國土空間規劃體系下控制性詳細規劃編制方法探索

王丹

摘 要 《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）指出要構建“五級三類”的國土空間規劃體系，控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）作為“五級三類”中重要一類詳細規劃，在縱向貫通、橫向覆蓋的空間資源管控背景下，傳統的編制方法存在一定的不適應性。本文對國土空間規劃體系下控規的編制方法展開分析，為新時期控規編制提供技術思路。

關鍵詞 國土空間規劃;控規;全域全要素;“一張圖”系統

1傳統控規的作用

隨著2008年《城鄉規劃法》的頒布實施，控規的法定地位得以提升，成為規劃建設用地使用和實施管理的基本依據，在我國城市規劃編制體系中起到承接總體規劃與分區規劃、銜接修建性詳細規劃與實施管理的重要作用。

2傳統控規的不適應性分析

（1）編制內容上：編制對象聚焦城市總體規劃確定的建設用地，對非建設空間的管控不足。《城鄉規劃法》指出：制定和實施城鄉規劃，在規劃區內進行建設活動，必須遵守本法。可以看出，各級城鄉規劃的編制和管控重點聚焦在城鎮建設用地空間范圍，從規劃編制成果中，對非建設空間（農業空間、生態空間等）的管控僅僅局限在用地用途的層面，對于國土綜合整治、生態保護修復等內容的規劃深度和相應的規劃管理及監督工具考慮不足。

（2）編制實施上：實施傳導機制應與國土空間規劃實施運行體系相適應。《若干意見》指出：健全規劃傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。因此規劃縱向傳導體系的建設是國土空間規劃實施管控的重要途徑和環節，控規的運行體系會納入整個國土空間規劃的實施和評估體系中。因此需要重構傳統控規的層級體系，明確控規核心內容并制定與國土空間總體規劃一致的技術標準，做到傳導路徑有序、傳導內容清晰。此外在編制內容上應明確各層級規劃的管控要素、管控重點與管控要求，以及上下位規劃剛性傳導內容[1]。

（3）空間治理上，對空間品質的有效管理不足。國土空間規劃體系下的城鄉發展，已經從過去的外延式增長方式向存量用地的優化轉變，要體現以人民為中心的發展思想，處理好人與自然環境的和諧共生，提升人居環境質量，改善基礎設施和公共服務設施，實現城鄉高品質、高質量發展。傳統的控規以各類規范指引下制定各類控制要素為重點，規劃內容主要包括開發量、開發強度、開發量、地上地下空間的協調等，甚至在控規單元全覆蓋的情況下，出現了指標缺少針對性、規劃內容調整頻繁、城市形象控制薄弱等問題。因此，新時期控規應強化城鄉空間環境品質提升的技術路徑。

（4）成果管理與應用上，與總體規劃的銜接不足。目前，深圳、廣州、北京等大城市均建立了控規“一張圖”系統，針對規劃編制中的不足和控規實施過程中出現的新情況和新問題，制定統一的標準和統一的程序，對規劃實施情況進行即時監控，并對既定的城市規劃進行適當調整，并對調整結果進行定期評估。但是在與上位規劃的銜接，尤其是剛性管控的內容上，缺少有效的檢測平臺和實施傳導機制。新時期的控規作為國土空間規劃實施傳導體系的基層環節，應將實施管理納入統一的國土空間規劃信息系統，梳理控規階段應實施管控的要素，并提高精細化管理，確保上位規劃的意圖能夠有效傳達和實施[2]。

3國土空間規劃體系下控規編制技術思路探討

（1）服務全域空間管控，構建橫向全覆蓋的控制單元體系。依據自然資源統一管理和空間規劃體系改革要求，實現行政轄區“全域全要素”管控，統籌生態、農業、城鎮三大空間，構建全覆蓋的控規單元體系。

（2）強化技術標準支撐，構建縱向貫通的傳導機制。依據上位規劃，明確各類要素的空間布局，并建立與總體規劃相適應的建設要求和配置標準。從控規編制技術上進行改革，將“三條控制線”及海洋保護利用等重要控制線、國土空間規劃基本分區等的劃定和管控要求逐級深化細化到控規深度。控制單元的層次可結合實際情況分為分區管制圖則和用地圖則，分區管制圖則是結合規劃區的區位、自然和文化條件等，對規劃區做出功能布局上的安排，對各功能片區的定位、功能布局、發展導向等做出說明。用地圖則是在分區管制圖則基礎上深化各類用地的布局、規模、開發強度、城市設計等內容，同時完善配套設施的配置內容和標準。通過細化用地分類、明確控制方式和要求等多種方式，以管控單元為基準范圍進行編制，規范成果的內容、深度和表達形式等，確保控規單元的編制質量[3]。

（3）優化城鎮功能布局，實現全要素高品質管控。以生態優先、綠色發展為導向，統籌城鎮空間與農業空間、生態空間的布局。城鎮空間的整治應遵循做優增量、盤活存量、適度留白的原則，根據人口和經濟情況合理確定城鎮發展邊界，使城鎮空間由外延擴張逐步向內涵集約方式轉變。在城鎮空間內部要統籌好新區發展與舊區整治、生活空間與生產空間、建設空間與非建設空間的關系，體現產城融合和實現職住平衡。同時，在落實好上位規劃的總量要求和剛性管控內容的基礎上，從人的需求角度出發對各類用地布局進行精細化推敲，可借助大數據等分析方法對公共服務設施、公共綠地、道路交通設施等布局進行優化和細化，提升地區的環境品質。此外重點區域要深化城市設計并鼓勵用地功能混合使用，營造多樣性的城鎮空間。

（4）納入國土空間規劃資源管控平臺，支撐各階段的動態化管理。推進控規信息平臺建設，并及時將規劃成果數據納入國土空間規劃資源管控平臺，確保發展目標、用地指標、核心要素布局等內容與上位規劃的一致性;同時同步建設規劃實施監督信息平臺，對實施情況進行自檢和定期評估[4]。

4結束語

國土空間規劃體系下的控規是空間規劃體系的重要環節，控規的編制應在橫向上覆蓋行政區全要素;縱向上將上位規劃意圖逐層傳遞并實現各要素的精細化管控;規劃內容上，踐行以人民為中心的思想，通過用地的精細化推敲來提高城鄉環境品質;此外規劃成果應納入國土空間規劃“一張圖”管理平臺。本文對控規編制技術和方法提出一些思考，僅供探討，希望能為先行先試地區控規的編制提供一定的借鑒和參考。

參考文獻

[1] 孫安軍.空間規劃改革的思考[J].城市規劃學刊，2018，（1）：10-17.

[2] 袁奇峰.自然資源的保護、開發與配置-空間規劃改革芻議[J].北京規劃建設，2018，（3）：158-161.

[3] 趙廣英，李晨.國土空間規劃體系下的詳細規劃技術改革思路[J].城市規劃學刊，2019，（4）：37-46.

[4] 上海市規劃和自然資源管理局，上海市城市規劃設計研究院.上海郊野單元規劃探索和實踐[M].上海：同濟大學出版社，2015：207.