產(chǎn)品信息、軍用需求信息等，在一定程度上提供了軍民融合信息共享、資源利用和技術(shù)轉(zhuǎn)移等公共服務(wù)。然而涉及國防裝備研發(fā)項(xiàng)目時，軍地合作大多是針對具體項(xiàng)目型號、性能、技術(shù)進(jìn)行部分信息交流，基本不會對整個項(xiàng)目過程進(jìn)行聯(lián)合信息協(xié)調(diào)[14]。其中，一部分原因是出于保密需要，由于國防保密信息無法公開，地方無法及時、有效地參與技術(shù)創(chuàng)新；另一部分原因則是由于軍地信息溝通平臺缺乏，限于信息交流阻滯，軍地雙方無法及時準(zhǔn)確地了解對方技術(shù)優(yōu)勢或技術(shù)需求。當(dāng)前，軍地信息交流平臺的信息共享技術(shù)手段落后，特別是軍地信息交流機(jī)構(gòu)建設(shè)仍不完善，沒有形成響應(yīng)軍地技術(shù)需求的快速反應(yīng)能力和軍地互動能力[15]。

(3)人才流動渠道不暢。當(dāng)前軍民融合人才培育機(jī)制不完善，技術(shù)人才來源彼此獨(dú)立，人才使用相對分離[16]，軍地間尚未形成具有良性發(fā)展的國防人才需求拉動機(jī)制[17]。一是軍地人才信息公開和交流渠道不健全，除指揮人才必須由軍隊(duì)獨(dú)立培養(yǎng)外，軍隊(duì)技術(shù)人才培養(yǎng)長期依靠軍隊(duì)高等院校。由于軍民融合人才需求不能及時反饋到地方高等院校，而軍隊(duì)高等院校培養(yǎng)的軍事人才又缺少地方培育機(jī)會[18]，因而在一定程度上造成軍民通用人才培養(yǎng)與需求脫節(jié)，制約了軍地人才合作；二是國防技術(shù)創(chuàng)新對民口依賴性不強(qiáng)[19]。由于軍工行業(yè)壁壘、軍地科研資源分配機(jī)制的局限性以及分類評價體系不夠完善，造成基礎(chǔ)研究、裝備研制主體定位尚不清晰，地方高等院校在人才聚集、人才引進(jìn)和國際交流等方面的優(yōu)勢在軍地人才合作中沒有很好地發(fā)揮出來；三是軍地間缺少有效的人才激勵機(jī)制，沒有根據(jù)需求制定適應(yīng)軍民融合的人才培育計劃，軍地系統(tǒng)在通用人才激勵上仍然有較大的風(fēng)險顧慮[20]。基于科研評價體制和保密管理規(guī)定，來自地方高等院校的科研人員無法參與國防科技研發(fā)工作[19]。同時，因缺少合理的激勵機(jī)制和分配機(jī)制，在一定程度上也造成軍工企業(yè)高素質(zhì)人才大量流失。

(4)產(chǎn)業(yè)條件阻隔。當(dāng)前我國軍民融合從初步融合轉(zhuǎn)入深度融合，但在軍民融合產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中還存在諸多壁壘[21]。產(chǎn)業(yè)壁壘不打破，就難以在全范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)軍民融合知識協(xié)同[22]。相較于社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策機(jī)制設(shè)計，軍工領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)市場政策設(shè)計有所滯后，表現(xiàn)為軍地定價政策思路不統(tǒng)一[23]、軍地財稅政策“雙軌制”[24]、軍地門檻準(zhǔn)入政策不一致[25]。由于軍工產(chǎn)業(yè)存在較多的行政程序式阻隔，軍轉(zhuǎn)民較易，但民轉(zhuǎn)軍和軍民互轉(zhuǎn)相對較難。雖然政策上允許民企參與國防軍工研發(fā)生產(chǎn)，但阻礙軍民融合的“玻璃門”、“彈簧門”不同程度地存在，軍工企業(yè)與軍隊(duì)、政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，即使技術(shù)創(chuàng)新效率不高，為維護(hù)自身利益，也憑借所掌握的各種有形、無形資源，試圖阻礙民企進(jìn)入國防軍工產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域[26]。目前，軍民融合市場供求機(jī)制尚不完善，價格機(jī)制尚不能在軍民融合產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮杠桿作用。盡管已經(jīng)引入競爭機(jī)制，但多數(shù)國防軍工企業(yè)憑借大規(guī)模的國家軍工生產(chǎn)研發(fā)訂單，產(chǎn)業(yè)競爭意愿不強(qiáng)，同時造成自主創(chuàng)新動力不足[6]。此外，市場在軍民融合資源配置和創(chuàng)新中的基礎(chǔ)性作用被忽視，導(dǎo)致市場價格并不是影響需求的主要因素，而更多地受到國家安全、軍事方針、戰(zhàn)略安排等影響。

2.2 軍民融合制度困境

(1)組織機(jī)制制約。基于我國特殊國情，國防工業(yè)領(lǐng)域的軍民融合在組織架構(gòu)上具有一定特殊性，經(jīng)歷了軍隊(duì)單獨(dú)管理、軍隊(duì)為主政府為輔、政府管理等多種方式，最終形成了多頭管理的一系列組織機(jī)制問題[5]。一些軍工項(xiàng)目受軍隊(duì)、政府、軍工企業(yè)等多方管控，項(xiàng)目機(jī)構(gòu)管理層次不清晰。由于國防軍工企業(yè)具有很濃厚的行政管理色彩，在推動軍民融合過程中，軍工裝備的研發(fā)制造尚不能借助市場實(shí)現(xiàn)充分競爭[13]。軍隊(duì)行使行政命令式約束職能，導(dǎo)致軍工企業(yè)壟斷研發(fā)生產(chǎn)過程，軍工項(xiàng)目的組織機(jī)制問題凸顯[6]。由于受到歷史背景和現(xiàn)實(shí)條件的雙重制約，我國軍民融合難免存在階段性發(fā)展困境[27]。在軍民融合創(chuàng)新過程中，軍地兩方間也存在矛盾與沖突，如行政計劃與市場化沖突、行政指令垂直性與市場靈活自主性沖突。盡管在軍民融合過程中，這些沖突最終被化解，但嚴(yán)重影響了軍民融合體系的運(yùn)行效率，降低了軍地系統(tǒng)的創(chuàng)新動力。濃厚的計劃色彩、尚不完全的競爭條件、來自軍隊(duì)與政府的雙重保護(hù)、資源配置不合理等一系列問題，都屬于組織機(jī)制制約問題并造成軍民融合體系低效運(yùn)行[28]。

(2)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)落后。進(jìn)行軍民融合法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是為了更好地實(shí)現(xiàn)軍民兩用技術(shù)互通，促進(jìn)國防科技研發(fā)與民用科技研發(fā)有機(jī)結(jié)合[29]。從西方發(fā)達(dá)國家軍民融合法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)的演化看，軍民融合法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)必須推行在前，以發(fā)揮政策主導(dǎo)與矛盾疏解作用，促進(jìn)軍民融合整體良性發(fā)展[30]。在我國軍民融合探索過程中，出臺相關(guān)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)可以為軍民融合提供良好的制度環(huán)境[31]。但現(xiàn)階段，軍民融合法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后于戰(zhàn)略部署。軍民融合發(fā)展橫跨軍地兩大體系，涉及多個主體利益調(diào)整，單靠政府行政調(diào)控和部門協(xié)調(diào)難以充分解決，迫切需要構(gòu)建系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵的政策體系[32]。現(xiàn)有法規(guī)政策尚不能完全適應(yīng)當(dāng)前新時代軍民深度融合創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，在軍民融合的很多領(lǐng)域至今尚無專門規(guī)范軍地雙方關(guān)系、軍民統(tǒng)一遵守的基本法律法規(guī)[33]；同時，涉及軍地雙方權(quán)利和義務(wù)的規(guī)章散見于不同法律法規(guī)中，既缺少系統(tǒng)性又缺乏實(shí)質(zhì)性、可操作性[34]。上述現(xiàn)狀導(dǎo)致一方面軍地雙方權(quán)益難以獲得制度支持，另一方面也難以從法規(guī)制度上推動軍民一體化建設(shè)，不利于促進(jìn)軍地合作中的分層次、分系統(tǒng)競爭。

(3)制度路徑依賴。我國軍民融合制度經(jīng)歷了軍民分離、軍民結(jié)合、軍民融合變遷階段，在軍民融合階段，可以進(jìn)一步細(xì)分為初步融合、深度融合戰(zhàn)略部署以及深度融合階段。制度變遷中將形成符合階段性需求的政策，通過轉(zhuǎn)換原有制度、替代為更高效的制度，實(shí)現(xiàn)階段內(nèi)對制度作為稀缺性資源的最優(yōu)配置[35]。在軍民結(jié)合與軍民初步融合階段形成了強(qiáng)制性制度體系，并使軍民融合的路徑依賴性被極大放大，而誘致性制度體系尚不完善，即依靠市場作用的軍民融合創(chuàng)新體系尚需大力挖掘。當(dāng)一種制度形成后，會在既有制度體系中形成既得利益集團(tuán)，長期受到政策優(yōu)待，進(jìn)而強(qiáng)化既有制度的自我增強(qiáng)意識[36]。因此，進(jìn)行制度變遷是打破當(dāng)前制度體系困境的直接路徑[37]。從西方成功的制度體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)看，誘致性制度體系是軍民融合的終極選擇。基于我國特色社會主義國情，不能完全照搬西方成功的經(jīng)驗(yàn)做法，需要在從初步融合向深度融合的過渡中摸索出適應(yīng)中國國情的政策工具應(yīng)用機(jī)制，形成高效合理的中國軍民融合制度體系，以完成現(xiàn)階段的新一輪制度變遷。

3 新時代軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展路徑與治理路徑

3.1 新時代軍民融合治理目標(biāo)與治理活動特征

軍民融合治理是為實(shí)現(xiàn)軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展的重要社會經(jīng)濟(jì)活動。探討軍民融合治理理論模型，首先要剖析其目標(biāo)及活動特征。習(xí)近平總書記[38]強(qiáng)調(diào)，軍民融合發(fā)展要在今后一個時期加快形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局，逐步構(gòu)建軍民一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力。這是推進(jìn)軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。

新時代軍民融合治理目標(biāo)主要反映為兩個方面，一是合作治理方面(主要包括技術(shù)、人才、資本合作)，即通過合作治理實(shí)現(xiàn)全要素、跨領(lǐng)域、高效益的軍地合作；二是制度治理方面(主要包括政策制度制定、政策工具選取)，即建立全要素、跨領(lǐng)域、重效益的法規(guī)制度體系。只有將兩方面治理有機(jī)結(jié)合，才能更好地推進(jìn)軍民融合全要素目標(biāo)達(dá)成。

3.2 深度創(chuàng)新發(fā)展路徑

自2015年3月軍民融合上升為國家戰(zhàn)略，到2017年1月設(shè)立中央軍民融合發(fā)展委員會并由習(xí)近平任主任，到2017年10月十九大召開和2018年3月兩會召開，軍民融合已經(jīng)作為探索新時代中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律的重要內(nèi)容，當(dāng)前已經(jīng)確立了必須進(jìn)一步將軍民融合向深度融合持續(xù)推進(jìn)的戰(zhàn)略部署。借助CiteSapce的文獻(xiàn)可視化分析，將現(xiàn)有CSSCI、CSCD文獻(xiàn)研究熱點(diǎn)作進(jìn)一步耦合。在耦合分析中，將具有高度耦合關(guān)聯(lián)度的關(guān)鍵詞標(biāo)注，通過劃分層次和梳理路徑，形成二維遞進(jìn)邏輯，如圖6所示。本文認(rèn)為，我國軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展路徑包括兩條，即深度發(fā)展路徑和創(chuàng)新發(fā)展路徑。在橫向創(chuàng)新發(fā)展路徑上涵蓋5個層面，即基礎(chǔ)形式層、平臺驅(qū)動層、體系架構(gòu)層、戰(zhàn)略機(jī)制層、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)層；在縱向深度發(fā)展路徑上涵蓋4個層面，即政策制度層、產(chǎn)業(yè)布局層、經(jīng)濟(jì)環(huán)境層、合作實(shí)施層，整體形成具有兩條主線、二維推進(jìn)、9個層面遞推交織為特點(diǎn)的深度創(chuàng)新發(fā)展方陣。

(1)深度發(fā)展路徑。深度發(fā)展路徑的推進(jìn)邏輯是從政策制度入手，重點(diǎn)優(yōu)化融合產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑適應(yīng)新時代國家安全需要并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，最終著力落實(shí)軍地合作的具體實(shí)施。軍民融合深度發(fā)展的推進(jìn)起點(diǎn)是政策制度層面，在軍民融合從初步融合走向深度融合的過渡階段著力把握制度創(chuàng)新的驅(qū)動作用，打造政策創(chuàng)新體系，重構(gòu)制度優(yōu)化機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)新階段軍民融合制度的變遷。在政策制度規(guī)制下，在現(xiàn)有軍轉(zhuǎn)民、民轉(zhuǎn)軍、軍民結(jié)合基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合軍民融合產(chǎn)業(yè)集群，確立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整體系，構(gòu)建軍民融合產(chǎn)業(yè)深度發(fā)展格局。由地方政府牽頭建立各種形式軍民融合產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域形成新型國防工業(yè)體系，從而帶動全國范圍內(nèi)軍民融合深度發(fā)展。要真正落實(shí)軍民融合發(fā)展，最終著落于軍地合作的具體實(shí)施上，即必須細(xì)化要求、有效推進(jìn)軍地合作。在創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)下，構(gòu)建軍地合作模式優(yōu)化體系，形成高效的軍地合作管理機(jī)制，最終目的是顯著提升軍民融合度，形成良好的軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展格局。

圖6 熱點(diǎn)關(guān)鍵詞耦合遞進(jìn)邏輯

(2)創(chuàng)新發(fā)展路徑。當(dāng)前軍民融合已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了初步融合，無論是軍轉(zhuǎn)民、民轉(zhuǎn)軍，還是軍民結(jié)合，在國防工業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)取得了一些成績，要進(jìn)一步匯聚軍民融合產(chǎn)業(yè)集群，形成國防經(jīng)濟(jì)規(guī)模化效應(yīng)，帶動軍民融合產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。與此同時，各地方政府為全面貫徹落實(shí)軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)將軍民融合產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)納入總體發(fā)展規(guī)劃。雖然地方政府對示范區(qū)予以不同名稱、定位、功能、職能等，但最終目的都是為帶動、加速、深化當(dāng)?shù)剀娒袢诤袭a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，作為驅(qū)動當(dāng)?shù)剀娒袢诤系幕A(chǔ)平臺和強(qiáng)有力著力點(diǎn)。在未來一段時間內(nèi)，需著力強(qiáng)化軍地合作創(chuàng)新和軍民融合制度創(chuàng)新兩輪驅(qū)動的帶動作用，形成新一輪軍民融合創(chuàng)新發(fā)展驅(qū)動平臺。在平臺驅(qū)動作用下，形成適應(yīng)新時代國家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的體系架構(gòu)，重構(gòu)政策創(chuàng)新體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整體系、新型國防工業(yè)體系和合作模式優(yōu)化體系，并在此基礎(chǔ)上合力打造創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制，形成合理的制度優(yōu)化機(jī)制、政策工具主導(dǎo)機(jī)制、深度發(fā)展格局和軍地深度合作機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)新一輪軍民融合制度變遷，顯著提升軍民融合度，形成軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展的嶄新局面。

3.3 融合治理路徑

結(jié)合當(dāng)前軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展路徑的討論，本文認(rèn)為，在我國由初步融合向深度融合過渡的重要攻堅(jiān)階段，進(jìn)行軍民融合治理是盡快實(shí)現(xiàn)深度融合創(chuàng)新發(fā)展的必然道路，而治理路徑必須遵循當(dāng)前軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展路徑。在縱向深度發(fā)展路徑上，最終“落地”的是軍地合作的具體實(shí)施及深度合作機(jī)制優(yōu)化，其治理路徑必須落在軍地合作治理上；在橫向創(chuàng)新發(fā)展路徑上，最終落地的是軍民融合制度建設(shè)及制度優(yōu)化機(jī)制，其治理路徑必須落在制度治理上。 軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展的最終目的是完成制度變遷以及有效提升軍民融合度。當(dāng)前我國軍民深度融合的根本性、全局性、方向性問題已明確，由于過渡階段還存在思想觀念跟不上、頂層統(tǒng)籌統(tǒng)管機(jī)制缺乏、政策法規(guī)和運(yùn)行機(jī)制滯后、工作執(zhí)行力度不夠等問題[39]，而單純依靠政治動員、行政手段、協(xié)調(diào)溝通以及決策者自覺性與影響力等手段，已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前深度融合的形勢需要[40]。現(xiàn)階段需要通過融合創(chuàng)新治理手段，一方面推進(jìn)軍民融合制度建設(shè)，整合政策資源，破除軍地合作困境；另一方面推進(jìn)軍地合作治理，優(yōu)化軍地各方分配機(jī)制，明確新時代軍民深度融合的激勵導(dǎo)向，以此破除軍民融合制度困境。因此，融合創(chuàng)新治理應(yīng)從軍民融合的“統(tǒng)”、“融”、“新”、“深”4個要求入手，以提升軍民融合度為抓手，進(jìn)一步深化軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展。

(1)指導(dǎo)、借鑒與牽引——理論之“統(tǒng)”。“統(tǒng)”是指應(yīng)用系統(tǒng)思維，統(tǒng)合一切相關(guān)因素，最大限度凝聚軍民融合發(fā)展的整體合力[41]。在軍民融合治理理論框架中，統(tǒng)是充分遵循國家軍民融合戰(zhàn)略，以軍民融合的總體方針與政策為指導(dǎo)，借鑒西方發(fā)達(dá)國家軍民融合發(fā)展模式，以現(xiàn)有軍民融合研究為理論牽引，為新時代軍民融合治理提供理論支撐和研究條件。一是軍民融合治理必須建立在中央決策部署基礎(chǔ)上，以全局視角處理軍地協(xié)調(diào)、利益分配矛盾，從頂層角度籌劃軍民融合治理體系設(shè)計和治理謀劃，綜合考慮安全與發(fā)展、軍用與民用、計劃與市場、改革與穩(wěn)定的關(guān)系，使融合治理不停留在“為治理而治理”的層面；二是軍民融合治理必須系統(tǒng)、深入地研究西方發(fā)達(dá)國家成熟的軍民融合發(fā)展模式，這對于準(zhǔn)確把握我國軍民融合發(fā)展時代特征和客觀規(guī)律，避免走彎路、走錯路、走回頭路，有效利用后發(fā)優(yōu)勢，走出具有中國特色的軍民融合發(fā)展道路具有重要現(xiàn)實(shí)意義[42]。在不照搬照抄西方軍民融合發(fā)展模式的情況下，我國的融合治理應(yīng)著眼于發(fā)展動因、發(fā)展歷程、發(fā)展體制、發(fā)展措施等方面，樹立新時代軍民深度融合創(chuàng)新發(fā)展理念，根據(jù)現(xiàn)階段我國軍民融合發(fā)展制約因素統(tǒng)籌設(shè)計融合治理手段；三是軍民融合治理應(yīng)充分吸收現(xiàn)有理論成果。根據(jù)對目前國內(nèi)軍民融合研究成果的梳理，軍民融合渠道、軍民深度融合以及軍民融合創(chuàng)新發(fā)展等理論研究已較為成熟。軍民融合治理應(yīng)充分以現(xiàn)有研究成果作為牽引，進(jìn)一步深入探索軍民融合如何持續(xù)平穩(wěn)地向深度融合發(fā)展過渡，如何使軍民融合向又快又好方向高質(zhì)量發(fā)展，以及如何加快軍民融合創(chuàng)新發(fā)展步伐。總體來說，軍民融合治理要以理論之“統(tǒng)”作為治理依據(jù)，確立正確的治理觀，使治理體現(xiàn)國家戰(zhàn)略要求并形成縱向貫通、橫向兼容、運(yùn)行高效的治理體系。

(2)合作與共贏——合作之“融”。開展軍地合作治理是軍民融合治理的重要組成部分，是提升軍民融合度的現(xiàn)實(shí)要求，是實(shí)現(xiàn)“融”的重要路徑。合作治理應(yīng)著眼于掃除軍民融合制度障礙，協(xié)調(diào)軍地各方利益和權(quán)力分配，改善軍地互動和合作方式，打破現(xiàn)階段融合壁壘并實(shí)現(xiàn)未來深度融合發(fā)展的轉(zhuǎn)型[43]。通過軍地合作治理，構(gòu)建合作規(guī)范，助推軍民融合與深化改革結(jié)合，使軍地在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、人才方面實(shí)現(xiàn)深層次融合，統(tǒng)籌兼顧國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的內(nèi)在要求與普遍規(guī)律[44-45]。在軍民融合國家戰(zhàn)略背景下，學(xué)界與實(shí)務(wù)部門就國防工業(yè)領(lǐng)域軍民融合的國家主導(dǎo)原則達(dá)成共識[46]，即在國防保障領(lǐng)域軍民融合的主導(dǎo)方是軍隊(duì)。在當(dāng)前尚缺乏切實(shí)可行和相對完善的軍民融合市場主導(dǎo)機(jī)制的情況下，軍民深度融合創(chuàng)新發(fā)展遭遇了諸多組織“豎井”壁壘。如何打破主導(dǎo)壁壘，真正實(shí)現(xiàn)軍地合作共贏是亟待解決的關(guān)鍵問題。軍地合作治理通過完善競爭失利補(bǔ)償機(jī)制、軍民融合產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃[47]，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、人才各全要素的全面融合，打破跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨層級阻礙軍民深度融合的各類障礙[48]，從而提升軍地資源相互轉(zhuǎn)化效率[49]。因此，進(jìn)行軍地合作治理的根本動因是處于起步階段的軍民深度融合尚不能凸顯深度融合效益。持續(xù)、深入地進(jìn)行軍地合作治理，打破相關(guān)壁壘，充分整合軍地各類資源，發(fā)揮技術(shù)合作在軍民融合中的基礎(chǔ)性推動作用，有助于消除軍民技術(shù)壁壘，從根本上改善軍用民用在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上相對獨(dú)立的格局。在廣泛、深入開展軍地技術(shù)合作交流的基礎(chǔ)上，推進(jìn)軍地人力資本合作和軍地經(jīng)濟(jì)合作，最終實(shí)現(xiàn)軍地合作共贏。

(3)制度與機(jī)制——制度之“新”。軍民融合制度治理是實(shí)現(xiàn)軍民融合制度建設(shè)的重要保障。制度之“新”在于建立軍民融合創(chuàng)新制度體系，形成規(guī)范，約束軍民融合場域中的軍地各方行動并調(diào)整軍地社會關(guān)系，使軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步推動軍民融合創(chuàng)新發(fā)展[5]。通過制度治理，為軍地各方提供相應(yīng)的行為激勵，協(xié)調(diào)軍地博弈產(chǎn)生的各種均衡結(jié)果，對這些結(jié)果進(jìn)行深度軍民融合創(chuàng)新發(fā)展評價，并確立軍民融合制度規(guī)范[50]。因此，制度治理重在制度創(chuàng)新，探尋新時代軍民融合深度發(fā)展運(yùn)行機(jī)制，推動軍地資源與創(chuàng)新活動有效對接，最終構(gòu)建制度治理環(huán)境，使軍民融合制度具備良好的均衡性和相容性，能夠在精準(zhǔn)的制度文件中實(shí)現(xiàn)軍地利益關(guān)系最大化包容。制度治理包括宏觀、中觀、微觀3個層面[51]。在宏觀層面，制度治理主要關(guān)注軍民深度融合方向與融合創(chuàng)新模式；在中觀層面，制度治理主要關(guān)注軍民深度融合主體與要求；在微觀層面，制度治理主要關(guān)注軍民深度融合在具體領(lǐng)域的操作與運(yùn)行。制度治理的最終目標(biāo)是獲取理想的軍民融合條件，認(rèn)可軍地各方效用最大化在軍民深度融合過程中的隱性影響，盡可能實(shí)現(xiàn)軍地利益一體化，同時，明確軍地各方責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融合機(jī)制的良性循環(huán)。

(4)變遷與整合——重構(gòu)之“深”。軍民融合制度變遷是軍民融合深度發(fā)展的必然要求，是實(shí)現(xiàn)“深”的切實(shí)保證。制度變遷的目的是最終打造軍民深度融合創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、持續(xù)高效與有序發(fā)展[50]。軍民融合制度變遷對于改善當(dāng)前軍民分割格局、促進(jìn)軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國防科技創(chuàng)新體系形成[53]、建立和完善國防科技工業(yè)體系與深度軍民融合創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)起著重要推動作用。當(dāng)前，軍民融合領(lǐng)域仍然存在融合創(chuàng)新發(fā)展渠道不順暢問題，歸根結(jié)底是由政策壁壘所致[54]。軍民融合治理不能僅依靠軍地合作治理和軍民融合制度治理，還必須有章可循，有路可依，才能有效提升軍民融合度，最終實(shí)現(xiàn)軍民融合深度創(chuàng)新發(fā)展。因此，軍民融合制度變遷對軍民融合治理起到關(guān)鍵的中介作用，是軍地合作治理和軍民融合制度治理必須遵循的發(fā)展規(guī)律與原則方向。軍民融合制度變遷一方面依靠軍民融合制度建設(shè)，另一方面進(jìn)行政策工具優(yōu)化與重構(gòu)。政策工具是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動并實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的途徑、手段和機(jī)制。軍民融合作為復(fù)雜的公共系統(tǒng)，是不能完全依靠自身運(yùn)轉(zhuǎn)的，因此面臨管理與組織上的巨大挑戰(zhàn)。無論是政府層面還是市場層面，都要予以巧妙引導(dǎo)與悉心指導(dǎo)，這就需要政策工具發(fā)揮重要作用[55]。政策工具及主導(dǎo)機(jī)制是相對完善的法律機(jī)制所必須具備的重要組成部分，要推動軍民深度融合系統(tǒng)的創(chuàng)新發(fā)展，需要完善的政策工具應(yīng)用保障機(jī)制。總之，要實(shí)現(xiàn)軍民深度融合發(fā)展，必須升級傳統(tǒng)軍民融合模式，進(jìn)一步完善軍民融合制度、法規(guī)，強(qiáng)化軍民融合戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)。

(5)理論框架。綜合上述分析，建構(gòu)軍民融合治理理論框架，如圖7所示。軍民融合國家戰(zhàn)略、發(fā)達(dá)國家軍民融合成熟模式與軍民融合理論成果是理論之“統(tǒng)”，起到關(guān)鍵的理論指導(dǎo)、借鑒、牽引作用。融合治理的兩個重要內(nèi)容是軍地合作治理和制度治理，即合作之“融”與制度之“新”，是進(jìn)行融合治理的兩大關(guān)鍵手段。軍民融合制度變遷包括軍民融合制度體系優(yōu)化以及政策工具的選擇、優(yōu)化與重構(gòu)，即重構(gòu)之“深”，是融合治理推進(jìn)的結(jié)果。同時，軍民融合制度變遷尤其是政策工具優(yōu)化重構(gòu)也反作用于軍民融合治理，會對軍地合作治理、制度治理產(chǎn)生政策調(diào)節(jié)作用。軍民融合治理與軍民融合制度變遷共同推進(jìn)軍民融合度提升，最終實(shí)現(xiàn)軍民深度融合高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展。

圖7 深度軍民融合創(chuàng)新治理理論框架

4 結(jié)語

黨的十九大報告明確了軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，并將軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略納入新時代國家戰(zhàn)略體系，同時，明確了“形成軍民融合深度發(fā)展格局，構(gòu)建一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力”的戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)前國內(nèi)軍民融合正由初步融合轉(zhuǎn)向深度融合，新階段如何持續(xù)推進(jìn)軍民深度融合高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展、有效提升軍民融合度是新時代軍民融合創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。基于此，通過考察2000-2018年CSSCI、CSCD數(shù)據(jù)庫的高質(zhì)量軍民融合文獻(xiàn)，梳理研究熱點(diǎn)及時代特征，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前軍民融合實(shí)踐中仍然存在融合機(jī)制滯后、制度供給不足、軍民融合度不夠等問題。現(xiàn)有文獻(xiàn)在研究內(nèi)容上普遍關(guān)注于國防工業(yè)渠道開放、深度融合、創(chuàng)新發(fā)展等宏觀理論層面，中觀、微觀層面的融合治理研究明顯不足，從側(cè)面也印證了軍民融合的制約問題。然而，成功的軍民深度融合創(chuàng)新發(fā)展系統(tǒng)并不是靜止的，而是在動態(tài)演變過程中通過融合治理和制度變遷，優(yōu)化軍民深度融合創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)位，調(diào)整軍地利益相關(guān)網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化軍地資源配置，實(shí)現(xiàn)有效的軍民融合控制與評估，降低潛在風(fēng)險。因此，如何通過融合治理提升軍民融合度是新時代軍民深度融合創(chuàng)新發(fā)展中應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的議題。本文在上述分析基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究了軍民融合治理與軍民融合制度變遷的內(nèi)涵，建立了軍民融合治理理論框架，確立了軍地合作治理與制度治理作為融合治理的主要抓手，同時，強(qiáng)調(diào)軍民融合制度變遷的重要作用，可為深入研究新時代軍民深度融合高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展提供參考。軍地合作治理與軍民融合制度變遷的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律及相關(guān)關(guān)系，以及如何測度軍民深度融合效果有待進(jìn)一步研究，這對解決當(dāng)前軍民融合轉(zhuǎn)向深度融合的制約問題、改善軍民融合發(fā)展路徑、創(chuàng)新新時代深度軍民融合發(fā)展思路具有一定借鑒意義。