粵港澳大灣區科技企業孵化器5.0時代的公共服務供給

謝煒聰

摘 要：在新的歷史機遇下，廣東省科技企業孵化器建設進入全面深化發展的階段，面臨新變革。粵港澳大灣區建設背景下的創新創業空前活躍，科技創業企業對孵化服務提出了巨量需求，孵化器5.0時代呈現出專業化鏈條化立體化的發展方向，參與孵化器建設的主體更加多元廣泛，孵化器跨行業跨區域發展趨勢，對孵化器建設提出了更大的挑戰和更高的要求。本文以5.0時代的孵化器為研究對象，將其置于粵港澳大灣區建設的背景之下進行研究，引入新公共服務理論，剖析現階段科技企業孵化器公共服務供給需求，提出逐步提升基本公共服務水平、穩定實施孵化器扶持政策、持續供給區域特色公共服務等政策建議。

關鍵詞：粵港澳大灣區;科技企業;孵化器;公共服務;扶持政策

1959年美國學者Mancuso最早提出企業孵化器概念，呼吁為創業企業提供辦公空間和資金支持。[1]1987年5月，聯合國科技促進發展基金主任、企業孵化器專家拉卡卡（R.Lalkaka）會見國家科委宋健主任，首次將科技企業孵化器理念引入我國。[2]1987年6月，我國第一家科技企業孵化器“武漢東湖新技術創業服務中心”成立，孵化器發展實現從理念到實踐的轉化。孵化器服務科技創業企業，提供辦公空間和孵化服務，成為提升企業存活率和成長率的服務載體，有力地推動雙創時代的到來和發展。科學技術部火炬高技術產業開發中心公布的數據顯示，截至2018年底，全國孵化器數量達到4849家，孵化器場地面積達13192.9萬㎡，在孵企業206024家，從業人員290.2萬人。孵化器事業已經成為國家發展戰略的重要組成部分，為我國轉變經濟發展形式、優化經濟結構，實現高質量發展做出了積極貢獻。

2017年3月，李克強總理在政府工作報告中提出實施粵港澳大灣區發展的國家戰略。2018年10月，習近平總書記到廣東考察，要求廣東深化改革開放，把粵港澳大灣區建設抓緊抓實辦好。粵港澳大灣區建設是廣東改革開放的重大歷史機遇，創新是實現高質量發展的第一動力。科技企業孵化器是實現創新的重要載體，承擔著科技創新人才搖籃、動力源泉、創新元素集聚地等重要功能。隨著孵化器規模和數量的增長，引起越來越多各專業領域學者的關注。但就目前的研究來看，相關的理論研究遠遠落后于孵化器產業發展的實踐和需求。

1 科技企業孵化器研究綜述

1.1 科技企業孵化器的研究發展脈絡與理論視角

回顧企業孵化器的研究發展脈絡，大致可分為三個階段：第一階段（孵化器誕生至20世紀80年代）研究主要集中在孵化器的定義及其對于經濟發展和增加就業的積極作用。第二階段（20世紀80年代至2000年）研究主要集中在孵化器的創辦主體、功能、特點、績效評價和成功因素等方面。第三階段（進入21世紀以來）研究主要集中在如何通過政策工具推進孵化器建設，從而促進科技創新，建設國家創新體系，推動經濟增長。

國際孵化器研究的主要理論視角包括新企業創建、資源基礎、知識基礎，社會網絡和制度、孵化器與區域發展等理論。[3]新企業創建、資源和知識基礎理論關注如何為企業（尤其新創企業）提供資源和知識的幫助，以加速企業成長。社會網絡和制度理論則關注企業與內外部的網絡連接，以及如何為企業提供支持機制。孵化器與區域發展理論關注如何提供就業機會和促進區域經濟發展。國內孵化器研究的理論視角則主要包括組織視角、產業集群視角及社會網絡視角等。組織視角的研究主要探索分析孵化器的概念、發展形式、商業模式、孵化績效等。產業集群視角通過孵化器集群模式的劃分，預測孵化器的發展、演化過程，并探析其輻射帶動作用。社會網絡視角的研究認為孵化器在連接企業、政府投資機構等主體過程中產生了社會關系網絡，科技孵化器可以通過創新孵化服務，構建共享平臺等方式提高孵化器的績效和質量。

1.2 科技企業孵化器研究的跨區域視角與新公共服務理論的引入

從以上分析看來，國際和國內的理論研究視角有所重合。Mcadam等學者認為孵化體系涉及宏觀（區域層面）、中觀（孵化器層面）和微觀（在孵企業或孵化項目）多個層面。[4]而現有的成果絕大多數停留在中觀和微觀層面的研究，以單一類型的孵化器或孵化項目（企業）為研究對象。就目前而言，關于孵化器宏觀層面尤其是跨區域層面的研究較少，聚焦粵港澳大灣區建設中的科技企業孵化器研究更是屈指可數。

國外孵化器的發展經驗表明，在孵化器發展的初創階段，以政府和高校科研院所為主導，主要提供場地并給予稅收優惠。隨著民營資本、天使投資機構和著名企業的進入，政府的角色由主導變為重要的輔助和推動，不再直接參與孵化器運營和具體事務，轉為孵化器發展提供良好的法治環境和制度保障，加強宏觀規劃引導和扶持政策支持，提供更多優質的科技創新公共服務。世界普遍認為，我國的孵化器已經進入提供眾創服務的5.0雙生態型時代。孵化器5.0時代不僅意味著要提供完整的創業服務生態，還意味著要打造完整產業服務生態，配套更加優質的公共服務，更大程度地提升創業項目產業化成功率。

新公共服務理論是以美國羅伯特·丹哈特為代表的新公共管理學者提出新理論，更加重視公共利益，強調政府的角色由“控制者”轉變為公共服務“提供者”、公共利益的“協調者”，政府的主要任務是提供公共利益和公共服務以回應公眾的需求，這些觀點與我國建立服務型政府的理論需求以及國內學者強調公共利益作為政府管理本質的呼吁不謀而合[5]。新公共服務理論對科技企業公共服務供給的價值取向和政策目標提出更高的要求。在價值取向方面，科技企業的公共服務供給要更多地融入“服務”、“責任”以及“公共利益”等要素，改變舊有的管理本位思維，既要“掌舵”更要“服務”。在政策目標方面，要協調政府、高校科研機構、投資機構多方孵化器建設主體與科技企業共同參與，基于各主體的利益和需求提供可持續發展的優質公共服務。

2 廣東省科技企業孵化器發展綜述

2.1 廣東省科技企業孵化器建設發展的成就

廣東省堅持實施創新驅動發展戰略，出臺各類孵化器規劃、指導和支持政策，設立孵化育成體系專項，全面推動孵化器體系建設和發展。2019年12月廣東省科學技術廳公布的科技統計數據顯示，全省21個地市已經實現孵化器全覆蓋，全省共有962個創新創業孵化器，孵化器總面積達1949.17萬平方米，在孵企業30928個，當年畢業企業3425個。[6]孵化器作為區域經濟創新發展的重要力量，在調整大灣區產業結構、創造區域經濟新增長極、促進產業集群發展等方面，發揮著重要的引導、輻射和帶動作用。

經過30余年的建設和發展，廣東省科技企業孵化器產業的建設主體更加多元，孵化器服務更加豐富。孵化器由創辦之初單一的政府（創業推動者）和高校（創業源）主導，逐步演變到大量科研院所（技術源）、民營資本、投資機構（創業基金）等多元主體參與。孵化器提供的服務由最初的提供辦公空間，到基礎設施配套、資金支持、創業輔導、人才引進、金融服務、扶持政策以及國際合作等專業化、鏈條化、立體化的孵化服務。跨國跨地區的國際孵化平臺逐步建成投入使用，粵港澳大灣區和國際交流合作成果初見成效。廣州中以生物產業孵化基地等國際孵化平臺集聚了大量的國際創新資源。粵港澳（國際）青年創新工場等創業服務區集聚創業項目搭建后面向粵港澳大灣區各地提供創新創業服務。

2.2 廣東省科技企業孵化器的發展歷程及主要公共服務

廣東省科技企業孵化器的發展，歷經1.0物業型時代、2.0服務型時代、3.0投資型時代、4.0生態型時代，目前已經進入5.0雙生態型時代（主要提供眾創服務）并逐漸成為主流。在各個發展階段，政府職能部門根據實際情況制定公共服務供給目標，提供不同類型的公共服務，在公共服務的內容上也有所側重，詳見下表。

3 新公共服務理論視角下的粵港澳大灣區孵化器公共服務供給

隨著粵港澳大灣區、廣深港澳科技創新走廊建設的不斷推進，廣東省的孵化器建設在孵化器數量、孵化器面積、孵化企業數量、吸引就業人口等方面取得了巨大的成就，孵化器的數量、層次和格局發生了翻天覆地的變化。在為廣東孵化器建設取得成就自豪的同時，我們也要清醒地看到當前孵化器建設還存在一些問題，尤其是在孵化器的公共服務供給方面，仍有許多方面需要繼續努力。如孵化器區域發展不平衡的問題比較突出，孵化器服務體系和“創客空間（苗圃）—孵化器—加速器—科技園”全鏈條孵化器集群建設等方面仍存在不足，孵化器公共服務質量仍需要進一步提升，孵化增值服務和個性化服務有待進一步深化。

3.1 粵港澳大灣區各地區孵化器整體發展不均衡

粵港澳大灣區作為全國創新創業最活躍的地區之一，創新創業要素主要集中在廣深港澳科技創新走廊沿線城市。粵東西北地區與珠三角地區的發展差異仍較大，跨區域協同促進發展機制的探索與建立已經迫在眉睫。目前廣東省孵化器主要集中在珠三角地區尤其是廣深莞三市，各地區孵化器建設和發展明顯不均衡。截止2019年12月，廣州市共有孵化器380家（國家級孵化器26家，培育單位33家），深圳市共有孵化器122家（國家級孵化器17家，培育單位22家），東莞市共有孵化器109家（國家級孵化器18家，培育單位22家），三市合計占全省的71.88%。

3.2 粵港澳大灣區各地區科技服務投入差異巨大

各地區在科技企業孵化器后補助的認定和評價獎勵政策方面差異不大，但在科技計劃項目的支出差異巨大。如2018年度廣州市用于全市科技計劃項目專項支出高達289511.41萬元，而湛江市僅為55.72萬元（數據出自廣州市科技創新委員會和湛江市經濟和信息化局2018年部門決算《一般公共預算財政撥款支出決算表》技術研究與開發科目）。2018年各市主要科技投入占地方財政總支出比重最高的是深圳市的12.96%，最低是湛江市的0.62%;R&D/GDP方面，深圳市4.8%最高，梅州和陽江0.29%最低，各地區在科技服務財政投入差異巨大。

3.3 粵港澳大灣區孵化器公共服務整體質量有待提升

各地區在衛生醫療、社會服務、公共教育、文化體育、公共交通等基本公共服務以及孵化器公共服務政策提供方面，差距也很大。在基本公共服務供給方面，廣深莞投入了大量的資金，2018年市級一般公共服務支出項目，廣州市決算數為672767萬元，深圳市3583981萬元，東莞市為736307萬元，為本地居民和孵化企業提供了較高質量的公共服務。但就算是在孵化器建設處于領先地位的地區也還存在著一些問題：如孵化器多而不強，孵化器發展程度參差不齊，缺乏國際知名的科技企業孵化器，創業項目產業化成功率仍不高，良好的完整創業服務、產業服務生態尚未形成，孵化器公共服務供給水平有待提高。

3.4 新機遇下孵化器公共服務供給新需求亟需滿足

隨著粵港澳大灣區建設歷史機遇的來臨，“大眾創業、萬眾創新”成為發展新引擎的新常態，大灣區內各地區各種跨國跨地區的創新創業活動日益增多。各種創新創業活動對孵化器建設提出了新的要求，創新創業活動對人才引進和技術成果轉換的公共政策需求更加強烈，創新創業主體對資源集聚和創業輔導服務的需求更加迫切，對資源跨國跨區域配置資金的需求更急需，對生產定制化和敏捷性要求更高，這些新需求對孵化器建設的公共服務供給提出了更高的要求和更豐富的內涵。

4 粵港澳大灣區建設背景下加強科技企業孵化器的公共服務供給

粵港澳大灣區的科技企業對于政府為孵化器所提供的各項公共服務都表現出程度比較高的需求，但具體分析發現，最迫切和最重要的公共服務需求是支持孵化器發展的科技政策服務、基本公共服務以及具有區域特色的公共服務。因此，粵港澳大灣區建設背景下加強科技企業孵化器的公共服務供給的思路是在確保基本公共服務水平逐步提升的基礎上，確保支持孵化器發展政策能夠穩定實施，努力創新區域特色的公共服務供給內涵。

4.1 確保基本公共服務水平逐步提升

粵港澳大灣區各地都在不斷加大基本公共服務改革發展的力度并取得明顯成效，各地每年的基本公共服務財政投入穩步增長，各項績效指標逐年向好，基本公共服務水平不斷提高使得廣大人民群眾得到了較大實惠。但目前，發展不平衡不充分的問題依然存在，人民日益增長的美好生活需要尤其是對優質基本公共服務的需要依然突出。因此，必須將國家基本公共服務標準與本地實際相結合，在確保財政資金有保障、公共服務可持續的前提下，按照去中心化的思路，逐步提升基本公共服務水平的同時，不斷縮小各地區公共服務水平的差距，實現基本公共服務較高水平的全覆蓋。通過加大交通基礎設施、公共服務設施和生活設施建設力度，不斷完善粵港澳大灣區各城市交通網絡、基本公共服務和生活設施配套，從而營造出利于科技創新產生、發展和集聚的良好環境。

4.2 確保支持孵化器發展政策穩定實施

經過三十多年的不斷完善，粵港澳大灣區各地對科技企業孵化器的扶持政策已經形成了包括稅收優惠政策、產業發展資金政策、專項資金政策、孵化基金政策、投融資政策、信貸金融服務政策、知識產權政策、人才引進及配套政策等一系列扶持政策體系，涵蓋了科技企業孵化育成的全過程。2019年，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出要打造國際科技創新中心，大灣區各地要在繼續保持系列扶持政策穩定實施的前提下，持續加大支持孵化器的土地政策和孵化平臺建設方面政策的輸出力度。通過引進來和走出去的方式，拓展國際交流合作，構建全球的孵化服務網絡，支持國際化的孵化載體高質量發展;設立支持大灣區科技企業孵化器建設發展專題，粵港澳開展創業孵化領域深度合作，對接大灣區科技創新創業資源;圍繞粵港澳大灣區當地支柱、特色和戰略新興產業，建設專業科技創業孵化全鏈條以支撐實體經濟發展。

4.3 創新區域特色公共服務持續供給

根據區域實際情況和在孵企業的需求，不斷創新公共服務的內容和方式。通過實施支持孵化器發展政策組合拳，逐步形成靈活高效的孵化器運行機制和寬松的內外部發展環境，在有效滿足孵化器在孵企業成長各階段所需的空間、資金和政策的同時，積極推動公共服務功能進一步完善和增值，通過公共服務水平的提高，促使孵化器自身進行創新和變革。粵港澳區域特色的公共服務供給體現在跨境區域合作創新上，需要從國家層面進行頂層設計、統籌安排，粵港澳三地戰略協調以克服“跨境”阻隔，建設公共基礎設施互聯互通，科技創新要素有序流動的大灣區城市群。通過創新境外人才停留政策、境外風投資金政策、大區域合作政策等公共服務形式，推動實現港澳地區和珠三角城市在公共教育、衛生醫療和社會保障等方面的對接，更加合理高效配置大灣區內資源，提供更高質量的公共服務。

參考文獻：

[1]Mcadam M， Mcadam R. High tech start-ups in university science park incubators： The relationship between the start-ups lifecycle progression and use of the incubators resources[J]. Technovation， 2008，28（5）：277-290.

[2]吳貽康.中國科技企業孵化器國際化之路[N]中國高新技術產業導報，2017-09-18（007）.

[3袁劍鋒，許治.企業孵化器國際研究系統回顧：現狀及未來發展方向[J]科學學與科學技術管理2018，（8）：82-99.

[4]Mcadam M， Miller K， Mcadam R. Situated regional university incubation： A multi-level stakeholder perspective[J]. Technovation， 2016，S（50/51）：69-78

[5]（美）羅伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特.新公共服務 ：服務而非掌舵[J]中國行政管理，2002，（10）：38-44.

[6]廣東省科學技術廳.廣東省科技統計數據[EB/OL].（2019-12-31）http：//gdstc.gd.gov.cn/zwgk_n/sjjd/content/post_2792481.html.