《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的實(shí)施成效及修訂建議

謝海燕 張德元 楊春平

《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》）于2009年1月1日起正式施行，該法分為總則、基本管理制度、減量化、再利用和資源化、激勵(lì)措施和法律責(zé)任六大章節(jié)，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)作出了一系列制度安排。為推動(dòng)落實(shí)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，有關(guān)部門(mén)及地方依法出臺(tái)了一系列法規(guī)政策，以試點(diǎn)示范為抓手，以點(diǎn)帶面，全面推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)促進(jìn)我國(guó)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)揮了巨大作用。在新的歷史時(shí)期，面對(duì)國(guó)內(nèi)外綠色發(fā)展的大趨勢(shì)，有必要總結(jié)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的實(shí)施效果，提出修訂建議，以更好地推動(dòng)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的歷史地位、作用及實(shí)施成效

（一）明確發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)的重大戰(zhàn)略，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入法制化軌道

黨中央國(guó)務(wù)院高度重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)上升為我國(guó)的重大戰(zhàn)略，有關(guān)部門(mén)和地方出臺(tái)了一系列法規(guī)，初步形成了由國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)構(gòu)成的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系。為推動(dòng)落實(shí)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要提出了資源產(chǎn)出率提高15%的目標(biāo)。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動(dòng)計(jì)劃》，對(duì)“十二五”及更長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作出戰(zhàn)略部署。黨的十八大把初步建立資源循環(huán)利用體系作為2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)之一，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變更多地依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)。黨的十九大提出要推進(jìn)綠色發(fā)展，推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接。同時(shí)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)已制定60多項(xiàng)促進(jìn)循環(huán)發(fā)展的法律、法規(guī)和政策。陜西、甘肅、山西、江蘇等省出臺(tái)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例，山東、深圳等省市出臺(tái)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)（促進(jìn)）條例，為地方依法有序快速推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了法制保障。

（二）推動(dòng)完善了循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策制度體系，促進(jìn)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和任務(wù)，各部門(mén)出臺(tái)完善有關(guān)政策，協(xié)調(diào)推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)工作有序開(kāi)展。自《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》頒布實(shí)施以來(lái)，有關(guān)部門(mén)從產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、價(jià)格政策、金融政策等方面大力推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，每年安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。建立了循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度，初步建立了循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度等。推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)在不同行業(yè)、不同層次、不同范圍全面展開(kāi)，累計(jì)支持建設(shè)了49個(gè)國(guó)家“城市礦產(chǎn)”示范基地、127個(gè)循環(huán)化改造示范園區(qū)、100個(gè)餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)城市、101個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市（縣）、42個(gè)再制造試點(diǎn)企業(yè)和4個(gè)再制造示范基地建設(shè)。各地也廣泛開(kāi)展了地方示范試點(diǎn)工作，帶動(dòng)了重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域?qū)用娴难h(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過(guò)上述有關(guān)部門(mén)和地方的試點(diǎn)示范工作，初步構(gòu)建了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)循環(huán)型產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)了企業(yè)、園區(qū)、社會(huì)三個(gè)層面循環(huán)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（三）促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，推動(dòng)我國(guó)走向生態(tài)文明新時(shí)代

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為發(fā)展中國(guó)家在工業(yè)化加速發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)探索了新路子，是生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，對(duì)維護(hù)國(guó)家資源安全和環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要作用。推動(dòng)傳統(tǒng)重化工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)，在鋼鐵、電力、煤炭、建材、汽車(chē)等重點(diǎn)行業(yè)全面推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)行綠色開(kāi)采、清潔生產(chǎn)、廢棄物資源化利用，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。推動(dòng)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)施循環(huán)化改造，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)間的循環(huán)鏈接，提高產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度和循環(huán)化程度，促進(jìn)園區(qū)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，根據(jù)資源稟賦、環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、主體功能定位等實(shí)際，合理規(guī)劃布局，選擇不同的技術(shù)路線，推動(dòng)資源利用節(jié)約化、生產(chǎn)過(guò)程清潔化、產(chǎn)業(yè)鏈接循環(huán)化、廢物處理資源化，形成了若干各具特色的農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。構(gòu)建循環(huán)型社會(huì)，推廣綠色建筑，構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系，發(fā)展生態(tài)旅游，構(gòu)建全社會(huì)資源循環(huán)利用體系。

（四）受到國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可，引領(lǐng)和推動(dòng)了世界循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中國(guó)是繼德國(guó)、日本之后第三個(gè)出臺(tái)循環(huán)經(jīng)濟(jì)綜合性法律的國(guó)家，與國(guó)外相比，中國(guó)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》范疇更廣，更強(qiáng)調(diào)減量化，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響深遠(yuǎn)。以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為綱領(lǐng)，我國(guó)將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念貫穿到生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)全過(guò)程中，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和社會(huì)層面大力推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，已超越了國(guó)際社會(huì)以往將循環(huán)經(jīng)濟(jì)當(dāng)作“垃圾經(jīng)濟(jì)”的范疇，受到歐盟、日本等循環(huán)經(jīng)濟(jì)先行國(guó)家的高度肯定。受中國(guó)等國(guó)家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的啟示，歐盟于2015年12月制定《閉環(huán)行動(dòng)—?dú)W盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子行動(dòng)方案》。日本也正在修訂第三階段循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)體系。英國(guó)《自然》雜志于2016年3月24日發(fā)表一篇題為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》評(píng)論文章指出，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠比肩中國(guó)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面的雄心，中國(guó)在過(guò)去10年中通過(guò)出臺(tái)政策、財(cái)政措施及立法等方式，大力推廣廢棄物循環(huán)利用，取得的成就引領(lǐng)世界。

二、修訂《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的必要性

（一）高質(zhì)量發(fā)展階段循環(huán)經(jīng)濟(jì)的作用更加凸顯

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)通過(guò)在生產(chǎn)、建設(shè)、流通、消費(fèi)等產(chǎn)品全生命周期內(nèi)貫徹以“減量化、再利用、資源化”為原則的循環(huán)型生產(chǎn)和生活方式，不僅在全社會(huì)范圍內(nèi)提高了資源產(chǎn)出率，降低單位產(chǎn)出的能耗、物耗、水耗，提高了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，而且通過(guò)對(duì)廢棄物的再生利用，從源頭上減少了污染物排放，促進(jìn)了發(fā)展方式從規(guī)模速度型向質(zhì)量效率型轉(zhuǎn)變。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整要從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉的重要手段，從我國(guó)開(kāi)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范看，對(duì)現(xiàn)有企業(yè)和園區(qū)進(jìn)行循環(huán)化改造，對(duì)新建項(xiàng)目、園區(qū)等從規(guī)劃建設(shè)之初，就按循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念進(jìn)行設(shè)計(jì)，與沒(méi)有經(jīng)過(guò)循環(huán)化改造和設(shè)計(jì)的企業(yè)與園區(qū)相比，按循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念和模式發(fā)展的企業(yè)和園區(qū)，產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境效益。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)發(fā)展動(dòng)力從主要依靠資源和低成本勞動(dòng)力等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的重要方面，從推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力看，科技進(jìn)步是巨大的支撐力量，不僅要有系統(tǒng)的優(yōu)化設(shè)計(jì)，在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上必須有新技術(shù)、新裝備才能實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)要求，特別是對(duì)規(guī)模巨大的各種廢棄物進(jìn)行再生利用，既需要打破傳統(tǒng)的新科技支撐，又是新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

（二）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的基本途徑

我國(guó)在經(jīng)過(guò)了幾十年的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展后，發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化。黨的十八大要求把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，開(kāi)啟了走生態(tài)文明新時(shí)代。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》明確指出，綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展是建設(shè)生態(tài)文明的基本途徑。黨的十九大進(jìn)一步提出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，要推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念與綠色發(fā)展理念高度吻合，我國(guó)經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域形成了比較成熟的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，把這些模式在煤炭、電力、鋼鐵、石油石化、有色、建材、紡織、造紙、食品加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等行業(yè)普及推廣，必將推動(dòng)這些行業(yè)向低消耗、低排放、高效率的質(zhì)量效率型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化。在社會(huì)層面通過(guò)構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系，不僅從整體上提高資源利用效率，同時(shí)也強(qiáng)化了我國(guó)資源保障能力，減少了向環(huán)境排放的污染物，對(duì)建設(shè)生態(tài)文明具有重大貢獻(xiàn)。

（三）現(xiàn)行《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》已不能適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的實(shí)踐需求

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》制定時(shí)，我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)尚處于起步階段，缺少實(shí)踐基礎(chǔ)，許多規(guī)定是方向性、原則性、指導(dǎo)性的內(nèi)容，不夠明確具體。自《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》出臺(tái)實(shí)施以來(lái)，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，探索了許多好的做法，如重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式、工農(nóng)復(fù)合循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式、再制造、重點(diǎn)行業(yè)協(xié)同資源化處理廢棄物等需要法律規(guī)范。在制定該法的過(guò)程中，沒(méi)有明確配套法規(guī)的制定要求，導(dǎo)致相應(yīng)的配套法規(guī)不健全不完善，如生態(tài)設(shè)計(jì)、手機(jī)回收利用、報(bào)廢汽車(chē)管理等，導(dǎo)致該法的許多規(guī)定落地難、執(zhí)行難。部分條款存在責(zé)任主體不明確、規(guī)定的執(zhí)法主體沒(méi)有執(zhí)法條件、罰則籠統(tǒng)，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行中效果不理想。個(gè)別條款規(guī)定的內(nèi)容已經(jīng)完成歷史使命，也需要及時(shí)進(jìn)行刪除。同時(shí)，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《節(jié)約能源法》《固體廢物污染防治法》需要銜接一致，避免法律規(guī)定交叉重復(fù)和出現(xiàn)漏洞。總體來(lái)看，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》發(fā)揮了歷史性的作用，但當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，開(kāi)啟了生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)代，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的基本途徑，在新的歷史時(shí)期有必要對(duì)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》進(jìn)行修訂。

三、下一步修訂建議

（一）建議將法律名稱修改為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》

由于《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在制定時(shí)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)還處于起步階段，社會(huì)實(shí)踐尚不足，只能以促進(jìn)引導(dǎo)為主，強(qiáng)制性較弱。但隨著實(shí)踐的不斷探索和理念的逐漸成熟，建議在下一步修訂的過(guò)程中，明確《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在我國(guó)法律體系中的定位，將《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》，增強(qiáng)法律的權(quán)威性。

（二）建議對(duì)本法的框架結(jié)構(gòu)進(jìn)行部分調(diào)整

現(xiàn)行《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的基本章節(jié)結(jié)構(gòu)是按照減量化、再利用和資源化來(lái)劃分，在實(shí)際執(zhí)行中存在同一行為主體在多個(gè)條款中進(jìn)行規(guī)范，不同行為主體減量化、再利用和資源化行為特點(diǎn)不同，難以窮盡等問(wèn)題，建議在下一步修訂過(guò)程中對(duì)法律框架結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整，可考慮按照行為主體進(jìn)行分類和規(guī)范。

（三）明確提出要制定的配套法規(guī)

循環(huán)經(jīng)濟(jì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面和領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域差異較大，推動(dòng)循環(huán)發(fā)展的具體措施也千差萬(wàn)別。現(xiàn)行法律條款對(duì)一些重點(diǎn)領(lǐng)域如何推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了原則性規(guī)定，但沒(méi)有對(duì)制定配套法規(guī)進(jìn)行充分授權(quán)，導(dǎo)致這些領(lǐng)域在制定具體法規(guī)過(guò)程中缺乏明確的上位法依據(jù)。建議對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)體系進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，建立基本法、專項(xiàng)法相互協(xié)調(diào)的法律框架體系。

（四）明確主體責(zé)任

現(xiàn)行法律規(guī)定的執(zhí)法主體包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)綜合管理部門(mén)、海關(guān)部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、工商部門(mén)、質(zhì)檢部門(mén)、電力監(jiān)管部門(mén)等，“多龍治水”導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中無(wú)人執(zhí)法。法則過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性，在實(shí)際中很難操作。建議明確每一條款的責(zé)任主體和可以清晰界定的主體責(zé)任，并制定相應(yīng)的法則，明確執(zhí)法主體，做到行為主體明確、主體行為明確、執(zhí)法主體明確、處罰措施明確。

（五）建立完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)制度

現(xiàn)行《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》已經(jīng)初步構(gòu)建起了循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度體系，但還很不完善。建議進(jìn)一步修訂和完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度、評(píng)價(jià)制度、考核制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、資源循環(huán)利用制度等基本管理制度。

（六）加大激勵(lì)措施力度

在開(kāi)展《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂時(shí)要充分考慮企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的社會(huì)成本與社會(huì)效益，并且要考慮如果不發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)而代之以污染物末端處理方式增加的成本，從而對(duì)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)給予合理的支持，積極發(fā)揮投資、財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格等政策工具的組合效果，建立和完善適合我國(guó)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策促進(jìn)體系。

（謝海燕，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院體管所副研究員。張德元，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院體管所助理研究員。楊春平，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院體管所副研究員）