以“大應急”理念補齊應急管理之短板

王占明

“補齊應急管理之短板，不斷提高應對重大突發公共事件水平”，這既是杭州市抗擊疫情階段性勝利后對突發事件應對管理的進一步反思和總結，也是從“事急從權”的應急狀態回歸經濟社會發展主題，在具體實踐中淬煉，全面提升城市治理現代化水平的鄭重宣告。

加快推進適應“大應急”理念的應急管理體制建設

現代社會是風險社會，應急管理是政府社會治理的重要組成部分，是介于社會常規狀態與緊急狀態中間的政府治理模式。應急管理體制是政府開展應急管理的組織形式。加快推進適應“大應急”理念的應急管理體制建設，無論對豐富和創新社會治理方式、對貫徹和落實總體國家安全觀，還是對防范和化解重大風險，都具有重要意義。

以2003年“非典”和2007年《突發事件應對法》為標志，我國已建立起以應急預案、應急體制、應急機制和應急法制為核心的“一案三制”應急管理體系和“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”為特征的應急管理體制。所謂“大應急”，是指與此前“分災種”單部門負責管理相對應，適應現代社會實際需求、滿足多部門協調作戰的“全災害”管理模式。2018年政府機構改革后，地方設應急管理局，整合了抗震救災、防汛抗旱、草原森林防火、安全生產事故等六部門職責，極大地推進了綜合應急管理的進程。但是，公共衛生事件和社會安全事件仍由衛健委和政法委（或公安機關）分別負責。這一體制安排的理由，曾被稱為以應急管理局職責的適當瘦身，來確保對全流程管理的強化。現在看來，兩類被遺漏在綜合應急管理之外的突發事件，其應對組織管理活動將遭遇協調困境，進而影響控制、減輕人民生命財產損失的實效。

另一方面，《突發事件應對法》之后，縣級以上地方政府普遍依法設立由本級政府主要負責人、相關部門負責人等組成的突發事件應急指揮機構，作為應急管理的領導機構;同時，在政府辦公廳內設應急管理辦公室，作為應急管理的辦事機構。但是，應急管理指揮機構、應急管理辦公室和相關職能部門的關系并沒有理順，領導機構沒有發揮應有的統籌作用，辦事機構職能定位不清晰，各工作部門之間缺乏協調配合。

新冠肺炎疫情防控為“大應急”管理體制提出了新的要求，在國家層面進一步調整綜合性應急管理機構組織和職能之前，杭州市應借助疫情防治經驗，充分發揮市突發事件應急指揮機構應對防范各種突發事件的統一領導職能和治理樞紐作用：在管理對象上，探索由自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，延展至對包括生態環境事件、野生動物保護等未列舉的廣譜社會重大風險全覆蓋。在職責劃分上，市應急指揮機構負責常規狀態與應急狀態的切換決策、應急預案的編制發布、對各職能部門履行應急管理職責的指導監督以及應急狀態下實體指揮功能;應急管理辦公室主要承擔應急值守、信息匯總和綜合協調職能;各職能部門在常態下的應急管理職責主要表現為與本職相關的應急預防與準備工作，在應急狀態啟動后其工作重心應由日常工作職責向優先落實應急指揮部工作部署轉換，在應急狀態結束后，各有關部門應繼續參與和完成突發事件的事后恢復和重建。

健全應急物資保障機制，建立應急物資統一調撥平臺

建立健全全市統一的應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度。應急物資保障責任主體下沉，各單位和基層組織要把應急預防和準備作為一項常規工作來抓，建立與自身應急需要相適應的應急物資儲備制度;縣以下應急辦公室負責組織定期的指導、監督和檢查。各縣域及杭州市本級應建立區域應急物資儲備中心，提供備災期更長、備災能力更強的應急物資儲備。各級應急物資儲備的種類、數量等指標應在風險評估的基礎上，借助大數據、云計算技術精準測定。

應急物資儲備要遵循“合理可控、風險分擔”機制。應急事件發生時，責成本級儲備做到物資全保障既不現實，也無必要。各級地方應建立應急物資統一調撥平臺，精準標識本級區域應急物資的儲備分布情況，立足本級，面向全國，開放共享，隨時調用。區域應急物資儲備中心選址應考慮交通便利和戰略安全。各級儲備中心應建立平穩、順暢的市場銜接機制，保證應急物資的定期流通和更新。

各級儲備中心應根據實際情況，與有關企業簽訂協議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產、配送。協議相對方應優先選擇本地企業，應通過市場機制確保本區域內基礎應急物資的供應，必要時予以適當的政策傾斜。

專兼結合、平戰結合、整體聯動，分級分類建立應急救援隊伍

應急措施的快速實施、應急能力的高效發揮，必須要依靠體系化的隊伍建設。要依托公安消防部隊轉制，建立綜合化、職業化、專業化的應急救援隊伍;依托特定行業，建立礦山、危險化學品、鐵路、水上搜救、防汛抗旱等專業救援隊伍;依托企業和基層，拓展現有的網格員管理職能，實現鄉村、社區群眾工作，社會安全、應急防范與處置等一專多能的基層隊伍建設;充分發揮民間機構和志愿者的作用，允許非政府組織和社會團體在規范引導下，組織和動員社會力量作為補充性救援隊伍，鼓勵相關專業的在校學生在應急管理時納入社會救援體系。

政府要在各級各類應急救援隊伍常規化建設和管理過程中發揮主體功能，在規劃、投入、標準、裝備、訓練、保障、評估等方面承擔責任;建立應急救援隊伍調用、補償機制;健全人員調整、退出和補充機制。縣級以上應急指揮機構應建立有效機制，確保平時各類救援隊伍的溝通聯系，推動聯合培訓、聯合演練，戰時集中受應急指揮機構統一領導，提高合成應急、協同應急的能力。

應急管理整體聯動機制有賴于統一管理、統一維護、統一調度的智能化信息平臺。應當區分信息的收集、發布和措施執行，設置不同的管理節點，施以不同的管理強度。在信息監測上應建立多元、開放、交互式信息共享系統，鼓勵內部舉報人和社會輿情監管，建立區塊鏈模式的網狀信息匯集、共享結構;在警報發布上，應明確決策主體、規范響應流程、時限和裁量要素;在措施執行上，在保護公民基本權利不受克減的前提下，強化科層體制，提升執行效率。

政府應急管理機制要有容錯和調整機制，特別要防范受政績考評機制影響，信息傳遞受阻、地方應急管理機制運行不暢的情況。在監測、預警、處置、救援等流程中，當給定的政府體制響應失靈時，應當允許下級組織和人員突破給定規則和策略，打通條塊管理，突破屬地管理約束，向條線上級報告或向信息集散平臺報送信息，并由上級組織直接或責成他人履行相應的應急管理職責。應允許地方結合本地實際和事態發展作出必要的政策調整，為地方執行措施預留必要的自治空間。要承認和尊重社會力量的自主救濟機制，在官方系統失靈時，社會自救是一種最直接、有效的社會恢復手段;即使官方系統運轉正常，社會救助也是一種必要、有益的補充。

推進應急預案全覆蓋，把應急管理作為城市大腦建設的重要內容

按照“橫向到邊、縱向到底”的要求，完善杭州市、區（縣、市）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級應急響應機制，編制總體預案、專項預案和部門預案，實現應急預案全覆蓋。預案應采取合作編制的形式，結合基于場景的危險源識別、基于資源的能力調查，實現權責分明、步驟清晰、流程順暢、精準有效。

明確不同預案在應急管理體系中的職能分工和角色定位，避免預案照搬法律原則、缺乏可操作性，與以預案代替法律，缺乏合法性依據兩個極端。杭州市本級應急預案建議以地方性法規的形式制定，以彌補現有應急法律體系的缺漏，創設和補充必要的制度規則，并依法公布和備案，對外發生規范效力;區（縣、市）以下各級應急預案本質上屬于行政機關內部計劃，主要對上級規范性文件已創設的權利義務進行整理、解釋，旨在提高應急執行的速度和效率。在遵循應急管理的組織體制，突發事件、預警級別分級等法律保留事項的基礎上，杭州市本級預案應著重規定：應急管理組織的職責范圍，應急救援開支的財政負擔規則，應急能力評價、應急物資儲備方案和應急預案可行性評價機制，應急管理負擔行政行為的程序簡易規則，信息報送、發布、共享機制，終止應急管理的決策主體、條件和程序，行政問責機制和其他獎懲措施。區（縣、市）以下各級應急預案應著重規定：應急動員方案，細化的各種處置措施，應急響應的基本步驟和程序，應急資源的分布和配置方法，人員疏散模型等。

創新工作方式，盡量以直觀、明晰的形式編制臨事、事中、事后管理的流程圖，標明不同管理節點負責人、聯系人及其通訊方式，提高應急預案的可操作性。充分利用大數據、云計算、人工智能等現代科技手段，把應急管理作為城市大腦建設的重要內容，在線、實時、動態、智能監測城市各類風險，增強應急管理的科學性。同時，要認識應急預案的局限性，根據事態發展及時作出調整，要允許基層根據實際情況做出未必最優的替代選擇，防止將應急預案等同于行政命令，使其淪為控制或限制基層實施自主、靈活應急措施的障礙。

本文為國家社科基金重大項目“社會主義核心價值觀融入司法裁判的理論基礎與實施對策研究（19VHJ019）”的階段性成果;作者系杭州師范大學沈鈞儒法學院副教授，杭州市“同心智庫”專家成員