公辦職業(yè)院校采用PPP模式運行機制的探析

李奇志

摘? ? 要： 公辦職業(yè)院校PPP項目社會影響力大、參與主體多、運行機制復(fù)雜，在現(xiàn)階段存在不少問題，進一步完善公辦職業(yè)院校PPP項目運行機制是職業(yè)教育混合所有制改革研究的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞： 公辦職業(yè)院校? ? PPP項目? ? 運行機制

近年來PPP模式在我國新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域迎來高速發(fā)展。在職業(yè)教育領(lǐng)域，經(jīng)過前期論證，通過地方政府公開招標(biāo)，職業(yè)院校以土地、固定資產(chǎn)、資金及無形資產(chǎn)等方式，社會資本以現(xiàn)金、設(shè)備、基本建設(shè)的方式，公辦職業(yè)院校采用PPP模式進行職業(yè)教育混合所有制改革，非公有制資本的進入，將使公辦職業(yè)院校原有體制機制發(fā)生重大改變，政府方、公辦職業(yè)院校方和社會資本方通過PPP協(xié)議確定授權(quán)服務(wù)關(guān)系，明確授權(quán)范圍和期限。社會資本投資建設(shè)公辦職業(yè)院校PPP項目并享有一定期限的特許經(jīng)營，由于項目涉及地方政府方、公辦職業(yè)院校方和社會資本方，項目運行管理呈現(xiàn)復(fù)雜局面，存在不少問題，值得我們進一步展開討論分析。

一、運行機制的內(nèi)涵

公辦職業(yè)院校PPP項目運行機制是指在公辦院校PPP項目建設(shè)和運行過程中，影響項目運行的各主體，包括政府（同為監(jiān)督主體）、公辦職業(yè)院校、社會資本方等和項目涉及的公辦職業(yè)院校教學(xué)、實訓(xùn)、餐飲、住宿、供熱等因素的結(jié)構(gòu)、功能及相互關(guān)系，以及這些因素產(chǎn)生影響、發(fā)揮功能的作用過程和作用原理及運行方式。

具體來說，公辦職業(yè)院校PPP項目運行機制是包含溝通機制、風(fēng)險管控機制、利益共享機制、監(jiān)管監(jiān)督機制、決策機制、效果評價機制等運行機制及應(yīng)對突發(fā)情況的動態(tài)磋商機制，和專業(yè)化第三方機構(gòu)對項目進行管理評價機制等。

二、公辦職業(yè)院校PPP項目運行機制存在的問題

1.公辦職業(yè)院校PPP項目法律保障單薄問題

在公辦職業(yè)院校PPP項目實際實施過程中，地方政府往往占據(jù)強勢主導(dǎo)地位，只要涉及利益沖突，特別是項目合同中未涉及的空白地帶等，現(xiàn)有的法律條文對地方政府的約束總是有限的，院校方、社會資本方一般缺乏話語權(quán)和決定權(quán)，再加上公辦職業(yè)院校、社會資本方一般由地方政府直接管理，院校方和社會資本方的利益得到的法律保護，公辦職業(yè)院校PPP項目運行機制甚至整個項目都有被打破的危險。

2.公辦職業(yè)院校PPP項目管理的沖突問題

在2014年之前，政府公共服務(wù)基建項目多采用政府主導(dǎo)的BT、BOT模式，PPP模式是由地方政府方、院校方、社會資本方共同全程參與項目建設(shè)、管理、經(jīng)營的，對比于傳統(tǒng)項目管理方式，無論是依據(jù)現(xiàn)代企業(yè)管理制度形成的先進的管理理念、科學(xué)的管理模式、現(xiàn)代化的管理技術(shù)和方法，還是高效、公開的溝通機制、風(fēng)險管控機制、利益共享機制、監(jiān)管監(jiān)督機制、決策機制、效果評價機制等都與傳統(tǒng)項目管理方式存在較大出入，特別是部分地方政府“重融資、輕管理”，錯誤地將PPP項目作為緩解、化解地方債務(wù)的做法，導(dǎo)致項目運行過程中存在管理文化、管理理念、管理方式、管理方法、管理行為等多方面的沖突。

3.公辦職業(yè)院校PPP項目風(fēng)險責(zé)任歸屬問題

公辦職業(yè)院校PPP項目社會影響力大、投資額大、項目參與方較多、建設(shè)經(jīng)營周期長、各方關(guān)系復(fù)雜、涉及的風(fēng)險因素多，一旦處理不善極易造成群體性事件，必須高度重視風(fēng)險問題。具體而言，一方面當(dāng)前各級政府推廣PPP模式的熱情高漲，在項目前期為快速吸引社會資本，提升政績，仍存在地方政府方、院校方急于促成項目而主動承纜項目風(fēng)險，但在PPP項目真正出現(xiàn)風(fēng)險責(zé)任問題時，又難免上演相互“扯皮”和推諉的戲碼，影響項目推進，極端情況下導(dǎo)致項目延期或中止，另一方面社會資本方過于看重項目長期收益，參與積極性高，未正確認識自身資本、技術(shù)、管理、融資實力能否應(yīng)對復(fù)雜的PPP項目，一味跟風(fēng)，也帶來了一定的風(fēng)險隱患。

4.公辦職業(yè)院校PPP項目利益協(xié)調(diào)問題

公辦職業(yè)院校PPP項目涉及政府、社會資本方、學(xué)校等多個主體，各自都有著不同需求，地方政府方主要從推動經(jīng)濟發(fā)展、發(fā)展教育事業(yè)、增加教育投入、維護社會安全穩(wěn)定等角度出發(fā)，充當(dāng)主導(dǎo)者身份，主要行使行政職能發(fā)布項目。院校方立足于公益性，主要從改善辦學(xué)條件，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量角度，充當(dāng)利益輸出方，主要以院校方市場換取投資。社會資本方主要從經(jīng)濟效益、提高市場競爭力、追求利潤最大化出發(fā)，憑借自身的資本、技術(shù)、管理等優(yōu)勢資源融入職業(yè)教育，充當(dāng)投資者身份，通過對職業(yè)教育進行投入獲取利益。PPP糾紛本質(zhì)上是雙方利益之爭，因維護自身利益損害他方利益的問題并不少見。

5.公辦職業(yè)院校PPP項目契約缺乏問題

PPP模式是我國政府近階段的政策導(dǎo)向，究其實質(zhì)，PPP項目本身就是一個市場活動行為，考驗的是合作方信用、契約精神。在項目實施過程中，一方面存在地方政府方和院校方項目前期為推動項目落地，采取藏匿項目風(fēng)險、浮夸項目收益等不實問題，以及在建設(shè)期、特許經(jīng)營期不按合同履約等行為。另一方面社會資本方存在為降低成本、增加收益故意降低產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)品質(zhì)的行為，極端情況下由于項目收益達不到預(yù)期，出現(xiàn)過單方面中止項目的情形。

三、提升公辦職業(yè)院校PPP項目運行機制的建議

1.完善公辦職業(yè)院校PPP項目的法律體系

通過對國外PPP模式具體實踐的經(jīng)驗總結(jié)得出，PPP的有效運行離不開良好的法制環(huán)境，特別是雙方存在較大分歧時，司法程序是最后的法律保障。自2013年以來，PPP模式在我國的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，中央財政一直積極推進PPP法制建設(shè)，加強政策協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，國家高度重視PPP項目法制建設(shè)，2015年4月25日國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該法規(guī)被稱作PPP推進的“基本法”，從項目開展范圍、操作流程、政府職責(zé)、項目機制手續(xù)及融資方式多方面對PPP確立了全面的制度化框架。我國PPP項目發(fā)展進入了一個規(guī)范化階段。基于此，一方面各級行政職能部門、地方政府、院校方、社會資本都應(yīng)以“基本法”為遵循，嚴格遵守管理辦法，依法依規(guī)操作，另一方面各方應(yīng)結(jié)合項目的實際情況，依據(jù)地域社會經(jīng)濟的發(fā)展作出對應(yīng)修正PPP項目，從而避免和解決矛盾問題。深層次來看，只有完善法律機制才能充分發(fā)揮PPP模式真正優(yōu)勢，司法部門和行政職能部門應(yīng)進一步完善相關(guān)法律法規(guī)制定，一定要慎重對待公辦職業(yè)院校PPP項目，給予全面的法律保護，規(guī)范各方嚴格遵守合同，有力保障和履行各方權(quán)利與義務(wù)，確保項目建設(shè)和運營。

2.加強公辦職業(yè)院校PPP項目的規(guī)范化管理

各方應(yīng)加強項目前期溝通，統(tǒng)一認識，要尊重地方政府方、院校方議事制度，也要深入學(xué)習(xí)現(xiàn)代企業(yè)管理制度形成的先進的管理理念、科學(xué)的管理模式、現(xiàn)代化的管理技術(shù)和方法，共同完善公辦職業(yè)院校PPP項目頂層設(shè)計，建立標(biāo)準(zhǔn)化項目管理流程，共同打造高效、規(guī)范、透明PPP項目溝通機制、風(fēng)險管控機制、利益共享機制、監(jiān)管監(jiān)督機制、決策機制、效果評價機制等運行機制，杜絕插手項目、干預(yù)項目行為，確保項目運作的規(guī)范性，建立動態(tài)的磋商機制應(yīng)對突發(fā)情況，適時引入專業(yè)化第三方機構(gòu)對項目進行管理評價。

3.健全公辦職業(yè)院校PPP項目的風(fēng)險管控機制

PPP模式存在長期性、復(fù)雜性和交互影響性，全方位、全流程的監(jiān)管制度是控制風(fēng)險的有力措施。地方政府方、院校方、社會資本方應(yīng)加強項目前期工作，杜絕利用PPP項目化解地方政府、公辦職業(yè)院校債務(wù)，組建專業(yè)項目管理團隊，充分規(guī)劃論證項目，制定項目推進進度表和資金規(guī)劃，建立項目變更流程，科學(xué)合理地進行風(fēng)險預(yù)測和特許經(jīng)營期的預(yù)期收益，嚴格編制合同，依據(jù)各方優(yōu)勢資源，合理分配風(fēng)險責(zé)任，對于不可抗力風(fēng)險，需各方共同承擔(dān)或購買商業(yè)保險應(yīng)對。建立風(fēng)險磋商機制，利用磋商化解或承擔(dān)合同中未涉及的風(fēng)險，在公平的前提下，保證各方達到滿意的程度。項目組應(yīng)制定好政策叫停時項目的無償終止與有償回購條款，劃分暫停、終止各方權(quán)責(zé)利，使項目各方利益損失降到最小，合理解決風(fēng)險，確保項目順利推進。

4.優(yōu)化公辦職業(yè)院校PPP項目各方利益分配方案

PPP項目糾紛多數(shù)為各方利益之爭，利益分配將直接影響項目的推進，一是項目組應(yīng)認真分析地方政府方、院校方、社會資本方利益需求，將責(zé)任、風(fēng)險和利益分配對等起來，根據(jù)項目建設(shè)、運營的不同階段，科學(xué)合理確定利益分配原則，制訂各方滿意的利益分配方案。二是由于PPP項目持續(xù)的特許經(jīng)營周期較長，收益不確定性強，利益分配方案應(yīng)具備一定的調(diào)節(jié)彈性以適應(yīng)不同時期經(jīng)濟形勢和市場供需情況。建立健全PPP項目爭議解決機制;三是建立稅收優(yōu)惠等條件的補貼機制，對于PPP項目非正常原因虧損科學(xué)客觀地測算補貼額度，確保項目順利推進。

5.培養(yǎng)公辦職業(yè)院校PPP項目各方的契約精神

PPP項目是長期的合作，實施PPP的重要環(huán)節(jié)之一是政企雙方平等訂立契約，堅守契約精神，各方尊重并共同信守契約，確保項目順利推進。具體來說，合作各方應(yīng)坦誠相待，形成共同的價值觀，如實提交各自的實際情況，地方政府方要保證政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，不能濫用權(quán)力，不能因為換屆肆意調(diào)整政策，要重視項目準(zhǔn)入，加強項目管理，確保項目的長期經(jīng)營，完善項目退出機制，尊重社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，保障公辦職業(yè)院校和社會資本利益，杜絕“爛尾”項目;院校方要科學(xué)規(guī)劃、長遠規(guī)劃，項目規(guī)模不能隨意調(diào)整，社會資本方要量體裁衣，結(jié)合自身實力投資，要承擔(dān)社會責(zé)任，履行合同責(zé)任。此外，公辦職業(yè)院校PPP項目還應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管機制，聘請第三方專業(yè)機構(gòu)對PPP模式進行監(jiān)管，嚴格規(guī)范項目進程和績效評定，實現(xiàn)各方利益最大化。

公辦職業(yè)院校采用PPP模式的根本目的是提高職業(yè)教育辦學(xué)活力，為適應(yīng)混合所有制改革，必須在體制機制上做出重大改革，將現(xiàn)代學(xué)校制度與現(xiàn)代企業(yè)制度結(jié)合起來。既要借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理模式，又不能簡單照搬用企業(yè)模式;既引進社會資本，又要防止純商業(yè)化辦學(xué)。項目要建立所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的管理模式;發(fā)揮教代會、工會、董事會、監(jiān)事會、股東大會等的作用，在投資者、管理者、執(zhí)行者之間進行權(quán)力制衡、利益制衡，既保護出資人的利益，又維護地方政府方、公辦職業(yè)院校權(quán)益。各方主體密切配合、協(xié)調(diào)一致時，PPP項目才能有序推進，實現(xiàn)1+1+1>3，如果各自為政、見利忘義，則將阻礙項目實施或者滯后項目實施，落得1+1+1<3的局面。作為尚未全面成熟的社會融資模式，職業(yè)教育領(lǐng)域進行混合所有制改革應(yīng)高度重視、小心推進，PPP模式無論是頂層設(shè)計和運行機制建設(shè)及管理能力提高等，都需要項目參與各方共同努力和合作。

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本文系湖南省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度課題《對公辦職業(yè)院校采用PPP模式的體制機制研究》（XJK17 BZY014）的階段性成果。