農村土地征收多元保障安置方式探析
——以大理市的改革試點探索為例

張志芳

（大理市征地事務中心，云南大理 671000）

大理市是云南省唯一的農村土地制度改革試點地區。全市下轄11 個鄉鎮，2019 年度戶籍人口64.57 萬人，戶籍人口城鎮化率49.76%。2015 年3月，大理市被列為全國33個農村土地制度改革三項試點縣市之一，承擔宅基地制度改革試點任務；2016 年9 月，同步開展農村土地征收制度改革試點。2014年土地變更調查數據顯示，大理市土地總面積1 738.63 平方千米，其中農用地1 186.46 平方千米，占68.24%；建設用地147.24 平方千米，占8.47%；其他土地404.93平方千米，占23.29%。2015年至2018年，大理市本級共經依法批準建設用地3.711 165平方千米，完成征地面積1.787 9平方千米。本文以大理市在全國農村土地制度改革試點中探索農村土地征收多元保障安置方式的實踐為研究對象，以期完善和優化失地農民安置政策。

一、研究背景

土地征收事關社會公共利益的實現，土地征收的安置方式涉及到農民的切身利益和社會穩定。積極探索惠民高效的安置方式是農村土地征收制度改革的重要任務，而且在改革實踐中已經在某些方面形成了“可復制、能推廣、利修法”的改革成果。

（一）探索惠民高效安置方式極其重要

長期以來，由于農村土地征收工作中存在重實體、輕程序的傳統思維，重效率、輕公平的價值取向，重權力、輕權利的觀念指引，致使被征地農民沒有得到妥善安置，影響了農民的權益保障和社會的和諧穩定〔1〕。土地征收工作在“公權”與“私權”的配置方面，從程序到實體均傾向于“公權”，被征收人的“私權”沒有得到全面保障〔2〕。征地補償工作中的程序不規范、法定補償辦法存在缺陷、補償標準偏低且規定過死，被征地農民長遠生計保障不足等問題，是土地征收制度改革中應注重優先解決好的重點〔3〕。實施征地補償方式改革，不僅有利于提高土地利用效率、促進土地集約節約利用，而且能夠提供農民財產性收入，改善干群關系，促進社會穩定，實現城鄉統籌和諧發展〔4〕。尋求惠民有效的安置方式是農村土地制度改革的重要任務。根據國土資源部《關于印發農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則的通知》（國土資發〔2015〕35 號），農村土地征收制度改革試點目標是健全程序規范、補償合理、保障多元的農村土地征收制度；主要內容是縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民的合理、規范、多元保障機制，建立土地征收中兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。

（二）試點改革富有成效

在農村土地征收制度試點中，大理市制定實施了《大理市集體土地征收管理辦法（試行）》《大理市集體土地征收程序規定（試行）》《大理市改革完善被征地人員基本養老保障實施辦法（試行）》等10個政策制度，形成了市域土地征收改革的制度框架和實施指南，并根據改革實踐中形成的“可復制、能推廣、利修法”的試點經驗，向自然資源部提供了關于修改《中華人民共和國土地管理法》的相關建議。2019 年8 月26 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過了關于修改《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》的決定。新修訂的《土地管理法》較為充分地吸納了試點地區的探索實踐成果：一是縮小征地范圍，第45 條明確因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等6 種情形，確需征收的，可以依法實施征收。二是規范征收程序，第47 條明確將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修改；征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議。三是提高補償標準，第48 條明確以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農村村民住宅補償費用和被征地農民社會保障費用。

（三）多元保障安置方式亟待深入探索完善

新法將2004 年國務院28 號文件提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的政策要求上升為法律規定，但對“多元保障”的具體方式沒有明確規定，體現了修法的審慎性。大理市在改革試點中，將國家土地制度改革的頂層設計與基層首創精神有機結合，通過探索新增代征安置地回購、失地農民保障提標擴面等途徑，形成了土地征收安置的多元保障模式〔5〕。全市被征地村組利用政策優勢發展第二、三產業，壯大集體經濟，使失地農民獲得長期、穩定的收益，被征地農民生產生活水平得到了保障、提高，相關經驗和做法值得研究和借鑒。從“單一方式”安置向“多種方式組合”安置進行改革實踐的重要經驗探索，也是構建和諧社會和促進城鄉一體化的必然趨勢。因此，在具體征地實踐中，需要進一步探索完善“多元保障”方式，以期形成更廣泛的共識和推廣的政策。

二、土地征收安置方式的探索

安置方式長期以來始終是困擾征地工作的難題，也促使各地積極探索創新安置方式，豐富安置途徑，形成了一些成功的安置模式。常見的土地征收補償方式主要有就業安置、貨幣補償、留地安置、租賃或入股安置等方式，各種安置方式各有利弊〔6〕。但是，征地安置的群眾訴求和群眾滿意度因各地的經濟發展水平、就業狀況、征地用途等不同而存在巨大的差異。征地補償和農民安置是農村土地征收制度改革三要素中最核心的問題，在安置途徑上，強調住房安置、就業促進和培訓、納入養老和醫療等城鎮社會保障體系，留地留物業讓農村集體經濟組織經營等多種保障機制〔7〕。大理市關注被征地農民安置的可持續性，注重安置方式的多元化，引導被征地農民探索致富道路，探索多種安置方式滿足不同的需求，解決被征地農民的生產生活問題。

（一）貨幣安置

貨幣安置方式是政府向被征地農民支付土地補償費以及生產生活補償費用的安置方式，是目前農村土地征收中使用比較普遍的一種方式，具有程序簡便、計算精確、公平公正等優點。但是貨幣安置方式將不具備必要生存技能的失地農民推向勞動力市場，具有不可持續和失地農民獲得感和幸福感缺失等問題〔8〕。大理市的改革試點主要在補償標準上進行了突破，并與其他安置方式有機組合，釋放改革紅利。2017 年3 月發布的《大理市人民政府關于集體土地征收補償標準的指導意見》，明確了園地、集體建設用地、未利用地、林地的補償標準指導價，合理提高征地補償標準，對修訂前的《土地管理法》第47條“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍”進行了突破。如上關水廠片區土地征收補償費由83.07 元∕平方米提高至112.5 元∕平方米（詳見表1），比原適用標準每平方米提高29.43 元。同時，對青苗補償和墳墓搬遷補助標準進行了修訂和提高，青苗補償費為旱地2.25 元∕平方米、水田3.75元∕平方米、菜地4.5 元∕平方米；墳墓搬遷補助費為暗墳 300 元∕冢、土墳 600 元∕冢、磚墳 1 000 元∕冢、石墳 1 200 元∕冢、大石墳 2 000 元∕冢、雙墳按單墳 2 倍價進行補助。

表1 大理市集體土地征收補償標準指導價（元∕平方米）

（二）社保安置

社保安置模式是指農村土地征收中安排一定比例的土地增值收益用于失地農民的教育、醫療、養老等社會保障，并完全納入城市保障體系的安置方式〔9〕。2008 年，大理市在全省率先建立了被征地人員養老保險，失地農民的社會保障按《大理市被征地人員基本養老保險實施辦法（試行）》執行，年滿18 周歲的完全失地農民按政府與個人各承擔50%的方式一次性繳納15 000 元的保險費參加保險，待年滿60 周歲后每月領取160 元；2015 年將參保年齡放寬至16 歲，繳費標準提高至65 700 元，待遇標準提高至365 元。文件明確2015 年以前個人須籌集7 500 元、2015 年后個人須籌集32 850 元才能辦理參保（詳見表2）。截至2016 年12 月有8 816人按老政策參保，1998 年至 2008 年 5 月 1 日期間被征地且完全失地的1.61萬人和2008年5月1日后符合條件的2.62萬人沒有參保。

試點中，大理市推進被征地人員養老保障與城鄉居民基本養老保險制度并軌，出臺了《大理市改革完善被征地人員基本養老保障實施辦法（試行）》，提高保障標準，降低參保門檻，擴大保障覆蓋面。經認定的完全失地人員可以根據個人年齡、自身經濟能力等情況選擇參加大理市城鄉居民養老保險或城鎮職工養老保險。完全失地人員選擇城鄉居民養老保險或城鎮職工養老保險，在參保繳費后，政府給予每人每年1 000元的補助，補助期限15年。參加城鄉居民養老保險，未年滿60 周歲的，按年享受政府補助，單獨計入個人賬戶；已年滿60 周歲的，一次性享受15年的補助，單獨計入個人賬戶，按城鄉居民養老保險待遇計發辦法核定待遇標準，并與已領取的城鄉居民養老保險待遇疊加享受。參加城鎮職工養老保險，未達到法定退休年齡的，每年按規定繳費并提供繳費憑證，可申請享受當年政府補助。參保人符合城鄉居民養老保險或城鎮職工養老保險待遇領取條件時，補助年限累計達不到15 年的，一次性補足至15 年。截至2019 年9 月末已按新辦法參保3.38萬人，洱海湖區外延15米范圍內承包土地用于生態保護后，不再有其他承包土地的完全失地人員也已納入養老保險補助。

表2 大理市被征地人員養老保險參保條件及標準變化對照表

（三）留地安置

留地安置方式最先出現在深圳，然后全國多地廣泛借鑒采用，是指在土地征收過程中，安排一定比例的土地留給被征地農民用于發展生產經營等用途，使失地農民長遠生計有持續性的經營性收益保障的安置方式〔10〕。2006 年，大理市根據《云南省人民政府關于進一步加強土地征用管理工作的通知》精神，下發了《大理市人民政府關于進一步加強全市農村集體土地征收管理工作的通知》，明確在符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃的前提下，根據被征地村民的要求，可按征收耕地面積15%以內的比例，預留給被征地集體經濟組織，并將其劃撥給被征地農民使用，作為發展用地來解決他們生產、生活的后顧之憂，緩解社會矛盾。試點前，已累計安排代征安置地3 130 666.7 平方米，一些村組將土地分配到戶，由被征地村民分散建設經營；部分區位較好的村組將土地統一出租，用于發展集體經濟，取得了較好的效益。

以鳳儀鎮石龍村委會千戶營自然村為例，該村地處交通要道交匯點，距下關主城區6千米，在大理創新工業園區鳳儀片區范圍內。全村農戶327 戶，農業人口1 250 人。2009 年鳳儀工業園區實施建設以來，全村累計被征收土地453 333.3 平方米，現有耕地面積不足33 333.3 平方米，人均耕地不足66.7平方米，是典型的失地村。千戶營村土地資源緊張，但地理位置十分優越，是鳳儀開發建設的核心區域，周邊汽車、倉儲、物流業發展迅速。2011 年，該村將76 666.7平方米暫無條件開發的代征安置用地整體對外招租建設汽車城項目，租期為20 年，每年租金200 多萬元，要求租賃期滿后企業所搭建的地上建筑物無償歸村集體所有。目前該項目已經投資建成上海通用五菱、奔馳等十余個知名汽車品牌4S 店，2016 年項目區內各4S 店實現銷售及服務年收入9.2億元，上繳稅收達3 000萬元。

（四）商鋪安置

大理市山地多、平壩少，蒼山洱海自然保護區生態管控嚴格，安置留用地的用途與城市規劃的協調難度越來越大，出現了開發利用程度低、土地閑置等問題。針對代征安置地低效利用的實際情況，2007 年大理市人民政府印發了《關于加強土地管理暫行規定》，規定村、組代征安置用地因無投資項目或無資金投入建設，經2∕3 以上村民或村民代表表決同意要求處置代征安置用地的，經市人民政府批準后，移交大理市土地收購儲備交易中心統一公開處置，處置收益的70%返回村、組，30%上繳市財政；2017 年又印發了《關于進一步加強代征安置用地及中心城區建設用地管理工作的若干意見》，規定禁止將代征安置用地分配到個人或用于違規建房，因歷史原因將代征安置用地分配到村民手中，但尚未實施建設的代征安置用地，連片的由集體經濟組織采取股權量化等方式收回，進行統一開發建設。在此期間，大理市探索了商鋪安置方式。

以下關鎮大關邑村委會大關邑自然村為例，該村總人口3 000 多人，地處下關鎮經濟社會發展活躍區域，歷年來經過多次土地征收，村民已完全失地。2009 年，大關邑自然村召開黨員和村民代表會議，表決同意用原4 400 平方米代征安置用地置換附近擬建商業項目3 000 平方米商鋪，政府在國有土地使用權掛牌出讓過程中明確了該項條件。2013 年項目建成，村集體取得了約定的一層臨街商鋪并對外出租，年租金收入300 余萬元，村集體每年固定將租金中的240 萬元分配到各農戶用于生產生活，村民人均受益分紅約1 000元∕年，其余收益用于集體清潔費等支出。按目前市場價估算該區片3 000平方米商鋪資產價已達1.2億元左右。

（五）投資入股安置

采取投資入股的安置模式是將農民集體在土地征收中要求的對價轉為股份的方式進行安置，不僅可以降低投資方的資金成本，而且能夠讓失地農民得到股息，有利于將被征地農民融入土地開發利用，實現農民長遠的生計保障〔11〕。大理市支持被征地村集體以土地入股、村民以土地征收補償金入股來創辦經濟實體，參與征地后的建設項目開發，集體經濟不斷發展壯大，失地農民由“村民”變“股東”，獲得長期、穩定的分紅，培育了穩定的收入來源。

以下關鎮荷花村為例，該村地處大理市西北郊，下轄5個自然村10個村民小組，轄區面積8平方千米，共有1 266 戶4 615 人，其中白族人口占96%。2003 年至今全村被征收耕地2 000 000 平方米，現人均耕地面積僅為133.3 平方米。荷花村大部分集體土地被征收后，根據被征收土地擬建設項目的特點，確立了“服務城市發展”和“一組一項目、一村一品牌”的思路，利用“合作股份”和“紅色信貸”等惠民利民政策，荷花村三組投資組建了主要從事大理大學學生公寓和高校后勤服務的公司，實現年營業收入260萬元，130戶入股村民年均獲利1.2萬元；荷花村四組組建了云師大附中—大理新世紀中學后勤服務公司，實現年營業收入240 多萬元，140 戶入股村民每戶年均獲利1萬多元；村委會對閑置的集體土地進行開發整理，投資建成幼兒園、綜合市場、加油站等村集體項目，帶動了建筑、餐飲、運輸、養殖、服務、旅游等個體經濟發展，較好地解決了農民就業、增收等問題，實現了產業發展由單一型向多元化經營的轉變，廣大村民紛紛走上了致富奔小康之路。

（六）就業安置

大理市在征地的同時充分考慮失地農民的就業問題，堅持“市場引導培訓、培訓促進就業”，加大對農民創業、就業方面的培訓。鼓勵用地單位盡可能把適合于農民就業的工作崗位優先安排給被征地農民。對從事個體經濟的村民，舉辦各類創業培訓和技能培訓班等系統培訓，幫助選準經營項目，提高生產技能和就業能力，不斷拓寬發展就業渠道。鼓勵被征地集體經濟組織將代征安置地用于興辦第三產業、個體私營企業等，以安置農村富余勞動力；村集體的綜合市場、建材市場等項目堅持優先安排失地農民的經營攤位和工作崗位，為失地村民提供較多的就業崗位。2005 年至2016 年8 月，大理市共安排失地農民就業27 000 多人，其中：海東鎮 3 200 人，鳳儀鎮 11 600 人，大理鎮 3 600 人，市本級8 600人。

三、多元保障安置的績效分析

大理市土地征收以貨幣和社保安置為主，被征地農民均可以選擇貨幣安置和享受失地農民的社保政策，并根據不同村組及項目實際情況采取“貨幣+社保+留地”“貨幣+社保+鋪面”“貨幣+社保+入股”等不同組合方式，在土地征收安置中進行多元保障模式的探索。這種多元保障模式不僅在壯大農村集體經濟和保障失地農民收入平穩增長方面發揮了重要作用，而且在保障城市建設和保護農民利益之間尋找到了平衡點，促進了農業轉移人口就地就近城鎮化。大理市的試點改革探索取得了顯著的成效和豐富的經驗。

（一）探索了征地安置新經驗

2016年9月大理市承擔土地征收制度改革試點工作以來，按照試點要求邊試點、邊探索、邊總結，切實維護被征地農民權益，不斷探索完善土地征收多元保障機制。推進失地農民養老保障全覆蓋，按照“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的要求，堅持“新人新辦法、老人老辦法”的原則，出臺《大理市改革完善被征地人員基本養老保障實施辦法（試行）》，推行被征地人員養老保障與城鄉居民基本養老保險制度并軌；將提高征地補償標準作為被征地農民分享增值收益的主要方式，在全面綜合分析土地區位、地類、產值、社會經濟發展程度等因素的基礎上，進一步統一征收補償標準，出臺集體土地征收補償標準指導意見；探索提高留用地利用效率。針對大理市歷年來留用地利用效率低下、與城市總體規劃不協調、形成新的“城中村”等問題，出臺進一步加強代征安置用地及中心城區建設用地管理工作的若干意見，轉變留用地安置方式，改為按同等面積開發利用的純收益（原則上按征地統一年產值補償標準或區片綜合地價的10倍）給予集體貨幣補償，專項用于發展集體經濟。對存量的留用地，由集體統一規劃建設或采取入股、合作經營等方式開發利用，有效提高土地利用效率。

（二）促進了新型城鎮化進程

農村土地征收促進了城市化的發展，例如試點鳳儀鎮豐瀛汽車城、下關鎮荷花村大理新世紀中學后勤服務公司、大理市第三幼兒園、藝墅花鄉一層商鋪等約120 000 平方米土地征收多元保障實施項目具有明晰、合法的產權，依托于城市化發展，周邊設施配套不斷完善，許多代征安置用地項目已處于區域內的“黃金地段”，帶動了農村周邊基礎設施不斷完善，改進了村內水、電、路及公共活動場所等設施，促進了新型城鎮化進程。村集體圍繞征地項目確定本村組產業發展方向和路徑，使失地農民能夠在原生產生活區域集體投資實施的項目中優先就近就業，通過就業技能培訓和提供適宜崗位，妥善安置了大部分勞動年齡段內的失地農民。其中豐瀛汽車城安排本村就業人員150 人，大理新世紀中學后勤服務公司安排70 位村民就業。多個村組以傳統耕種為主的就業方式轉變為亦商亦農的多種就業方式，切實增加了被征地農民收入，促進社會穩定和諧發展。

（三）促進了集體經濟的發展

結合農村集體資產股份權能改革，積極引導村組通過村民入股、合作開發等形式，整合土地補償資金、村組留用土地等資源，建立適應現代社會經濟發展的新型集體經濟股份合作社，實現資產資金保值增值，使失地農民有了穩定的收入來源。僅下關鎮荷花村2016 年已實現了村集體經濟年收入達1 400 多萬元，村集體資產總值達3 億多元，股金分紅600多萬元，全村人均年收入從過去的數百元增至現在的14 325元，村集體經濟不斷發展壯大。

（四）保障了農戶的經濟收益

通過積極探索嘗試土地征收多元保障安置方式，促進農民實現了多元化的收益。貨幣安置讓農戶獲得了財產性收益；社保安置讓農戶獲得了保障性收益；留地安置讓農戶獲得了地租收益；商鋪安置讓農戶獲得了租賃收益；投資入股安置讓農戶獲得了紅利性收益；就業安置讓農戶獲得了工資性收益。村集體也利用代征安置用地、留物業等政策機遇創建經濟實體，保障村民生產生活水平不斷發展提高，使人財物有機統一，保障了農戶的經濟收益，爭取實現農戶失地不失利。

四、存在的主要問題及建議

土地征收安置問題，既要堅持國家的改革方向，也要立足于地方試點進行探索。大理市多元保障安置方式的做法還存在以下幾方面的主要問題：一是農民集體主體地位虛化。通過提高補償標準、完善社會保障等多種形式，對被征地農民的權益保障力度不斷加大，但是集體作為土地所有者的主體地位被不斷弱化，管理集體事務、發展集體經濟能力不足的問題逐步顯現。二是土地補償費分配矛盾多。征地補償安置補助費的分配在村級是通過村民自治方式進行的，各村分配方式差異較大，在分配比例上有全額到戶、按比例到戶，在發放方式上有按人頭發放、按戶發放，在發放對象常住人口方面涉及遷出、遷入、農嫁女等較為復雜的問題，也容易引發村民之間的矛盾。三是實物安置周期長。征地項目從實施征地到項目建成間隔時間長，項目性質、建設規模等土地使用條件需到供地環節才能確認，導致土地征收協議中約定的留商鋪、留物業等保障措施落實難度大、耗費時間長。四是土地征收保障機制不健全。在農民的土地被征用后，從安置保障方面采取了積極措施，失地農民的生產生活有了一定保障，同時也存在一系列生活、就業和社會問題，失地農民的社會保障還缺少法制化的規范和保障。針對上述問題，建議從以下幾個方面進行完善。

（一）增強農民集體的主體地位

堅持農村土地的集體所有，有利于保證廣大農民群眾平等享有基本生產資料，是實現共同富裕的一個重要基礎。在建立多元保障體系過程中，應當更加充分體現和保證農民集體對集體土地的所有權，積極穩妥推進農村集體產權制度改革，發展農民股份合作，通過進一步明確農村土地征收補償的受益主體，強化農民集體的主體地位。增強基層組織服務功能和發展集體經濟的能力，保障失地農民對集體資產收益的分配權，使農村集體經濟組織成員有穩定的生活來源，進而建立農民增收的長效機制。

（二）完善農村基層治理機制

集體農村土地征收補償費分配等問題是基層社會管理的具體事務，既有傳統風俗習慣遺留的慣性思維問題，也有政策不明晰產生的觀點爭議問題，更有農村基層缺乏高效的矛盾協調機制的社會治理問題。因此，要運用好村民自治的政策，將國家的法律法規與基層的具體社會事務實際情況有機結合起來，通過制定村規民約等途徑，構建相關利益全體村民參與的利益訴求表達渠道和高效的利益矛盾協調機制。切實推進基層社會事務治理的民主協商，落實村民民主權利，健全村民議事制度，通過共建共治實現共享，提升基層治理能力。

（三）幫助農民提升市民化能力

失地農民就業困難，既有國家勞動就業體制、地區就業市場、失地農民自身技能素質等客觀原因，也有土地征收項目的價值取向和地方政府施政理念等主觀因素，因此很有必要有計劃、有針對性地組織開展就業創業促進工作。一是政府安排專項的保障基金用于被征地農民再就業培訓，運用行政職能把勞動保障、農業、水利、科技、教育、社會團體等有關部門現有的培訓基地以及本地院校確定為農村勞動力轉移培訓機構，落實培訓職責和任務，讓被征地農民學會一項甚至多項職業技能。二是積極探索創立政府和農民攜手合作、利益共享的機制，定期開展形式多樣、內容廣泛的實用技術培訓，從而提高被征地農民的就業競爭能力和就業機會。三是鼓勵被征地農民通過靈活多樣的形式實現就業，支持暫時性失業的部分被征地農民發揮其農業生產技能，承包經營農業園區、種養殖業，發展產業鏈條。政府在金融、工商、稅務等方面出臺相應的優惠政策，鼓勵失地農民興辦城鄉第三產業和自主創業。同時，針對耗時長的項目，考慮進行安置過渡期的潛在損失補償。

（四）建立以土地供應市場化為基礎的征地補償機制

完善征地安置保障模式，應遵循市場經濟規律，按照市場經濟的價格形成和調節機制，平等對待土地等各種生產要素，合理確定土地征收補償標準〔12〕。隨著市場環境的變化，經濟社會發展的不穩定性和不確定性增加，傳統的安置方式應該順應市場化的潮流，著眼長遠進行改革創新，推動征地安置走上制度化、法制化、多元化“組合拳”的軌道。一是在確定區片綜合地價過程中，應考慮農民在若干年內土地正常收益權損失、土地潛在收益損失、土地增值的價格損失以及農民失去土地的各項間接損失等，充分體現“效益、公平”原則。二是實現土地征收補償方式多樣化。采用以貨幣為主、多種保障形式為輔的保障模式，為被征地農民提供完備的養老保障、再就業的機會等多種征地補償方式，以此解決被征地農民在失去土地后的生活保障問題。三是合理分配征地補償費用，明晰集體與個人的份額，有效保護農民的合法權益的同時，防止集體財產流失，增強集體經濟后續發展的能力。

綜上所述，土地征收補償制度和安置方式的完善不能孤立看待自身問題，必須納入土地制度的整體框架，進行整體設計，協同推進改革。各種安置方式各有利弊，單一的安置方式不能一勞永逸地解決被征地農民的當前和長遠生計問題，必須尋找“組合拳式”的多元化安置優勢。完善安置方式要著眼于推動征地補償安置走上制度化和法制化軌道的目標，以為被征地農民提供長期可靠的基本生活保障為基礎，以市場需求為導向，因地制宜地探索符合當地實際、適應市場經濟要求的安置途徑，逐步建立起“經濟補償、社會保障、就業服務、產業安置”為一體的多元保障體系。