新高考改革政策執(zhí)行的影響因素分析

林秋寅

摘? 要：通過對第三批新高考改革試點(diǎn)的下發(fā)的文件進(jìn)行分析，基于陳振明學(xué)者所提出的政策執(zhí)行影響因素的框架，以此從新高考改革政策自身的特性、新高考改革本身的因素以及新高考改革政策以外的因素三個(gè)方面來討論新高考改革政策執(zhí)行的影響因素，每一方面選取兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)闡述，即目標(biāo)團(tuán)體的多元性、目標(biāo)團(tuán)體行為需要調(diào)試量、政策的正確性、政策的具體明確性、目標(biāo)團(tuán)體的服從、政策環(huán)境。在此過程中也發(fā)現(xiàn)一些困境，執(zhí)行組織采取“下有對策”來回應(yīng)政策;教師隊(duì)伍的調(diào)整幅度大。

關(guān)鍵詞：新高考改革;政策執(zhí)行;“3+1+2”模式;影響因素

一、背景說明

為貫徹黨的教育方針，全面落實(shí)立德樹人的教育任務(wù)，2014年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》，浙江上海兩地作為發(fā)達(dá)省市，具備進(jìn)行高考改革的條件，而作為第一批改革的試點(diǎn)，自2014年以來已經(jīng)在新高考改革的模式下成功經(jīng)歷了三次高考。2014年意見印發(fā)以來至今已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了第三批新高考試點(diǎn)改革，并且意見指出在2020年我國要基本建立具有中國特色的新高考制度。

對此，學(xué)術(shù)界也有不少學(xué)者對這項(xiàng)改革舉措發(fā)聲。通過在中國知網(wǎng)查詢2014年以來關(guān)于新高考改革的文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)以下現(xiàn)象：第一，文獻(xiàn)來源主要集中在教育領(lǐng)域，其中核心期刊中以“中國考試”、“中國教育學(xué)刊”占多數(shù)。新高考改革本身關(guān)乎教育問題，教育領(lǐng)域的學(xué)者對其研究較多著實(shí)是見怪不怪;第二，研究內(nèi)容主要是新高考改革后各科目的教學(xué)遇到的困境與對策，由于新高考最大的特點(diǎn)在于提升了科目選擇的自由度，因此改革后的教學(xué)問題相較之前要被迫發(fā)生調(diào)整;第三，對“3+1+2”選科模式進(jìn)行研究的學(xué)者主要是從學(xué)生和學(xué)校的角度來分析，在于探索這種選科模式下高中教學(xué)的改革或是大學(xué)教學(xué)的改革。總而言之，從政策分析的視角來剖析整個(gè)新高考改革政策的還較少。

二、探析視角

通常來說，政策執(zhí)行的成功與否決定了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否，但每項(xiàng)政策執(zhí)行過程中所處的環(huán)境并不是一種“真空”狀態(tài)，相反，政策執(zhí)行的確是放在一個(gè)會(huì)受到各種因素影響的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行的。因此，在政策執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注其影響因素，對政策執(zhí)行有促進(jìn)作用的因素要維持其狀態(tài);對政策執(zhí)行有阻礙作用的因素則盡量減少其影響程度。對于到底是哪些因素影響了政策的執(zhí)行，不同的學(xué)者持有不同的看法。國內(nèi)陳振明學(xué)者在“馬薩模式”的基礎(chǔ)上，總結(jié)了政策執(zhí)行過程中的影響因素，也提出了一個(gè)模式，并且這個(gè)模式結(jié)合了中國的實(shí)際情況。由于陳振明學(xué)者在政策執(zhí)行自上而下的馬薩模式的基礎(chǔ)上提出的模式，并且提出的模式在陳振明學(xué)者的修正下是被中國化了的，因此更適用于對我國的政策執(zhí)行影響因素的研究。本文正是基于陳振明學(xué)者提出的影響政策有效執(zhí)行的基本因素的模式，對第三批新高考改革試點(diǎn)政策執(zhí)行的影響因素進(jìn)行分析。

三、新高考改革政策執(zhí)行的影響因素分析

新高考改革主要包括四個(gè)任務(wù)，本文通過對第三批新高考改革八個(gè)省市的實(shí)施方案進(jìn)行梳理，基于第三批新高考改革中任務(wù)之一“深化普通高等學(xué)校統(tǒng)一考試招生”這個(gè)點(diǎn)來進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)以下第三批新高考改革政策執(zhí)行的影響因素：

（一）新高考改革的特性

1.目標(biāo)團(tuán)體的多元性

教育作為國家發(fā)展重要保障措施，在教育政策的指導(dǎo)下逐步前進(jìn)，而教育政策一旦發(fā)生變化便會(huì)涉及許多方面的目標(biāo)團(tuán)體。教育政策的執(zhí)行是一個(gè)自上而下的過程，首先，在國務(wù)院下發(fā)《意見》;國務(wù)院將教育政策文件傳達(dá)給國家教育部;國家教育部傳達(dá)給各省政府;各省政府接到通知做出有關(guān)本省的教育政策的總體走向的文件;省教育廳根據(jù)省政府給出的總體走向，制定出本省新高考改革的具體的實(shí)施方案;省教育廳的實(shí)施方案下發(fā)到各教育局;教育局研究文件并實(shí)施;各普通高中根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃窒逻_(dá)的要求對學(xué)校各方面進(jìn)行調(diào)整;學(xué)校根據(jù)要求組織教師進(jìn)行學(xué)習(xí)，為后期開展新的教學(xué)“打預(yù)防針”;最后，學(xué)生是教育政策直接面對的主體，是教育政策最直接的承受者。同時(shí)，各高校還要針對普通高中運(yùn)用新的選擇科目進(jìn)行高考的模式，來相應(yīng)地調(diào)整本單位在傳統(tǒng)模式下的錄取方式。

2.目標(biāo)團(tuán)體行為需要調(diào)試量

政策問題所針對的目標(biāo)團(tuán)體需要的調(diào)試量大小，對政策的執(zhí)行會(huì)產(chǎn)生影響。通常人們總是習(xí)慣于生活在既有的模式中，形成一套定向的行為，傾向于維持保守、持續(xù)的狀態(tài)。如果一項(xiàng)政策是全新的，在此領(lǐng)域中之前從未有過政策，那么政策的實(shí)施對目標(biāo)團(tuán)體的行為調(diào)試量是很大的，目標(biāo)團(tuán)體的行為調(diào)試量越大，政策執(zhí)行越困難。自恢復(fù)高考以來已有40余年，高考政策已經(jīng)數(shù)不勝數(shù)，新高考改革并不是一個(gè)全新的沒有一點(diǎn)基礎(chǔ)的政策，而是一種已有政策上的調(diào)整。例如第三批新高考改革的試點(diǎn)省市所采用的“3+1+2”的選科進(jìn)行高考的模式，最開始是文理科分科，隨之而來的“3+3”模式（即語文/數(shù)學(xué)/外語3門必選+物理/化學(xué)/生物/政治/歷史/地理6門中任選3門），在實(shí)際的實(shí)施過程中出現(xiàn)一些問題，最后演變?yōu)椤?+1+2”。新高考改革政策并不是對原有的高考政策推倒重來，而是在已有基礎(chǔ)上的發(fā)展，另一方面新高考改革采取先試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)再全面鋪開的方式，也是這個(gè)政策避免對目標(biāo)群體進(jìn)行大幅度調(diào)試的一種體現(xiàn)。

（二）新高考改革政策本身的因素

1.政策的正確性

政策的正確性是保證政策執(zhí)行的重要前提。是否具有正確性要看其是否符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律、是否代表人民的根本利益、是否促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。教育政策的走向根本目的在于希望為社會(huì)的發(fā)展提供充足的人才支撐和智力支持。隨著社會(huì)的發(fā)展，已有并且實(shí)施已久的方案在政策制定伊始之時(shí)，是完全符合當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)的要求的，而且在接下來的三十多年里也是為中國的發(fā)展提供了力量。但是社會(huì)的發(fā)展是動(dòng)態(tài)的，不可能一層不變，原有的政策也許不能與現(xiàn)如今的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的要求相匹配，這個(gè)時(shí)候需要對政策做出相應(yīng)的調(diào)整，符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。同時(shí)，根據(jù)第三批高考改革的八省市發(fā)布的實(shí)施方案可知，八省市進(jìn)行新高考改革的核心原則基本都在于公平公正、育人為本，這兩個(gè)原則正是在資源稀缺性這種條件下對人民的要求做出的回應(yīng)，因此符合人民大眾的根本利益。另一方面，傳統(tǒng)的方案確實(shí)做出了歷史性貢獻(xiàn)，但是隨著社會(huì)的發(fā)展這種方案繼續(xù)實(shí)施也的確出現(xiàn)了一些問題，整個(gè)社會(huì)是人的集合體，人民反映了這個(gè)問題，國家為了促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展就要依據(jù)反映的問題來制定新的政策，“科學(xué)選才”中“科學(xué)”二字在于其目標(biāo)是為了符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律意味著方向是前進(jìn)的而不是后退的，因此新高考改革是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的。

2.政策的具體明確性

一項(xiàng)政策如果模棱兩可、含糊不清，就會(huì)造成政策執(zhí)行過程中政策的隨意變通，政策無法執(zhí)行。本文通過梳理第三批新高考改革八省市發(fā)布的實(shí)施方案，發(fā)現(xiàn)八個(gè)省市的新高考改革政策實(shí)施方案中均有具體的“總體要求”、“主要任務(wù)”、“保障措施”三大部分。雖然各省份之間在具體的方案上略有差異，但是總體要求中，主要可以分為指導(dǎo)思想、基本原則、改革目標(biāo)三個(gè)部分;主要任務(wù)“完善普通高中學(xué)業(yè)水平考試制度”，“深化普通高等學(xué)校統(tǒng)一考試招生改革”，“建立健全綜合素質(zhì)評價(jià)制度”，“推進(jìn)高等職業(yè)教育分類考試招生改革”四個(gè)任務(wù);保障措施中各省份也是大同小異，主要都包括加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)條件保障、加強(qiáng)信息公開確保公平公正、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。其中的方式部分省份有所調(diào)整，但實(shí)際上整體內(nèi)容并沒有太多的變化。

（三）新高考改革政策以外的因素

1.目標(biāo)團(tuán)體的服從

政策執(zhí)行以后能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，不是政策制定者一廂情愿的事情，也不是執(zhí)行者能夠一手決定的，還取決于政策所指的目標(biāo)團(tuán)體的態(tài)度，一項(xiàng)政策如果得到目標(biāo)團(tuán)體的大多數(shù)人的接受，政策執(zhí)行可能比較順利;如果目標(biāo)團(tuán)體不順從或只有少數(shù)順從，政策執(zhí)行將走向失敗。根據(jù)阿羅不可能定理可知，不可能得到一種令所有個(gè)體都滿意的結(jié)果，因?yàn)樯鐣?huì)成員是具有不同偏好的。一項(xiàng)公共政策的發(fā)布也是如此，并不能保證所有群體都受益，在于保證大多數(shù)人的利益。因?yàn)橘Y源的稀缺性和有限性，一項(xiàng)政策可能會(huì)使一部分人收益，就會(huì)使另一部分人受損。同時(shí)受損的人為了維護(hù)自己的利益會(huì)做出一定的反應(yīng)。

2.政策環(huán)境

政策環(huán)境主要包括經(jīng)濟(jì)狀況、制度或體制條件、政治文化和國際環(huán)境。對于新高考改革政策來說，這是一個(gè)中國的政策，所處的制度或體制條件、政治文化和國際環(huán)境都是相同的，無論是第一批、第二批還是第三批改革試點(diǎn)，在這幾方面的條件都是國家賦予給政策的。因此，本文主要從經(jīng)濟(jì)狀況來分析第三批改革試點(diǎn)的政策環(huán)境。由第一批、第二批直至第三批新高考改革試點(diǎn)的省份情況來看，選取的省市在中部、東部、西部均有分布，且都是各地區(qū)相對發(fā)達(dá)的省市。新高考改革涉及多元化目標(biāo)主體，要對目標(biāo)主體的行為進(jìn)行調(diào)試，必須建立在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。在政策執(zhí)行的過程中，所選取的省市有條件運(yùn)作新的政策，例如對教師隊(duì)伍的重整、教學(xué)設(shè)備的重置、教學(xué)制度的重新安排等等活動(dòng)，都需要經(jīng)濟(jì)力量的支撐，所選取的省市有條件組織這樣的改變。

四、新高考改革政策執(zhí)行的困境

（一）執(zhí)行組織采取“下有對策”來回應(yīng)政策

對于新高考政策來說，基層的執(zhí)行組織是地方普通高中。由于新高考選科模式的出現(xiàn)，普通高中需要重新安排教學(xué)資源，而重新安排教學(xué)資源意味著產(chǎn)生新的成本，因此普通高中可能會(huì)為了省去調(diào)整，常常扭曲新的選科模式，表現(xiàn)出表面順從，實(shí)際陽奉陰違的態(tài)度。因?yàn)樵谶@種情況下，理論上學(xué)生雖然有自由選擇的權(quán)利，但是在學(xué)校的鼓動(dòng)下，學(xué)生實(shí)際做出的選擇與傳統(tǒng)的劃分文理科并沒有區(qū)別，新的選科模式形同虛設(shè)。

（二）教師隊(duì)伍的調(diào)整幅度大

傳統(tǒng)的劃分文理科進(jìn)行高考，不僅存在選擇自由度小的情況，而且有科目“捆綁”的現(xiàn)象（選擇物理意味著同時(shí)選擇了化學(xué)和生物，選擇歷史也同時(shí)決定著必須學(xué)政治和歷史），文理科的老師們以文理科組合的形式存在，而不是以某一具體科目來進(jìn)行分配。新的選科模式出現(xiàn)十二種組合，除了語文、數(shù)學(xué)和外語三門不能自由選擇以外，其余六門是由學(xué)生自由選擇的，可能會(huì)出現(xiàn)某科目沒有或很少有學(xué)生選擇。此時(shí)老師的存在是依賴于各自教學(xué)的科目，如果科目很少有學(xué)生去選擇，這一科目的老師則會(huì)被裁減，每一科目都有可能出現(xiàn)這種情況。一直以來，教師職業(yè)在多數(shù)人看來是穩(wěn)定的職業(yè)，現(xiàn)如今可能需要打破這種觀念來構(gòu)建新的局面。

五、結(jié)語

本文通過對第三批新高考改革試點(diǎn)省市的實(shí)施方案文件的梳理，基于陳振明學(xué)者所提出的影響政策有效執(zhí)行因素的框架，在框架所劃分的三個(gè)部分抽取一定的指標(biāo)來進(jìn)行分析。一方面，本文主要是基于對第三批新高考改革試點(diǎn)的八省市實(shí)施方案進(jìn)行的分析，而沒有自身現(xiàn)場調(diào)查的基礎(chǔ)，并且缺乏一定的數(shù)據(jù)支撐，對于實(shí)施方案在實(shí)施的過程中會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題把握不足。另一方面在進(jìn)行影響因素的分析時(shí)，發(fā)現(xiàn)新高考改革存在一些困境。本文從公共政策分析的角度對新高考改革進(jìn)行剖析，希望能為新高考改革在理論方面的研究提供新的視角。

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院? 貴州? 貴陽? 550025