以建設社區治理共同體為目標，推動社區全面轉型

吳偉強 謝娜娜

社區是城市的細胞，是城市治理的根基。杭州市委、市政府提出提升社會治理水平，“補齊五短”，其中之一就是補齊基層治理之短板，夯實城市治理“底盤”。在城市社區中，聚集了多種主體，利益訴求的非一致性，隱含著矛盾和沖突的根源。協調不同主體的利益是提高社區治理的切入點，引導共同的價值取向并以此為基礎構建社區治理共同體，方為根本之策。

以建設“黨和政府主導下的社會治理共同體”為目標

治理被定義為“執政過程中的社會參與”，即公眾參與制度的實施和運作。治理理論強調治理過程中參與主體的多元性和參與程度，創始人羅西瑙（James N Rosenau）稱：他們未得到正式授權卻能有效發揮作用。

十九屆四中全會明確提出要建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。社會治理，應堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。中國社會治理方式的改進和創新離不開中國語境，從社會管理向社會治理轉變要堅持黨領導一切，建設黨和政府主導的社會治理共同體是必然的選擇。

促進歷史、現實與未來的“視界融合”

杭州在全國較早由城市管理向城市治理轉變。按照“民主促民生”的要求，杭州實施“讓民意領跑政府”的“開放式決策”，倡導“我們”這一共同價值觀，構建“社會復合主體”。尤其是在一些事關民生的重大決策和重大建設工程中，充分發揮了“協商民主”的作用。背街小巷改造中的“四問四權”，城市有機更新進程中的“無界聯動”等等，充分體現了“多方參與，共同治理”的開放特性。這種開放性覆蓋決策前、決策中、決策后的全過程，包括決策事項醞釀、調研、起草、論證過程，直至政府常務會議決策。開放性體現的是民主性，既向市民開放，又向媒體開放，最終讓老百姓得實惠。也正因如此，杭州得以穩居中國城市第一方陣，在“全球化和世界城市”（Globalization and World Cities，GaWC）評價中，排名由2015年的第140名大幅度提升到最近的第75名，居中國內地城市第6名（僅次于北京、上海、廣州、深圳、成都）。

任何創新，皆為歷史、現實和未來的“視界融合”，讓市民、私人機構參與進來，與公共機構共同管理其事務，強調治理的“過程”“調和”“多元”和“互動”特質，這一傳統不可忘卻和丟棄。

未來，更應將“多方參與，共同治理”制度化。將“多方協同”納入制度范疇，建立完整規范的制度，規定“多方參與，協同治理”的程序、形式，并將其納入對黨政組織和官員的考核體系，突出剛性作用;黨建引領，政府主導，充分發揮黨員干部的帶頭作用，深入居民群體，共同探討治理方案，以帶動全民參與，把本來比較疏遠的黨群關系再拉近，改善黨群關系、政府與居民的關系，以及居民與居民的關系;搭建平臺，引導居民參與，全面推廣“大家來商量”民主協商機制，對接杭州市“民意直通車”，引入“我們圓桌會”旗下的“民意小圓桌”，充分發揮公開媒體的輿論監督作用。

設計“理念—主體—規則—場域”的邏輯框架

現代城市是高度開放的復雜巨系統，城市治理中的“資源依賴原則”表明，政府必得尋求非政府行為者提供資源以增強治理能力。但是，當決策者試圖解決越來越復雜的城市問題時，發現這些問題可能會因利益相關者的沖突而無法解決。因此，僅僅“分權”是不夠的，唯有對治理過程中組織間和組織各子系統間的協同性和規則制定的同一性做出結構性安排，協調各方利益，政府與外部行為者才能在制定和執行政策過程中形成合力。這是建設社會治理共同體的核心，也是需要著重破解的難題。

但須明確，上述原則需要圍繞著“理念—主體—規則—場域”的建構邏輯展開。也就是在特定的場景中，設定共同規則，在共同理念的引領下，協調各方利益。例如，老舊小區提升和改造工程就是建設社區治理共同體的絕佳“場域”，在其中建構治理共同體的方法清晰可見。

理念：以人民為中心。老舊小區是城市的“低谷”，70%老年人居住在品質較差的老舊小區，居民強烈要求改造，提升品質，解決養老供給不足問題。改造提升老舊小區是滿足人們對美好生活需求的精準對接。老舊小區改造不僅是群眾愿望特別強烈的民生工程，且有利于穩增長、調結構，是一個發展工程。

主體：多層次保障。以組織保障機制明確各職能部門職責，以項目推進機制，改進審批程序、施工程序和協調程序協調規劃、土地、財政等部門的關系，以多元參與機制確保“三上三下”“四問四權”“五界聯動”。采取政府部門、高校、文化界、企業界、媒體界“五界聯動”，健全專家咨詢、技術論證、決策方案評估等機制。

規則：三維結構的科學改造。根據城市管理的三維結構，時間維度上，住建、城管、街道、社區、物業等各方職責及履職流程，確保長效管理。知識維度上，列明清單，按需實施，一區一方案，差異化設置資金、技術、用材等方面設置了標準。管理維度上，依照科學決策理論，對老舊小區改造的程序細分為11個程序：第一次征求意見—初步方案—第二次征求意見—改造計劃—方案設計—第三次征求意見—方案聯審—招投標—實施—驗收—后續管理。

實現“社區全面轉型”

“社區全面轉型”是當代社區發展的基本趨勢。基本特征如下：

“價值認同”。通過對居民的組織、教育和賦權，促進居民的平等性、參與性，切實保障其在社會中的權利公平性和經濟機會，強化居民對社區的價值認同感。

“有機秩序”社區。國內外社區改造的成功經驗表明，在一個有機體的環境中，每個部分都是獨特的，各個不同部分之間相互協調、構成有機整體。要確保整體環境的一致性，又要為特定的建筑和開放空間提供一定自由度。

“分布式增長”。在夯實社區“功能性”、“安全性”和“舒適性”的基礎上，以“小批量生產”、分散式布局、集成式共享等方法，突破的空間格局限制，形成有機共生的“整體秩序”，并適當導入社區數字治理。

“社區彈性”。基于歷史、傳統和文化的鄰里關系是社區彈性的核心要素。注重社區文脈的挖掘和呈現，通過保留文化遺存、營造文化空間，成為社區和城市的獨特記憶，強化鄰里關系，增強歸屬感。

“自組織適應系統”。堅持黨建引領，推進多元參與，協同治理。居民積極參與，專業技術人員參與，引入企業和社會組織，形成自組織系統，適應復雜環境和變化。

社區全面轉型需要領導者的思維和行動建立“轉型能力”，注重培育組織適應社區轉型的獨特技能和知識。包括：尋找工作的切入點。切實從老百姓的實際需求出發，精準施策。設計應對復雜環境的適應系統。改變“一刀切”、“整齊劃一”、“運動化”和“格式化”的工作方式，以適合高度多元化、差異化的社會環境。識別微弱信號。仔細診斷現狀，注重對個別主體意愿的識別和重視，不可用整體主義思維模式覆蓋個體差異。在未來背景中審視當下的問題。對任何問題的解決都要基于對未來趨勢的準確把握，如若亦步亦趨，將陷入惡性循環，唯有創造性思維方能加以破解。

作者系浙江工業大學政治與公共管理學院教授、杭州市決咨委委員