從三個故事管窺國外公共安全應急機制優缺點

和靜鈞

“我 們將每一件潛在的危機視為下一場疫情以準備應對，盡管我們并不希望如此。”這是美國疾控中心抗冠狀病毒國際行動組負責人芭芭拉·馬斯頓博士曾說過的一句話。國外管理學有個廣為人知的“墨菲定律”——如果事情有變壞的可能，不管這種可能性有多小，它總會發生。這個帶有濃厚宿命論色彩的“預言”，無不在警示應急部門應枕戈以待，隨時準備應對突發事件。

有些災難注定會來，只是時間問題，但只要有充分的準備和快速的行動，災難的危害后果可以降到最小程度。可以這么說，災難最終造成的嚴重程度如何，是評估應急管理與體系效果的唯一科學尺度，因為即便最后戰勝了災難，但勝得很慘烈，依然說明應急現有管理體系千瘡百孔、混亂不堪。

在長期的應急救災中，各個國家與組織形成了自己的應急機制。通過幾起典型的案例描述，或許更能給讀者鮮明的印象。

小小的禽流感苗頭，讓德國軍隊“小題大做”

2006年春節伊始，禽流感終于刺穿了歐洲腹地法國，隨后突破喜馬拉雅山屏障，降臨印度馬哈拉施特拉邦。幾內亞灣的尼日利亞和紅海之濱的埃及也相繼爆出了禽流感疫情，禽流感已經從東西兩肋夾攻非洲。

2006年2月8日，德國農業部接到一份緊急情報，傳德國北部波羅的海波莫瑞海岸前的呂根島上有死掉的野生動物。德國電視二臺播出呂根島上駭人的畫面：在一大片雪白羽毛晃動的野天鵝群細長的腳桿下，處處橫躺著死去的天鵝，還有的天鵝正在啄食死鵝血淋淋的尸肉！

2月19日，德國軍方發言人宣布，已經由40人組成的軍人先遣隊于前一日緊急奔赴呂根島。他們的使命主要是撲殺呂根島內家禽，以防止禽流感通過候鳥向家禽擴散。第二天，德國軍方再施出大手筆，德國軍方宣布，它將部署250名軍人來協助地方清理死野禽。除清除死野禽外，軍人協助當地政府對離開呂根島的車輛、設備及人員予以消毒。

同時，軍方出動數架“狂風”式戰斗機，在呂根島上空盤旋，通過軍事高精技術高空搜索死禽，測量地面地理數據，配合地面部隊行動。于是，呂根島上出現了蔚為壯觀的場景：島嶼上，成隊的軍人頭戴安全罩，手戴橡皮手套，身穿白衣防護服，一手持鏟刀，一手持厚重的塑料袋，正穿過叢林，或沿著泥濘的海岸，來回搜尋野飛禽的尸首;而在附近海面上，一艘艘橡皮快艇游弋于碧波閃閃的波羅的海上，艇上的軍人正在打撈漂浮在水面上的死禽。

呂根島，那是德國人心目中的旅游勝地，現在這個勝地完全淪為敵我雙方殊死搏殺的戰場景象。德國軍方一口氣派出所有該國最精銳的專門對付核戰爭、化學戰、生物戰的特種部隊軍人，這些一身輜重、武裝到牙齒的軍人一出現，立刻成為全球新聞界爭相報道的熱點新聞。德國這么做的理由只有一個，在禽流感還未感染德國人之前，就要做出果決的行動。

有多少國家就犯過反應遲緩、最后鑄成大災難的愚蠢錯誤？如果都能做到“小題大做”，必定會將損失降到最低。最后，除了一兩百只野禽和幾只貓死于這場禽流感，在德國沒有一只家禽感染上禽流感病毒。

從“毒黃瓜”烏龍事件，管窺歐盟食品安全應急管理

不僅是德國，歐盟作為一個區域性組織，在共同應對公共危機時，有著較為成熟的制度支持。在國際交通日益發達的今天，歐盟的做法，無疑給跨國乃至洲際公共安全防控，提供了有益的借鑒。

2011年5月，一根黃瓜居然讓歐盟餐桌變得“骯臟不堪”，這大概令歐盟食品安全管理官員倍感意外。大腸桿菌本并不稀奇，但一旦有機食品與有可能接觸到的人類或動物糞便聯系起來，就足以讓習慣于生食果蔬的歐洲人腸胃“翻江倒海”。而這一次問題出在致病性的腸出血性大腸桿菌（EHEC）上，被感染者重則引發溶血性尿毒綜合癥（HUS），危及生命。從疫情爆發到6月1日短短不到兩周時間，已經至少有16人死亡，1500人被感染。德國還未完全擺脫“二惡英”污染蛋肉產品丑聞之后，又遭遇第二波食品污染“毒黃瓜”的沖擊，所有這一切，直接挑戰了歐盟食品法律制度。

由于最初傳染病源調查發現，感染了EHEC的患者，大部分有之前生食過黃瓜的經歷，基于此，約一周前德國漢堡的科學家們在還未掌握充分的科學依據之前，就斷言疫情傳染源很可能就是來自西班牙的有機黃瓜。

到5月30日，漢堡的科學家從采集的四份西班牙黃瓜樣本中，在先行檢測的兩份樣本上，雖找到了腸出血性大腸桿菌，遺憾的是，此菌并不是近期禍害德國北部地區的EHEC毒株。黃瓜得到平反，后續的研究更多把毒源指向了德國一處有苗豆芽作坊，但真正的病原體還是沒有找到。

歐盟的《通用食品法》中建立了這樣一個原則，即“風險分析是食品安全政策的基礎”，由此也成為食品預警中的指導原則。歐盟衛生部門在聽取了德國疾控專家意見后，就于5月中下旬發出了“不要生食黃瓜、西紅柿、生菜”的預警。

《通用食品法》中的風險分析秉持“人的生命遠大于經濟的損失”的正義原則。英國“瘋牛病”，甚至是2011年初德國蛋肉類食品“二惡英”污染，英國及德國強烈反對歐盟衛生部門的食品安全警告，原因大概是不論是“瘋牛病”，還是“二惡英”，食用過受污染食品的人，不會馬上得病，或馬上處于生命危險，但從長期的角度看，其危險性一樣不亞于急發性、致病性的EHEC感染。這就是食品安全應急管理體系中最負責任的一面，雖然烏龍事件讓西班牙的農業產業受到嚴重沖擊，但不會有太多人去指責歐盟衛生部門的強硬做法。

每個國家須建立符合國情的應急機制

1986年4月25日夜，為了測試切爾諾貝利核電站反應堆的自我供電系統能否節省更多的能源，核電站4號機組的176名員工奉命進行實驗。26日凌晨1點23分，安全系統被關閉，實驗開始，44秒后反應堆核心突然爆炸，隨后所發生的一切就是大家耳熟能詳的切爾諾貝利核電站爆炸事件。

直到4月27日上午11點，爆炸發生后34小時，當局才開始啟動首批安全措施，超過1000臺大巴車抵達該市，下午14點軍方才宣布將徹底疏散該鎮。第二天，瑞典核電站偵測到大氣中放射性的升高向蘇聯發出質詢后，蘇聯方面才被迫發布事故消息。這起事件，給了缺乏國家應急機制、國際協作機制的蘇聯和國際社會沉重的教訓。

俄羅斯的應急機制，便是在蘇聯的經驗教訓尤其是切爾諾貝利核事故的慘痛教訓基礎之上建立起來的，其特點是快速反應，建立了四級垂直管理機構，可以達到橫向協調縱向貫通的作用，并由總統為核心，以聯邦安全會議為決策中樞，堪稱是當今世界最為龐大的應急體系。

趙歌今等國內研究海外應急管理體系的學者，提出過國際上的應急機制可以宏觀區別為三大模式：除了符合俄羅斯廣袤疆域、人口分布不平衡的地理特點的俄羅斯模式，還有美國模式和日本模式。

大致而言，美國應急模式是建立在其有豐厚的歷史經驗上，符合其聯邦政體結構特點，恰當地利用了美國民間社會強大的志愿救災能力，強調州及地方的應急主體作用，在應急決策與執行上減少了官僚主義與形式主義可能構成的延誤軍情的致命風險。

日本模式的特點，體現在建三級應急管理體制推行相互協作上，其模式符合日本國土狹小、人口密集等地理人口特點，數次應急減災救災經驗證明日本模式基本上卓有成效。值得一提的是，日本的應急科普宣教工作做得非常到位，他們通過各種形式向公眾宣傳防災避災知識，增強公眾的危機意識。

可以說，在美國，不會因總統的懈怠而貽誤了救災防災的時機;在日本，只要有一處風吹草動，全島就會處于有序互助的集體警戒的狀態。而在俄羅斯，盡管應急體系相當強大，但依然依賴于中央決策中樞的及時啟動，存在著中心失靈，小災釀成重災的制度隱患。（作者系西南政法大學政治與公共管理學院副教授）