考驗從未停止

康琴

“俗 話說：‘災荒怕尾不怕頭，任何一點疏忽，就會鬧出亂子。”“救災工作十分重要，決不能有任何官僚主義態度?！?0年前的1950年2月，時任政務院副總理、政治法律委員會主任董必武在中央救災委員會成立大會上做《深入開展救災工作》，如此要求應對突發事件。

由于特殊的地理和氣候原因，中國自然災害多發，素有“無災不成年”之說。中央救災委員會就是新中國第一個負責全國救災工作的最高指揮機關，董必武任第一任主任。

從中央救災委員會到如今的應急管理部，突發事件帶來的各種考驗從未停止，應急管理機制、機構也隨之不斷完善。這背后是救災理念、應急機制等的不斷調整。在這些考驗、疼痛與變革中，一個更成熟、更高效的應急管理體系也在逐步完善。

減災十年：救災有“警報線標準”

“委員會的辦公室設在民政部，我們感到擔子很重。過去我們只管救災工作，已經如履薄冰，現在承擔減災的協調工作，確有壓力?！?989年，在“中國國際減災十年委員會”成立大會上，時任民政部部長崔乃夫坦言壓力。

1987年，聯合國大會將20世紀90年代確定為“國際減災十年”。隨后，民政部、經貿部、外交部等十一個部門向國務院提交《關于成立中國“國際減災十年”委員會的請示》。1989年3月，國務院批復，同意中國“國際減災十年”委員會成立。

改革開放之前，我國社會復雜程度低，突發公共事件應對的協調要求并不高，只局限在防洪、防疫等領域。強調減災的政治掛帥、黨和政府包攬一切、發動群眾自救、拒絕國際援助等是其特征。中國國際減災十年委員會的成立，意味著突發應急事件處理，中國從單純救災轉向救災與減災、從封閉救災模式轉向國際合作。

對于國際合作和援助，民政部等還制定了一個“警報線標準”——面對不同程度的災情時，對國際救災援助采取不同的態度，只有省范圍內一次性災害倒房30萬間以上、或農作物失收面積1500萬畝以上、或發生7.5級以上強烈地震，才會公開呼吁請求國際援助。這是最高“警報線”。1991年江淮發生特大洪澇災害，第一次達到這條“警報線”。

民政部迅速起草了向國務院請示發出緊急呼吁的報告，得到批準后，“救災緊急呼吁”新聞發布會當年7月在首都大酒店會議廳召開，“問答”持續了兩個多小時。這是新中國第一次向全世界公開發出救災援助緊急呼吁。

從呼吁發出到救援落地，還有很多問題。例如，外國用軍用飛機運送救災物品怎么降落，國內軍用機場能不能借用，運送人員食宿和飛機加油能否免費，捐贈物品入關能否免稅，以及境外宗教組織的捐贈我們能否接收、用工業原料作為捐贈物品怎么變現等等，都需要眾多相關部門進行討論協商。

據公開資料，1991年7月11日至12月31日，中國共接受境內外捐款物合23億元人民幣，相當于國家正常年份災民生活救濟費的2.3倍。

此外，自20世紀80年代末以來，我國還成立了國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部、國務院安委會等議事協調機構。

這些機構的建立，從一個側面反映出我國災害越發具有復雜性與跨界性。可是，這些機構以議事為手段、以協調為目的，且各成員單位存在重疊、交叉，在應對突發事件時候，有諸多掣肘，在“非典”中暴露無余。

一案三制：“人不自信，誰人信之?！?/p>

2003年的“非典”是個教訓。當年，中國第一部地方性信息公開法規《廣州市政府信息公開規定》在1月1日生效，但疫情公開落在了流言后面。

直到4月20日時任衛生部長張文康、北京市長孟學農被免職，王岐山“救火”擔任北京市長。王岐山上任就主動會見記者、開新聞發布會。對此，王岐山的解釋是：為了溝通。王岐山甚至邀請WHO的官員在他辦公室的隔壁辦公，并保證“我知道的你都會知道”。給在場的記者和電視機前的市民留下很深印象的還有這樣一句話：人不自信，誰人信之。

信息公開成為“非典”后，政府應急管理能力建設非常重要的一方面——國內新聞發言人制度全面鋪開、全國各地涌現出信息公開地方立法熱潮。

更大的變化是，受“非典”事件的驅動，我國以綜合性為特征的現代應急管理體制開始出現。

2005年，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室，承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行應急值守、信息匯總和綜合協調三大職能，發揮運轉樞紐作用。隨后，省區市、地級市和縣級市政府也在辦公廳（室）內部設立應急辦。

同時，我國開始以應急預案為抓手，以應急管理法律法規為基礎，構建應急管理法制體系。截至2010年，全國各級各類預案達240余萬件。2007年11月，我國《突發事件應對法》頒布施行，這中間還經歷了一些波折。政法學者于安回憶，“對于統一的應急立法，早期是進行《緊急狀態法》的制訂，其中包括極端形式的緊急狀態和普通形式的應急管理。現在的《突發事件應對法》已經不再考慮緊急狀態，而是集中規范普通的應急管理?！?/p>

就此，我國正式形成了“一案三制”？的應急管理體系——“一案”是指制訂修訂應急預案;“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制。

“守夜人”：從應對單一災種轉向綜合減災

2008年一開年的冰雪災害，讓郴州成了一座“孤城”：京珠高速、京廣鐵路、107國道……數條途經郴州的交通動脈悉數被冰雪阻斷，電網徹底崩潰，全城斷水斷電近十天……

面對這場雪災，應急管理體系在發揮積極功能的同時，也暴露了不足。雪災期間，煤炭供應不足、物質短缺，不少地方政府甚至點著蠟燭開會，一些地方應急預案銜接不暢、啟動不及時。

早在2008年1月11日中央氣象臺就已經發布過暴雪橙色警報，但據公開信息顯示，各地政府全面反應、啟動應急預案基本上是十天之后的20日。這時候已經進入第二輪大范圍冰雪災害過程，已經不是“預”，只能是“應急”。

這些都為2008年的汶川大地震等應對提供了前車之鑒。汶川大地震發生了一個多小時后，就啟動了國家應急救災響應。

2008年南方雪災、汶川大地震后，中國應急管理體系建設駛上快車道，應急管理預案、體制、機制和能力都有了跨越式的進展。北京師范大學風險治理創新研究中心主任張強根據自己的觀察稱，汶川大地震后“關于應急預案，過去是‘掛在墻上，寫在紙上，現在我們是‘放在心上、練在日常，我們不是演著練，而是我們在真實的情境里面練?！?/p>

更大的轉變是從注重災后救助轉向注重災前預防，從應對單一災種向綜合減災。承擔這一轉變的平臺就是應急管理部——2018年我國整合11個部門的13項職責，組建應急管理部，將五個高層次議事協調機構辦公室與國務院應急辦整合，進一步理順了關系、強化了協調的力量。

這是我國完善應急管理體制、提升應急管理能力的一項重要舉措。應急管理部首任黨組書記黃明履新不久就提出“守夜人”概念，表示應急管理部在出現突發情況時應第一時間響應、最快速度出發、有序有力有效應對處置，當好黨和人民的“守夜人”。

但突發事件的考驗不會停止，也從未停止。2019年底，習近平總書記在政治局集體學習時強調，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責。加強應急管理體系和能力建設，既是一項緊迫任務，又是一項長期任務。