權力與觀眾：古代突發事件后的央地關系

曾勛

“火神山醫院”在宋代時就出現了，當時叫做“安樂坊”。

宋 神宗熙寧八年（1075年），浙江一帶先旱后疫，染病百姓不計其數。由于地方官員救災不力，《夢溪筆談》中記載出現了“十之五六盡皆病死”的慘狀。

這時，時任杭州通判蘇軾，把沈起、劉彝等不作為的地方官告到了皇帝那里，說他們“使十余萬人暴露瘴毒”。接著，他請求朝廷延緩貢米時限，請求救濟，使米價回落到正常水平，災情很快得以緩解。

蘇軾跟杭州緣分未盡，十多年后他兜兜轉轉回到杭州任太守。剛上任，杭州又發生災荒并引發瘟疫。蘇軾將妻子陪嫁的首飾賣了，再發動富豪鄉紳募捐，用所得錢在杭州眾安橋旁邊辦起了救治病人的臨時醫院，叫“安樂坊”。蘇軾招募郎中僧人到坊中管理治療，按時準備病人的藥物和飲食，“無令失時”。瘟疫的大規模擴散由此被遏制，還給朝廷提供了可貴的抗災經驗。

蘇軾為官一任，遇到緊急事件思路清晰，目光長遠防患于未然。然而，這又暴露出古代官僚體制的缺陷。一場瘟疫的擴散程度，取決于上層是否重視、地方官是否勤勉，而不是機制的健全與否，這本身也制造出太多不可控的人為因素。由于中央和地方的信息不對稱、出發點不一致，一旦發生突發事件，中央與地方關系趨于緊張，常常會引發官場的自噬。

罪己詔，救不了建安七子

東漢的一場瘟疫，便是應急管理機制失效后的反例。

建安二十二年（217年），曹丕擊敗弟弟曹植，被立為魏王世子。也就是說，如果曹操去世，曹丕將順理成章地繼任丞相、魏王，可謂權傾天下。然而，這一年曹丕卻是在極致的悲喜交加中度過的。

曹丕曾著《典論·論文》，稱贊孔融、王粲、阮瑀、徐干、陳琳、應玚、劉楨這“建安七子”是當時文化界的大哥大，視他們為偶像。只可惜，孔融性格寬厚，薦達賢士，威望高了壓主，曹操于公元208年捏造諸多罪名，將其處死。阮瑀也于四年后病逝。

到了217年，一場恐怖的瘟疫席卷而來，首先是隨曹操南征孫權的王粲，于北還途中染上瘟疫病逝。曹丕聞此噩耗，放聲痛哭。不久后，其余四子相繼染病去世的消息傳來，曹丕幾近昏厥，大呼“我知音斷矣”。

我們看到了官方輿論對防控災情和民間疾苦的冷漠，《后漢書·孝獻帝紀》與《后漢書·五行志》對這場瘟疫的描述，僅四字——“是歲大疫”。熱血青年曹植寫了一篇“自媒體”文章《說疫氣》，道出了其中的慘狀：“癘氣流行，家家有僵尸之痛，室室有號泣之哀。”

現代史學家考證，這場大瘟疫從公元204年持續到219年，病癥疑似流行性出血熱，造成了大約2000多萬人死亡。皇帝作為國家的最高指揮官，他們的作為，將直接決定救災效率。瘟疫來了，不少帝王首先想到的是發布罪己詔。西漢元帝和文帝時期，地方均有瘟疫疫情上報，他們下詔自責，表示天降大災，我貴為天子，應檢討自己的言行。

因為“德”在封建帝王統治秩序中的重要性，罪己詔幾乎成了帝王“形式主義”抗災的“應急預案”。那時，日食月食等天文現象都會嚇懵大家，也足以引發一次次公共危機。這時，帝王可以乘機用罪己詔消費“天命”的合法性，二來可以斷了諸侯和江湖混混借機起事的輿論支持。

東漢永平十三年（公元70年）發生日食，之后便有人告發楚王劉英與方士一起“造作圖書，有逆謀”。漢明帝派人查出一些所謂的“證據”后，將劉英發配到丹陽郡涇縣。為息“天怒”，漢明帝下《日食求言詔》說，“人主不德，布政不均，則天示之災，以戒不治”。

曹植對天降災禍的鬼神之說，嗤之以鼻，認為這是“愚民”作為。

派欽差，緩解危機的殺手锏

宋神宗熙寧八年（1075年）夏天，越州（今紹興）一帶遭遇嚴重旱災。九月，資政殿大學士趙抃臨危受命，出任為越州長官。

一下去，趙抃便拿出了朝廷命官的魄力和能力。有不便行公文處理的事情，他一概自己擔當責任，不連累下屬官員;有請示上級的事，有些對救災有較多的好處，就立即施行。他還調查摸底，組織募糧募錢救災和開展生產自救，以工賑災。令人感到意外的是，他做了一個大膽的決策，“糧食隨行就市，州府不再限價。”

消息一出，各地糧商紛至沓來，一時間越州境內的米堆積如山。經過短期暴漲后，米價猛然暴跌，甚至比災前更低。趙抃巧用市場規律救災振荒，使“生者得食，病者得藥，死者得葬”，把災荒影響降到最低程度。

唐宋八大家之一的曾鞏后來在《趙公越州救災記》中寫道：“其施雖在越，其仁足以示天下;其事雖行于一時，其法足以傳后。”這不是一篇歌功頌德的表文，而是一篇可以讓后世汲取經驗的救災指南。

一開篇，文章便點明了越州大旱的時間、地點以及政府負責人趙抃。緊接著，七個實打實的問題，道出了趙抃救災的理性務實。

百姓能夠養活自己的有多少戶？應當由官府供給救濟糧的有多少人？可以雇用民工修筑溝渠堤防的有多少處？倉庫里的錢糧可供發放的有多少？可以征募出糧的富戶有多少？僧人道士以及讀書人吃剩的余糧記錄于簿籍的有多少實存？讓各縣呈文上報知州，并且謹慎地作好準備。

災情之下，朝廷一般都會下詔選拔人才、罷免不稱職的官吏，直接委任欽差大臣去災區，更是屢試不爽的法門。

清雍正七年（1729年）江南突發大水，事態緊急，選派欽差大臣前往救災刻不容緩。雍正和重臣張廷玉商議后，打算調浙江總督李衛到江南河道緊急赴任，不巧的是，李衛的母親病逝，須回家守制。這時，張廷玉想到大理寺監獄還關著曾任兩廣總督的死囚阿克敦，此人因受賄，判了個“斬監侯”。雍正立即下旨釋放阿克敦，讓他出任江南河道。

由于阿克敦對河道治理非常有經驗，一到那里便施展拳腳，不到兩年就將水患治好了。戴罪立功固然有悖現代法治精神，但讓專業人去做專業事而不是外行管內行，今天仍可引以為鑒。

背鍋俠，常常是地方官

對于封建官僚體制下層地方官吏來說，突發事件是檢驗成色的試金石。公元156年，朝廷派官員去冀州察看災情，嚇得地方上的庸官烏紗帽都不要了，跑路走人，所謂“棄官奔者，數十人”。

據《郯城縣志》記載，康熙七年（1668年）六月十七日，郯城發生了一次特大地震，相關學者推測，震級為8.5級，史上罕見。

郯城知縣馮可參剛上任不久，他身先士卒，詢問災傷，撫恤殘黎，施藥以救疾病，救濟了不少民眾。可惜當時清政府采取“蠲免為主，賑濟為輔”的荒政策略，導致許多災民無法得到救濟而淪為難民。一些富商士紳和手工業者，因天災破產，上面卻催著馮可參征捐稅用以抗災。他下去一看，大家的日子都如履薄冰，不忍心征捐稅，結果因此被免職。

國家該做的事情讓一名縣令背鍋，確實有一點冤屈。被免職后的馮可參在新任縣長懇請下，擔當起康熙年間《郯城縣志》的主筆，他寫成的《災民歌》悲愴至極，“今年二麥充官稅，明年割肉到心頭。恨不當時同日死，于今病死有誰哀。”規則與道德的之間，馮可參選擇站在道德這邊，與體制產生了沖突。

在行政效力衰減的基層，官員按照黃仁宇在《萬歷十五年》中所言的“各人行動全憑儒家簡單粗淺而又無法固定的原則”。不少基層官員群體秉持著“山高皇帝遠”的理念，在處理突發事件時，既無規則可循，又無道德可依，他們有時迫不得已瞞報災情。在與中上層的博弈間，地方官形成了自己的處事潛規則。

？明朝弘治以后，即使地方上遇到最嚴重的天災，也不能影響起運部分稅糧的征收與運送。不少朝中大臣都覺得這種制度過于嚴酷、不人道。成化二十一年（1485年）正月，大臣汪奎等人上書，說陜西、山西等處連年水旱，死徙大半，規定陜西、山西征稅三分，問題是幸存的百姓也只有三分了，跟全員征稅無異。

農民遭受嚴重災情，幾乎顆粒無收，怎么還能承受如此苛征暴斂？難題落到地方官員頭上了，命令是死的，考核也是死的，要么執行要么違抗。到后來，有的地方官想了想，既然災荒勘實覆核時間長，減稅還不一定被批準，即便批準了也對救災意義不大，就干脆不再耗費人力物力做申報災情的“花邊工作”了。

到萬歷年間，給事中蕭彥實在看不下去，諫言朝廷，說：“察吏之道，不宜視催科為殿最。”也就是說，考核官員不能光看征稅的完成情況，并指出了災民遇到重稅，只能淪為流民。朝廷采納了蕭彥的建議，以“征收九分”為及格標準。實際上，征收定額90%的賦稅量對于災區地方官來說，仍舊是艱巨的任務。因此，有的地方官員在災情嚴重時橫征暴斂，所謂的廉官，與這種嚴酷的制度顯然水火不相容。

于是，皇帝以為地方欺騙了自己，地方官員一肚子苦水找不到地方吐，對權力中央積怨愈加深重。根本上，還是在于“天下治亂，在朕一人”的體制缺乏權力制衡。