如何實現綜合管廊的商業運營

段 衛 通

(中國水利水電第七工程局有限公司 第一分局，四川 彭山 620860)

1 概 述

我國城市化在市政管線擴容、更新、維修過程中老舊城區傳統的直埋管線存在諸多弊端，而地下綜合管廊的出現為新城區建設和老舊城區改造中市政管線的發展提供了方向。由于綜合管廊建設所需資金巨大，而政府財政能力有限，為解決融資難題，我國政府開始大力推廣PPP模式。PPP模式應用于綜合管廊建設中，既可轉換政府職能，減小政府財政的負擔，又可引進先進、專業的綜合管廊建設運營經驗，解決綜合管廊建設管理中的難題。但我國的綜合管廊PPP項目正處于初級發展階段，對于綜合管廊PPP模式的研究較少而導致項目的實施缺乏理論指導，在具體運行過程中存在一定的困難。難點一：綜合管廊PPP項目缺乏專業管理機構且涉及不同的使用主體，項目的組織協調管理存在困難；難點二：回報機制設計過程中收費定價機制的確定。目前，綜合管廊運營過程中沒有明確的收費定價機制，急需合理的收費定價機制來保持其在運營期間具有良好的現金流，以保障社會總體效益最大化；難點三：項目風險的分配及應對。綜合管廊項目具有這些特點，因此，綜合管廊項目PPP模式具有不同于其他項目的風險分配及應對方式?；诖?，筆者對PPP模式在綜合管廊項目中的應用進行了研究，其目的是重點解決綜合管廊項目模式中的組織協調管理、項目收費定價方法的確定以及項目的風險管理，進而實現綜合管廊商業運營的價值[1]。

2 國內PPP項目綜合管廊的研究現狀

PPP模式是政府和社會資本合作為基礎的商業模式，我國PPP模式的發展與推廣晚于西方國家，造成多方面制度措施并不完善。隨著經濟模式的大力發展，PPP模式在國內基礎設施建設和公共服務領域取得了重大發展，國內學者不斷完善PPP模式在實際應用中的實用性。

2.1 城市地下綜合管廊融資模式的研究

上海市政設計院(2004)在《新城鎮居住區共同溝工程與管理模式研究》中，結合安亭共同溝工程的情況，對共同溝的運營管理及投融資體制方面進行了研究與探索。

邱玉婷(2008)總結歸納了共同溝項目特有的經濟屬性，比較分析了共同溝項目的建設模式，并且提出了適用于我國城市“三步走”的建設模式；同時，深刻分析了適用于共同溝項目的經營模式和收費模式并提出了適用于我國的經營模式和收費模式。

沈榮(2008)歸納了城市綜合管溝項目的經濟屬性，總結了目前城市綜合管溝項目的投資運行模式，包括政府投資模式、管線單位出資經營模式、企業出資模式、項目融資特許經營模式、政府與管線單位共同出資模式，在分析幾種模式的優缺點后，就如何建立適用于我國城市綜合管溝項目的投融資模式提出了一些建議，提倡采用BOT、TOT、PPP等模式。

何瑤等(2012)指出了目前國內綜合管廊相關法律法規和政策的匱乏，并未形成完善的綜合管廊建設、運營與管理系統體制，導致現有的管線管理辦法不能滿足綜合管廊運營管理的需求，使得深圳市綜合管廊的建設面臨很多問題；文章針對深圳市綜合管廊的建設現狀和發展趨勢，從政策法規、管理體制、投融資機制等方面著重分析了深圳市綜合管廊建設與運營中存在的問題，并就如何解決這些問題進行了深入探討。

2.2 PPP模式融資風險管理的研究

馬建春(2007)系統總結了國內外企業在融資結構上的經驗教訓，在此基礎上，提出了融資結構的優化措施并構建了全面風險管理體系，同時，采用模糊綜合評價方法研究了企業的融資風險預警問題。

沈建明(2007)以中國項目管理知識體系為依托，遵循項目風險的客觀規律，從系統和過程的角度出發，介紹了項目風險規劃、風險識別、風險估計、風險評價、風險應對、風險監控的內容，并就技術風險、項目群風險管理進行了系統地論述。文章最后，以美國國防部項目風險管理計劃等多個典型的案例進行了實證研究，指明了其可行性。

王雪青，等(2007)采用 Li B法進行風險識別，并將PPP融資風險分為宏觀、中觀和微觀三個層次水平，每一個層次包含多個二級風險指標；在風險識別結果的基礎上探討了風險分擔機理，并對政府和私人部門的風險分擔進行了博弈分析，指出風險分擔過程屬于完全信息動態博弈；博弈結果指出：項目的所有風險應分配給最適合承擔它的一方，才能使項目整體滿意度和效益最大。

王守清(2008)分別分析了BOT、PPP、PFI以及ABS四種融資模式，詳細比較了BOT、PPP、PFI 三種融資模式的異同。作者觀點：融資模式不同以及各參與方的參與程度不同，風險管理的模式也不同。

張秋玲(2012)針對目前綜合管廊的投融資現狀引入PPP投融資模式，分析了PPP模式具體的運作機制并提出了綜合管廊PPP模式下的具體運作結構。還研究了PPP模式下的運營收費機制，主要目的是解決公共管廊的后期運營問題。在全面分析收費的影響因素基礎上，總結出綜合管廊使用費的組成部分并給出了相應的PPP模式下公共管廊運營收費的參考方法。

3 綜合管廊運營存在的難點和解決方法

綜合管廊運營面臨的困難主要有：(1)綜合管廊內部部署多條管道與管線，管道包括給水、中水，管線有電力、通信等，分屬不同部門，各部門之間的協調存在諸多阻礙；(2)當前綜合管廊運營過程中并未對管廊收費定價作出標準，不便于政府的統籌規劃；(3)綜合管廊PPP項目較之其他項目更復雜，其在運營過程中都需要制定安全可靠的風險分配和應對方式。

3.1 PPP項目的組織協調管理

地下綜合管廊的協調管理是一個復雜的系統工程。在綜合管廊項目實施過程中，其協調管理可以分為內部關系協調、近外層關系協調、遠外層關系協調三大類。綜合管廊PPP項目的協調管理范圍見圖1。

與各管線單位之間的協調是綜合管廊PPP項目協調管理的重點[2]。綜合管廊PPP項目不同于其他市政基礎設施，其在規劃設計、建設、運營各階段都涉及給排水、電力、熱氣、通訊等不同管線主體，從項目的設計規劃到項目運營管理都將涉及不同的管線單位的權益，因此，做好各管線單位權益的均衡是項目成功的關鍵。然而，地下綜合管廊建設在我國尚屬于試點階段，在綜合管廊PPP項目與各管線單位之間的協調管理中仍存在以下難題與難點：

(1)綜合管廊的統一規劃與各管線專業規劃之間的協調，需要對不同管線進行統籌規劃。各管線之間的統籌規劃是地下綜合管廊建設管理的依據。雖然對于各類管網的專業規劃編制已相對完善，但是地下綜合管廊項目綜合規劃中對各管線規劃的編制仍存在不足。城市綜合管廊項目的建設具有一次性特點，如果各管線單位協調管理不到位，容易造成各管線未來規劃與綜合管廊綜合規劃之間的矛盾，導致管線空間使用不足或浪費，從而更需要項目發起人與各管線單位之間進行協調管理，保證綜合管廊規劃在滿足城市規劃的同時符合各管線單位的規劃需求。

圖1 綜合管廊PPP項目協調管理范圍框圖

(2)綜合管廊的收費標準與管線入廊數量之間的協調，需要統籌協調多方利益。綜合管廊的收費標準不僅會對各管線單位是否入廊造成影響，同時還會涉及到項目投資人與政府的利益，收費過高或過低，都可能造成項目的失敗。因此，在項目公司與各管線單位協調管理過程中，需要確保各管線單位與政府、項目投資人之間的利益，保證三方利益之和的最大化。

管廊項目協調管理難點的應對措施[3]：

綜合管廊PPP項目涉及不同的主體，需要通過政府主導對各管線單位之間進行協調管理，促進各管線單位的統籌規劃，確保不同管線單位的利益。

(1)構建信息化管理平臺，實現各管線單位的統籌規劃管理。建立GIS信息管理平臺，對供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、化工等各類管線數據資料進行專業的分析處理，統籌各管線發展需求，結合地下空間開發利用、各類管線、道路交通等專項規劃，合理確定地下綜合管廊的綜合規劃，解決目前城市地下管線雜亂無序、家底不清、規劃無依據、其建設各自為政的狀況，為城市的規劃建設提供權威性的信息支撐。

(2)完善管廊收費定價機制，均衡各方利益。合理的收費定價機制是解決項目公司與各管線單位之間協調管理的關鍵。通過協調管理機制與各管線單位積極完善管廊收費機制，因此，一定要在政府財政的承受能力范圍內保證項目的合理收益，最大程度地調動各管線單位的積極性，實現政府、項目投資人、各管線單位之間的利益均衡。

(3)成立組織管理機構，保證協調管理工作的落實。成立項目領導小組，與項目公司、各管線單位建立協調網絡，統籌協調管網規劃、建設和管理等工作的總體規劃和進度，將電力、熱力、燃氣、給排水等管線的專項規劃整合成綜合規劃；負責與項目投資人及各管線單位的溝通銜接，確定合理的項目投資回報和符合各管線單位入廊要求的收費定價標準，保證項目投資人收益，各管線應及時入廊，協調政府、投資人及管線單位各方，推進各管線單位之間的協調管理。

(4)建立有效的管理機制，形成協調管理體系。建立部門聯動機制，實現各部門信息互通，上下部門形成合力，推進綜合管廊項目的管理；建立項目監管機制，對管線管理、工程建設、各部門之間的協調進行動態監督管理，發現問題及時作出調整；完善項目應急處置機制，特別是協調各管線權屬單位的應急處置機制和協調政府部門的應急處置機制，保證項目的正常建設及運營！確立考核評價機制，明確各部門職責分工．制定部門考核機制，定期開展工作評價考核，注重考評結果的運用，形成協調管理體系，實現內部關系、近外層關系、遠外層關系的聯動協調管理。

3.2 PPP項目收費計價機制的確定

基礎設施PPP項目的回報機制指的是社會資本取得投資回報的資金來源，主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費各種支付方式[4]。它決定了社會投資人的回報方式及收益的穩定性，是成功運作PPP項目的關鍵。因此，為了保證社會投資人獲得合理收益，需要結合項目特點，建立合理的回報機制。

(1)從定性角度分析綜合管廊PPP項目的回報機制，綜合管廊屬于準公共物品，具有競爭性和可排他性，即項目可通過收取費用的方式產生一定的經濟效應，防止綜合管廊過度消費，避免増加政府的財政負擔，綜合管廊應實行有償使用制度，即使用者付費方式，入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納適當的入廊費和日常維護費。

在采用使用者付費方式的同時，鑒于綜合管廊PPP項目的準經營性，其外部效益大于內部效益，用戶付費不能覆蓋投資成本及合理收益，其缺口部分需要政府補助，政府補助可通過政府向項目公司提供部分建設資金、貸款貼息、價格補貼，或投資入股等政府貨幣性補貼來實現，也可通過政府向項目公司無償提供的劃撥主地使用權、項目周邊土地經營權、配套商業設施開發權及無償提供項目配套性基礎設施等收益性補助來實現。

(2)從定量角度分析綜合管廊PPP項目的回報化制——成本效益分析。

①綜合管廊PPP項目成本分析。綜合管廊PPP項目的成本主要包括管廊建設成本、運營成本兩大部分。其中管廊的建設成本包括管廊主體建設成本、管廊附屬設施建設成本兩大部分；運營成本是指管廊為完成管線單位使用所消耗的一切費用支出，包括管廊主體的維護管理費用、管廊附屬設施維護管理費用兩大部分。

②綜合管廊PPP項目效益分析。綜合管廊PPP項目的效益亦分為內部效益和外部效益。其中內部效益是指綜合管廊在運營過程中收取的入廊費用及日常維護費用，主要是用于償還綜合管廊的建設成本和運營公司的運營管理成本。外部效益主要是指綜合管廊PPP項目所產生的社會效益，社會效益主要為公益性收益，是指項目實施后為社會所作的貢獻，包括節約地面土地帶來的收益，節約地下空間帶來的收益，避免道路重復開挖節約的費用及管廊建設提升的土地増值、環境改善等效益。外部效益一般無法具體的呈化，只能通過具體項目進行評估。

3.3 PPP項目的風險分配及應對

城市地下綜合管廊PPP模式融資風險體系復雜，且其極易受外界因素的影響，因此，選用適宜的方法對項目風險進行全方位的識別就顯得十分重要。目前，對風險因素識別的主要方法有基于典型案例重點分析，找出導致失敗的主要因素，分析其原因和內在規律，識別出風險因素；或采用ISM-HHM混合方法識別子系統風險及風險因素間的關系并構建風險層次關系圖；或采用檢查表法和RBS法的集成用以識別項目存在的風險。但是，如果采用常見的檢查表法、魚刺法用以識別綜合管廊PPP模式下的風險因素，容易導致風險識別不夠全面，無法評判各類風險對總體風險的影響力度。筆者通過歸納總結國內外已建綜合管廊項目積累的經驗、收集分析國內外相關文獻，采用HHM法識別并構建了城市地下綜合管廊PPP模式融資風險體系[4]。

基于HHM法的綜合管廊PPP模式風險初步識別的基本思路是：根據系統的基本原理，構建多風險場景下的多層次的風險層次全息模型。首先，將風險系統劃分成若干個子系統，以便于從不同的風險維度去識別綜合管廊PPP模式風險系統，且每個風險維度都呈現了風險系統的某一方面；其次，不同的風險子系統又包含若干次級風險，每一種次級風險都包含引發風險的特定風險因素。因此，綜合管廊PPP模式風險系統的三個基本層次為：風險系統有多個風險維度，同一風險維度具有不同的風險，同一風險具有不同的風險因素。但值得注意的是：在構建系統風險模型時，過少的風險層級可能使大量的風險場景故障源被壓縮在某一維度中，從而使得風險場景識別不夠準確，所以，理論上講，要盡量選取更多的層級變量以便比較全面地反映系統的實際情況。但越多的層次容易造成求解困難，更意味著更多的時間、資源和成本的投入，為此，一定要權衡好時間、資源與細節、精度之間的度量。

雅科夫·Y·海姆斯在《風險建模、評估和管理》一書中將風險維度分為科學/工程、全球/地理、機構/組織、文化社會經濟、自然需求、時間、自由七種，在該理論的基礎上，結合基礎設施 PPP 投融資風險管理的研究成果，充分考慮中國現階段綜合管廊 PPP模式發展的基本國情，從綜合管廊 PPP模式中各相關方的整體角度出發，基于HHM法風險識別的步驟及特點，筆者將其風險系統劃分為政治、法律、金融、建設、運營、市場、不可抗力及綠色環保等共8個維度下的子系統，每一個維度的風險對系統的影響可能是獨立的、也可能是相互作用的[5]。值得注意的是：在進行8 個維度的劃分時，因綜合管廊和軌道交通(地下部分)同屬于地下工程，且運作機制相近，因此，筆者著重借鑒了軌道交通PPP模式下的風險指標體系，以此來保障所構建的綜合管廊PPP模式風險指標體系更具有現實性、合理性。

4 結 語

筆者建議：在國家層面上，應對綜合管廊建設進行立法，制定強制性的法規，明確綜合管廊的所有權、規劃權、建設權、管理權、經營權、使用權以及入廊有償使用費的收取原則，使綜合管廊的建設管理有法可依[5]。

建立PPP投資建設模式，同時建立公司化運作、物業化管理的運營管理模式，推廣綜合管廊有償使用制度，促進地下綜合管廊健康、可持續發展。