美國應急供應鏈管理機制的設置及對我國公共衛生突發事件應對的啟示

郭杰群

摘?要：文章闡述了應急供應鏈管理的基本原理，并結合美國應對突發事件的機制設置，對我國公共衛生突發事件的應對提出了建議。由于我國在應急供應鏈管理方面的經驗尚且不足，而突發事件對社會、經濟影響巨大，因此如何建立一套適用于我國的、完整的應對突發事件的構架，更加敏捷、敏銳、敏感地應對災難值得探索。文章強調應對突發事件不但要有一個完善的應急框架，而且需要在責任分配上有具體的可操作的分工。同時，加強應急統一指揮、統籌各方力量、做好參與各方協同溝通、利用新科技技術建立信息平臺及時匯總與分析事件信息與數據，對減少混亂、加速資源調配、成功應對突發事件至關重要。

關 鍵 詞：應急供應鏈;物流管理;突發事件;信息疫情;新冠肺炎

中圖分類號：F251?文獻標識碼：A?文章編號：2096-7934（2020）02-0012-10

一、前言

新冠肺炎疫情的暴發使得原先并不被人們所關注的應急供應鏈管理開始進入決策者的視野。事實上，隨著人類對自然環境的不斷索取，近十多年來，人類也面臨大自然環境惡化，或“人為”印記所帶來的越來越多的災難（1982—1994年間的統計數據顯示，97%的應急救援是因為戰爭之外人為所制造的災難。Van Wassenhove，2006）。作為“無所不能”的人類必須為災難所帶來的后果做出應對。由此，應急供應鏈管理成為政府、非政府組織、私營企業的一個重要的不可缺失的研究課題，也從幕后被動的角色走向積極主動。

根據Daud，et al?（2016）的研究，近年來，全球每年約2億人受到自然災難的影響。在美國，1980—2009年間的災難損失超過10億美元的事件就高達96起（Lott，2010）。2011年，記錄在案的自然災難有302起，造成經濟損失3660億美元（Cozzolino，2012）。隨著全球化發展，近幾十年來的人員流動越來越便捷，單一災難對人類影響的擴散速度也在加快，不確定因素在增多。不但如此，大部分災難沒有可準備預防的時間。以2019新冠肺炎為例，從其在2019年12月被發現到2020年1月底，受影響的國家達20個。有效的應急供應鏈管理也因此變得越來越迫切。

本文結構如下：第二部分簡述應急供應鏈管理的基本概念，重點討論應急供應鏈管理的不同階段和參與方的特點;第三部分展示美國應急機制的設置，以及應對2009H1N1的案例;第四部分結合第二部分與第三部分，對我國在公共衛生突發事件的應對方面提出一些建議，最后做全文的總結。

二、應急供應鏈管理的基本概念

（一）應急供應鏈基礎

供應鏈是一個網狀結構，鏈接著生產資料從最初原材料生產到最終消費客戶的過程，包含供應商、制造商、分銷商、零售商、消費者等多方參與者。簡單來說，供應鏈管理是對生產過程中的供給與需求關系的管理，它關注的是在產品整個網狀結構中參與各方之間的生產關系（包括物流）。

應急供應鏈管理與上述企業供應鏈管理相似而又有很大不同。它所面對的是不確定性事件，表現在事件發生的時間、地點、事件類型、影響規模等方面都是在事先不可知的，由此，造成供給與需求差異匹配度波動大。由于全球貿易的不確定性在增加，因此也可以認為應急供應鏈管理是企業供應鏈管理的極致案例;至少可以作為企業應對不確定貿易動蕩的一個借鑒。簡而言之，應急供應鏈管理是面對災難和不確定的環境下，通過規劃、實施將物資（包括食品、水、醫藥等）從生產地高效地、低成本地運送到受災地區，有效地分配應用于受災人群的過程。或者說，應急供應鏈管理就是在合適的時間將合適的物資分配給合適的人群。根據聯合國給出的相關定義（UNJLC，2008），應急供應鏈內容包括：轉移人群，籌集、存儲和搬運大體量合適物資，對有限運輸能力的協調和共享，對來自受災地區之外物資的特定交付等。其中，物流管理，包括對人、物資的存儲、運輸管理，是鏈接外部資源、組織與采購所需物資、進行稀缺物資分配的關鍵。同時，物流環節跟蹤物資運輸、存儲并掌握大量數據，是事后復盤分析并制定新的應急防預手段的重要依據。

由于不同的災情具有不同的特點，比如，地震之后的災情與饑荒所引發的災情在可預測性、發生速度、拯救要求上都不一樣，因此相應的應急供應鏈管理方法也不盡相同。物流管理是應急供應鏈管理中最重要的部分，但也是最為昂貴的部分。根據Van Wassenhove （2006）、Christopher，et al?（2011）的研究，物流支出占整個應急救援中70%～80%的費用。有效的物流管理對救災的成功起到關鍵作用。在這里，應急物流管理指的是對救援物資、信息從原始地到災區分配之間流動的規劃、實施和監控。成功的應急物流是低成本、高效率的。在參與者眾多、時間緊迫的環境下，應急物流的成功要求整個供應鏈具有相互協調、一體化的方案，以減少或杜絕重復性的、無效的行為。

（二）應急供應鏈管理的階段

從時間軸來看，應急供應鏈管理包括災難事先準備、事件應對、事后重建（如圖1所示）。還有一些研究在上面三個環節之外，增加了災難防范環節。災難防范主要是指當前法律和機制的設置，從某些方面來看，此環節與政府職能相關，并不涉及應急的直接參與。

（1）事先準備意味著對尚未來臨的災難進行應急網絡設計、人力資源及救援資金的配備、信息技術系統搭建、溝通分享機制的布局、區域相關利益組織（包括政府、商業組織、社團組織、非政府機構等）的分工協作協議，救援物資的儲備以及教育、宣傳。顯然，事先準備的充分意味著對未來突發事件應對的高效。突發事件千變萬化，因此，充分準備這一過程仍在不斷調整之中。兩起突發事件之間正是事先準備的工作調整之時。對于人為造成的災難，事先充分準備可以緩解甚至杜絕其可能帶來的潛在災難。西方醫學之父希波克拉底（Hippocrates）就指出：一分的預防遠勝于十分的治療。

（2）事件應對是對突發事件的迅疾反應，包括應急事件評估和運營規劃、激發應急網絡，募集調配物資、恢復受災地區基礎設施且進行運營管理、向受災人群發放救災物資、維護地區安全（包括衛生環境和治安）等。事件應對也是檢驗與完善事前準備是否充分的階段，在其中，各參與方高效且有條不紊地協作是成功應對災難的必要條件。Van Wassenhove （2006）認為事件發生最初的72個小時的反應極其重要。在這個階段，成本不是最關鍵的問題，應對突發事件的敏捷度、有效性是第一位的。在此之后才需要關注應對成本。正因為反應越敏捷越有利，所以最初的救援物資不大會考慮從遙遠的地區調集。因此，救援物資在多地預先儲備的設計很重要。在美國，不少州為應對突發事件都事先設立了永久救援設施，并預先指定了在需要時用于搭建臨時救援設施的區域。聯邦突發事件管理局（FEMA）也在美國13個地區設立了事件管理支持團隊。

（3）事后重建不但是對受災地區的經濟、生活的善后處理，更是著眼于地區長期發展的設計以及受災人群后續生活的考量。比如，對待2001年“9·11”事件中受影響群體的疾病治療問題，2003年受SARS救治中過量激素影響而導致的后遺癥問題等。在此過程中，恢復速度并不重要; 效率，即在給定的資源下的產能更為關鍵。

（三）應急供應鏈管理的參與方

應急供應鏈管理的參與主體與傳統供應鏈管理中參與主體有明顯差異。這主要體現在參與方的背景、目的、組織構架、專業能力等多元化程度更高。它所涉及的主體包括政府及軍隊、非政府機構、私營企業、個人捐贈人等。各自的作用表現如下。

（1）在災難之下，政府是重要的應急應對依賴。強大高效的政府能力對整個應急供應鏈管理起到協調、統籌的作用。而拖延、缺乏領導力是絕大多數應急管理失敗的重要原因。突發事件總是發生在一個具體地點，因此地方政府往往是第一和最終指揮者。根據突發事件的大小，還可能有更高級別政府，甚至其他國家或國際組織的介入。

（2）軍隊由于其特殊的技能、裝備和組織形式在應急救援中起到重要作用。 以2005年美國卡特里娜颶風為例，在8月29日颶風著落時，軍隊已經開始調遣，近1萬國民警衛隊在颶風受影響地區附近部署（整個應急階段調遣5萬名）。颶風之后8小時，聯邦現役部隊已經在受災地區開始救援行動并維持秩序;空降兵恢復機場，輸送人員撤離，以及搜索救援受困人員;通信營為指揮部搭建通信設施并將商業通信網絡接入軍方通信網絡;戰地后援醫院搭建設施開始救助傷病人員;化學兵開始排查周邊污染;陸軍工程兵團開始排洪，堵堤，派送食品和水。在其他應急救援中，還有過重卡部隊、維持部隊、后備役部隊以及海軍、海軍特戰隊等的支援。

（3）私營企業，特別是大型私營企業，以及受災地區所需物資的生產企業、物流企業近年來在災后救援中起到越來越大的作用。大型私營企業由于自身的技術能力、關鍵物資的儲備量、在全國的布點（包括在受災地區）及其物流管理能力等優勢，可能對受災區域環境更為理解，救援效率更高。比如，沃爾瑪（Walmart）在美國卡特里娜颶風之后48小時就恢復了當地近40%受影響超市，一周內恢復了93%，并為災民提供了300萬加侖的飲用水，對穩定受災地區的安定起到重要作用（Goentzel，2011）;在美國桑迪颶風之后，食品雜貨連鎖店在一周內運輸了2400萬箱食品到災區，而政府和非政府組織在隨后的兩周內運輸的食品總量還不及私營食品雜貨連鎖店的1/18。在事件應對中，私營物流公司的作用尤其重要。在2019新冠肺炎爆發期，京東物流、菜鳥物流都是物資運輸的主力軍。在美國，國家災情應對框架也積極鼓勵各級政府與私營企業的聯合。

（4）個人捐贈者和志愿者是應急救援中不可忽略的力量。他們或提供捐款，或捐贈物資，或提供人力，也常常是非政府組織的依賴對象。但人是情緒的動物，在壓力下，災情容易引發人的情緒變化。對缺乏組織以及專業訓練的個人群體來說，無效組織實際上會為應急救援帶來較多的噪聲。隨著信息技術的發展，媒體成為改變人們思維的重要工具，這不但對募資成功與否有重要影響，而且成為左右人們行為的途徑。因此，在一些事件中，政府對媒體進行控制時有發生。在另一方面，個人的監督與發聲又是提高整個應急供應鏈系統透明有效的推動力。同時，由于環境壓力和高強度的工作常導致志愿人員體力不支，出現人員的頻繁更替、救助工作人員的匱乏等問題。另外，值得關注的是，個人、包括私營企業的捐贈行為更偏向于災難發生之時;而在事件發生之前，他們往往缺乏行動，導致事先準備階段常因為資金受限而無法有效部署。

（5）非政府機構按照其組織宗旨可以有多重角色，如資金/物資捐贈人、對接其他捐贈人/機構的中間人等，且數目較大。它既可能是基于社區的小微社團，也可能是國際化的大型組織;既可能擁有專業技能，也可能缺乏專長。近年來，捐贈者和社會對非政府組織運營的有效性越來越關注。在2019新冠肺炎事件中，一些全國性大型非政府組織所募集的資金甚至不到某些個人發起的慈善基金的1/10。導致這樣結果的主要原因就是這些非政府組織運營的不透明性、無效性和弱公信力。缺乏強有力的非政府組織事實上強化了零散的個人捐贈者的行為，而導致缺乏組織的個人群體有可能降低救援效果。不同于非政府組織，私營企業由于時時面臨生存、市場壓力，因此運營效率普遍比非政府組織要高。在另一方面，非政府組織數量大。在2000年美國，全國性、地方性的非政府組織就有26000多個（Sheffi，2018）。每個組織的理念、關注點、政治目的都不同，并因為向同樣的捐贈人群募集款項與物資，向同樣的媒體尋求曝光率而相互競爭;因此，非政府組織的協調不力也影響應對災難的效率。在美國，1900年國會授權美國紅十字會，使其成為官方的賑災組織。

（6）由于應對事件中參與主體較多，在溝通機制沒有有效搭建，或各參與方彼此信任不充分、步調不一致之下，可能導致災后應對中有限資源（包括時間、人力、物力）的嚴重混亂與浪費。比如，當捐贈人/機構將大量物資，包括無效物資自主運往受災地區，可導致原本可能并不暢通的運輸更加艱難;同時，受災地區有限的人力、時間被捐贈人無效的捐贈，或被眾多的有效但零碎的捐贈在分類、整理過程中所擠占，會導致救援工作的低效。比如，在新冠肺炎時期，僅成都海關一天收到的國際郵包量就是前一年（2018年）整個春節假期的總量，其中80%為口罩，海關加班加點也無法及時清理。應急供應鏈管理中多方參與機構凝聚的努力才最為有效。

三、美國應急供應鏈管理機制

相比于其他國家，美國在災難中主要依賴于自救。這一方面是由于美國的國力，另一關鍵方面是其較為完善的政府應急供應鏈管理機制。因此，學習美國應急供應鏈機制，有助于我國在應對未來災難時的部署。

（一）應急構架

美國應急供應鏈機制是一個立體構架，既含有從聯邦到州、地方的多級縱向區域管轄機構，也有橫跨政府各職能部門、私人企業、非政府機構的網絡。而該立體構架的運行建立于供應鏈策略、信息與溝通技術系統、規劃與協調機制之上。

2001年“9·11”事件后，美國政府意識到政府部門之間缺乏溝通與協調，信息缺乏共享。由此，國會在2002年11月通過《國土安全法案》，將22個聯邦政府部門和機構的相關執法、災難救援與恢復、邊境防護、民防職能進行了整合，成立了全國突發事件管理的唯一機構——國土安全部（DHS）。DHS部長是美國聯邦政府國內災難應對的第一協調人。原來的聯邦突發事件管理局（FEMA）在2003年被吸納入DHS，以專門對上升到聯邦層面的災難進行應對和管理。不過，2006年布什總統簽署了《流行病與所有危險準備法案》（Pandemic and All-Hazards Preparedness Act）將傳染病突發事件的管理轉移到聯邦健康與人力服務部（HHS）。FEMA局長也是美國總統應對災難時的顧問。一旦聯邦層面需要對災情進行救援，FEMA會向相關部門（包括國防部）、機構發送分配責任。FEMA平時與30多個聯邦機構保持聯系，并設計出多達200多項責任分配目標。對于特大災情，FEMA會在其總部成立國家應對協調中心（National Response Coordination Center，NRCC）以協調聯邦政府各方力量。NRCC總指揮向美國總統匯報。NRCC主要職能是在聯邦層面負責突發事件管理協調、規劃、調集資源、收集和分發事件信息。為了更好協作，中心有來自各方的代表，但由總指揮負責。2008年，DHS還制定了國家災情應對框架（National Response Framework，NRF）并持續更新其機制（2019年公布了其第四版修改）。在地方無法應對災情而需要聯邦政府支援時，NRF對14項應急工作（包括交通、宣傳、公共工程、救火、信息與規劃、物流、公共衛生和醫療服務、能源、公共安全和保護、長期社區康復）等在聯邦機構中進行了分配。Department of Homeland Security，U?S?A，National Response Framework：Fourth Edition，2019?https：//www?fema?gov/media-library-data/1572366339630-0e9278a0ede9ee129025182b4d0f818e/National_Response_Framework_4th_20191028?pdf??但2005年卡特里娜颶風證實了NRF在救災中仍存在不足。2006年國會通過《卡特里娜颶風后的應急管理改革法案》（The Post-Katrina Emergency Management Reform Act）準許聯邦政府在還沒有收到地方支援請求時就可以調撥資源到國家物流集結待命地區;并設立了國家事件管理系統（National Incident Management System，NIMS），為各級政府（包括聯邦和地方政府）在應對所有類型災難時提供了一個全面的事件管理平臺。National Response Framework-Catostrophic Incident Annex?https：//www?fema?gov/media-library-data/20130726-1825-25045- 3106/catastrophic_incident_annex_2008?pdf 2008??NIMS的核心在于標準化的事件指揮系統（Incident Command System，ICS）（如圖2所示），其目的是促進各級政府及部門中的溝通與協調，避免重復行動。因此NRF和NIMS的結合將各種管轄權的政府能力與資源、突發事件管理與應急應對原則、非政府組織、私營企業綜合成為一個內在有序的框架。即便是軍隊需要介入應急應對時，軍隊也只是起到支持作用而不是指揮作用。

與武漢新冠肺炎暴發一樣，所有區域的災難應對都首先來自地方政府，并隨著災難規模的不同，涉及更高一級和多級政府的支持。在美國，如果災情規模小，ICS的最高指揮官可以是受災地區市長，或者警察局長、消防局局長、應急醫療服務部甚至地方法官。地方政府對災難的應對力量主要來自當地警察、消防和醫療急救部門。不同于中國，在美國，公民對所有突發事件的報警電話，包括火警、匪警、急救等都是911。在一些人口更多的城市（如芝加哥、紐約），市政府還下設有突發事件管理辦公室（OEM）https：//www?chicago?gov/city/en/depts/oem?html?，與當地、區域、州和聯邦職能部門保持緊密合作，并為當地居民提供911緊急服務，協調對突發事件的應對。OEM下設有應急運營中心（Emergency Operations Center，EOC），在突發事件發生時可以被激活。EOC包括當地警察、公共衛生、救火部門、公共事業（如電廠）、運輸公司的代表。2005年，美國成立了非政府機構——大型城市應急管理者聯盟。https：//bigcityem?org?到目前，該聯盟有15個成員，涵蓋美國20%的人口管轄區。

一旦災情超出地區可以承受的范圍，事件所在州的應急機制開始實施，州長成為協調人。州的EOC被啟動，承擔應急運營的信息與交流功能。州的EOC也大都采用ICS構架。需要強調的是，ICS并不提供災區運營指導，而是通過對各資源方的協調來支持救援工作的開展。佛羅里達州的EOC坐落在佛羅里達州的政治中心——州府塔拉哈西（Tallahassee）。不過，需要強調的是，作為供應鏈管理中心重要職責之一的物流應對中心，一般來說，都安置于交通樞紐，以便聯絡物資調配。佛羅里達州物流應對中心坐落在交通便利的奧蘭多，而不是州府塔拉哈西。當一個州面臨突發事件而不能獨自應對時，它有以下兩種選擇。

（1）該州可以根據應急管理支持協議（EMAC）要求其他州的援助。

（2）向聯邦政府尋求援助。這時聯邦政府會在當地設立聯合戰地辦公室（Joint Field Office）協調各級政府、私營企業、非政府機構等組織，包括軍隊。JFO也采用ICS結構。

在聯邦層面，FEMA設計的責任分配目標被多個機構（包括軍隊）分攤。比如，國民警衛隊不但是聯邦的預備役軍人，而且是各州應對突發事件的基層力量。 https：//www?nationalguard?com?國民警衛隊跨州之間的派遣是通過EMACEMAC是1996年由美國國會通過立法，批準了包括所有50個州、華盛頓特區、波多黎各、關島、維爾京群島、北馬里亞納群島為成員的法律協議。該協議為各州之間分享資源提供了法律依據。根據該協議，在一個州宣布州緊急狀態時，其他州可以派遣人、設備等以幫助受災州的災難應對和事后恢復。進行的，并由聯邦政府出資。事實上，美國聯邦政府一直鼓勵地方政府制訂災難準備計劃，以便政府間應對災難的協調。1988年，美國國會通過《斯塔福德災難救濟與緊急援助法》（Robert T?Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act），使得在災難發生時，即便地方政府還沒有提出支援需求時，美國總統也可以向災區調遣聯邦的救助力量。在這種情況下，FEMA會協調應對，直到州或地方搭建好指揮部。

（二）協調與溝通

在突發事件的不同階段，協調與溝通有不同方式。在突發事件發生初始，事情多、時間緊，參與方逐步增加。民主協商的應對手段顯然不可取。這時需要統一指揮。在聯邦政府介入救援時，FEMA是主要的協調者。隨著救援工作的推進，各方人員的就位以及其功能的施展，各組織之間需要協調和溝通以便共同有效地應對一些后續問題。這涉及各部門之間的信息分享和合作。在此階段，協商往往更為常見。

（三）案例

以美國2009年H1N1流感為例https：//www?cdc?gov/flu/pandemic-resources/2009-pandemic-timeline?html?，2009年4月15日，美國疾病控制與預防中心（CDC）在加州發現一種新型甲型流感病毒，后稱之為H1N1。4月17日在加州相距約130英里之外發現第二例患者后，4月18日，CDC向世界衛生組織（WHO）進行了匯報。4月21日CDC向公眾公開了兩例流感事件，開始研發病毒株以用于疫苗制備，并與疫苗制造公司聯系。 4月22日CDC啟動了EOC。4月24日，CDC向國際流感數據庫上傳了完整的H1N1基因序列。4月26日，聯邦政府宣布2009H1N1為公共衛生緊急事件，開始釋放國家戰略儲備物資，向各州提供超過3900萬套的呼吸保護設備，1100萬劑抗病毒藥物。2010年6月23日，2009H1N1緊急事件被宣布解除。

需要了解的部分背景是，美國在2005年11月公布了《流感的全國戰略》（National Strategy for Pandemic Influenza），并在2006年5月公布了實施計劃，它以1918年全球大流感當時，美國有9000萬人口受到感染，200萬人死亡。的30%暴發率為假定，并試圖減少病毒在美國境內的傳播和對經濟、社會的影響。聯邦健康與人力服務部（HHS）和DHS是主要的聯邦任務執行者。這些任務包括量化流感對經濟的影響、邊境控制策略、儲備抗毒藥劑、研制疫苗優先戰略、向私營企業提供關鍵設施和行動指南、研究運營計劃的持續性等。DHS負責突發事件的總體管理和聯邦層面的協調工作，共承擔其中143項任務的執行。HHS負責公共衛生的準備和應對。

四、對我國公共衛生事件應對的啟示

隨著人類對自然的影響越來越大，災難，不管是人為的還是自然引發的，越來越頻繁。自2009年以來，僅突發性高傳染疫情在全球就爆發了7次2009年H1N1、2012—2015年MERS、2014年脊髓灰質炎、2014年西非埃博拉、2015—2016年寨卡病毒、2018—2019年剛果埃博拉、2019—2020年新冠肺炎。。然而我國在應急供應鏈管理方面經驗尚且不足。每次災難來臨，都是舉國之力，不計成本，處于一種運動式救火狀態。這不僅體現在汶川大地震，也體現在新冠肺炎事件上。如何建立一套適用于我國特色的系統的應對突發事件的構架，更加敏捷（agility）、敏銳（adaptability）、敏感（alignment）地應對災難值得探索。Wucker（2016）在談到埃博拉病毒時強調了抵觸否認和拖延怠慢是病毒暴發的最初原因。最終，埃博拉病毒給非洲西部國家的人口、貿易與經濟活動帶來了巨大損失。

事實上，我國對于突發事件，特別是公共衛生突發事件非常重視。出臺的相關法律和條例眾多，包括：《中華人民共和國食品衛生法》（1995年）、《國內交通衛生檢疫條例》（1998年），《突發公共衛生事件應急條例》（2003年）、《應對流感大流行準備計劃與應急預案》（2005年）、《國家突發公共衛生事件應急預案》（2006年），《中華人民共和國職業病防治法》（2011年）、《中華人民共和國傳染病防治法》（2013年）、《中華人民共和國國境衛生檢疫法》（2018年修正），等等。

通過上文對應急供應鏈的分析以及美國經驗的介紹，足見不但一個完善的應急框架是必要的，而且還需要具體的可實施的責任分配機制。事實上，在我國2006年《國家突發公共衛生事件應急預案》中，已經規定發生傳染性非典型肺炎為特別重大突發公共衛生事件，并明確“衛生部依照職責和本預案的規定，在國務院統一領導下，負責組織、協調全國突發公共衛生事件應急處理工作。”不過，法律條文文字與實際運行效果的差距說明，若僅有條規而無實際的操作規范，則政策執行無法有效落地。特別是，公共衛生事件發生的季節、發生的緣由、擴散速度、區域公共資源都不一樣，不可能一項條規就能覆蓋所有實操需求。事實上，類似的缺陷不僅僅存在于應對公共衛生事件的法律和條例文件中，而且在各部委、地區應對疫情的支持性政策文件中也普遍存在。

在統籌領導、協作溝通方面，《國家突發公共衛生事件應急預案》強調了疫情的分級屬地管理責任，但對各級省市政府之間、政府部門之間、與社會力量之間的分配責任缺乏定義。2005年的《應對流感大流行準備計劃與應急預案》，同樣明確了“衛生部成立全國流感大流行準備工作領導小組，衛生部分管領導任組長，成員包括辦公廳、應急辦、醫政司、疾控司、科技司、國際司、中國疾病預防控制中心、中國醫學科學院、中華醫學會、中華預防醫學會等部門和單位主要負責人”。但在這個設計中，責任關聯方都是體系部門之內的機構，沒有其他各級省市政府之間、同級政府部門之間、社會力量之間的責任分配。而公共衛生事件常常涉及其他關聯方的合作。因此，有必要學習美國經驗，完善多方合作機制，加強統籌領導。特別是，由于我國的分業監管，各部門之間存在少溝通或不溝通，甚至互不理睬的可能，在沒有明確事先分工的情形下，臨時搭建的應對指導工作組難以對其他組織（如不在其屬地的組織）下達實施命令;同時由于缺乏明確分工，導致協同效率低。最后常常是，國務院、中共中央出面推動，不但使得原本設計的工作領導小組形同虛設，而且導致最后都是運動式的“一刀切”行為。當缺乏明晰領導部門時，隨著大量個人、企業捐贈者的介入，災區原本有限人力等資源會被進一步分散。有效整合私營企業、個人、非政府組織的力量，合作發力更為有效。此外，不是所有疫情都需要上升到國家層面，如何真正落實公共事件的級別劃分和配套的指揮機制，需要更進一步細化設計。應該看到，我國當前體制決定了政府運作效率高，可以用舉國之力抗險;但也要看到，一旦犯錯，資源浪費嚴重、后果重大。從深層次來看，在應對疫情中，要做好信息自下而上的傳遞和匯總，而不是等待自上而下的決策以執行;要加大受災地區的應對主動權，而不是過度依賴上級的決策指令，否則就會發生職責沖突，貽誤戰機。

在信息匯總方面，迫切需要建設信息數據綜合平臺，否則在參與方過多且指揮者不明確的情況下，數據、信息來源各有不同，定義不一致，信息發布方各異，甚至可能相互矛盾，易引發不必要的混亂和可信度的降低。特別是在互聯網信息時代，信息傳播快，波及面廣，社會組織形式已經發生了重大改變。如果信息不準確、不及時，嚴重時可引起社會凝聚力渙散。2020年2月2日，世衛組織（WTO）將此現象稱為信息疫情（infodemic）https：//www?who?int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200202-sitrep-13-ncov-v3?pdf?。由于大量謠言與事實并存，它使得人們難以發現所需要的可信信息和有助的指引。公信力的缺失是社會管理的最大成本，無法忽視。這些年，科技突飛猛進。區塊鏈、大數據、云計算等新概念此起彼伏，但多數沉迷于新概念，并不務實。實際上，在公共衛生上使用這些技術，發展空間廣闊。建立一個信息匯總中心以應對物流調集、分配，引導區域交通疏通，提高救援的準確性、有效性至關重要。同時，這些新技術還有更多用途。比如，一些病情輕的患者擔心受到歧視而不愿公開信息，既對他人造成危害，也給自己帶來隱患。而利用這些新技術在不泄露個人隱私的同時，能夠精準定位和提供幫助。基層各級組織也不需要分別、重復派工作人員去基層摸底，反復收集同樣信息。在物流管理上，也可以做到溯源、跟蹤，分析物資包括公益捐贈物資堆積瓶頸之處，有利于加速流轉，保證分配的透明性和公允性。

要建立多地戰略物資儲備中心。鑒于武漢新冠肺炎疫情，有人建議各地都須加大物資儲備。這是不科學的。不同地市人口不同，環境不同，一律加大地方物資儲備以應對未來突發事件的“一刀切”行為既容易造成重大資源浪費，也不現實。實際上，根據《2017年城市統計年鑒》，就三甲醫院數來說，武漢名列全國第三位;每萬人三甲醫院數，全國排第一。因此，即便各地城市都在加大相應公共衛生設施，按照目前應急模式，也無法有效應對疫情。相反，可以參照美國經驗，在全國劃分地區，在其中的主要交通樞紐處設計物資儲備中心。這不但節約成本，而且可以在事件發生后及時有效地調集、分配物資，達到多地共享的目的。

加強突發事件對經濟影響的分析。災情、疫情無小事，但應急救援具有階段性，不是整個階段都處于救火狀態，也無須整個社會都疲于抗災之中。此外，如何應對突發事件也有不同方式。因此在初始應對完成后，應該加強災情發展預測以及不同救援方式對經濟影響的量化分析，以達到應對效果與經濟發展的最優化。畢竟，經濟發展是社會穩定的永久之本。

總之，突發事件發生頻繁且在持續。充分理解應急供應鏈基本知識，借鑒海外成功經驗，建立適合我國國情的應急供應鏈體系迫在眉睫。

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Humanitarian Supply Chain Management：The Response Framework in the U?S?and Suggestions toPublic Health Emergency s Responses in China

GUO Jie-qun

（Ningbo China Institute for Supply Chain Innovation，Ningbo，Zhejiang 315832）

Abstract：In recent decades，disasters，whether natural or man-made，have become more frequent than before and bring significant damages as well?After discussion on the basic concept of humanitarian supply chain，this paper illustrates disaster response framework used in the United States，and further proposes ways to improve the agility，adaptability，and alignment of responses to the public health emergencies in China

Keywords：humanitarian supply chain;logistics management;emergency;infodemic;COVID-19