監察委員會獨立性地位的三個認識維度

董茂云

內容摘要：監察委員會的獨立性地位，是由憲法法律來賦予的。要準確把握監察委員會的獨立性地位，應該從國家監察體制改革初心和監察權的屬性、人民代表大會制度的權力結構形態、“一府一委兩院”之間的權力關系三個維度來認識。國家監察體制改革決定了監察委員會的職責和使命，監察權是一種制約權力的監督權，監察委員會應該獲得足夠的獨立性以保持其監督權的權威和力量。監察委員會的獨立性又是相對的。監察委員會是人民代表大會制下的專司監察的國家機關，必須對人大負責，接受人大的監督，但人大對監察委員會的監督既要考量人大行使監督權的共性，更要考量人大監督監察委員會的特殊性。監察委員會監察權的行使，受“一府兩院”的配合和制約。“一府”對監察委員會應該是配合在先、監督在后，“兩院”對監察委員會應該是監督在先、配合在后。

關鍵詞：監察委員會 監察權 監察體制改革 人民代表大會制 權力制約 監督權

中國分類號：DF2 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1674-4039-（2020）03-0022-32

2018年修憲的重大成果之一，就是憲法規定設立監察委員會，實現了我國監察體制改革頂層設計的根本法化。《憲法》第123條規定：“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關。”《憲法》第127條規定：“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”設立監察委員會，是加強黨和國家自我監督的重大舉措，是推進監察工作法治化和完善國家監督體系的重大舉措。監察委員會作為憲法確定的國家機關，承擔著憲法確定的職責和執政黨賦予的使命，責任重大、任務艱巨。我們必須充分認識到監察委員會對于獨立性地位的需要。監察委員會的監察權的行使，本質上是一種監督權，是一種制約權力的權力。監察委員會的權威性和工作實效性在一定的幅度內與監察委員會地位的獨立性程度成正比關系。同時，我們也必須認識到，監察權作為一種權力，也有被濫用的可能。監察委員會的獨立性地位只能是相對的，監察委員會行使監察權，必須在憲法法律所確定的制度框架內接受監督和制約。習近平總書記指出：“紀檢監察機關不是天然的保險箱，監察權是把雙刃劍，也要關進制度的籠子，自覺接受黨和人民監督，行使權力必須十分謹慎，嚴格依法依紀。” 〔1 〕我國的人民代表大會制，不允許存在一個不受監督的超級國家機關。監察委員會由人大產生，對人大負責，受人大監督，并且在“一府一委兩院”之間的權力關系中，在憲法和法律的框架中受到制約。

一、從深化國家監察體制改革的初心和監察權的監督權屬性上來認識

監察委員會的設立，是我國深化國家監察體制改革的重大舉措，是制度創新的重大舉措。國家監察體制改革，固然是在吸收一切中外政治文明先進經驗的基礎上開展的，但是，對于我們這樣一個社會主義國家來說，沒有一個現成的模式可以直接借用。因此，我們既要跳出西方國家基于權力分立對現代國家權力結構和權力分類的觀念局限，也要跳出基于長期以來對行使公權力的公職人員的分散化監督所形成的對原有制度的依賴。從根本上說，監察委員會的地位和監察權的性質，是在基于經驗總結、理性認識、制度創新的基礎上，由國家監察體制改革來確定的。監察委員會的地位和監察權的性質來自憲法，但歸根結底，是來自黨領導的深化國家監察體制改革的頂層設計。因此，監察委員會的獨立性地位首先要從國家監察體制改革的初心和監察權的性質上來認識。

（一）深化國家監察體制改革的初心是實現對公權力和公職人員全面有效的監督

習近平總書記指出：“深化國家監察體制改革是貫徹黨的十九大精神、健全黨和國家監督體系的重要部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要改革。”“深化國家監察體制改革的初心，就是要把增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為著力點，推進公權力運行法治化，消除權力監督的真空地帶，壓縮權力行使的任性空間，建立完善的監督管理機制、有效的權力制約機制、嚴肅的責任追究機制。”“權力監督的目的是保證公權力正確行使，更好促進干部履職盡責、干事創業。” 〔2 〕可見，深化國家監察體制改革的初心，就是要實現對公權力和公職人員的全面監督，將權力關進籠子里，保證公權力的正確行使。深化國家監察體制改革，是新時代的要求，是國家全面深化改革的要求。監察委員會設立的目的，就是要構建集中統一、權威高效的中國特色的監察體制。

孟德斯鳩曾指出：“一切有權力的人都容易濫用權力這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。” 〔3 〕習近平總書記指出：“有權力的地方必須有監督，沒有監督的權力必然導致腐敗”。〔4 〕在改革開放后的一段時間里，我國部分領導干部腐敗現象曾愈演愈烈。一些腐敗案件所涉貪腐金額之巨大、貪腐情節之嚴重，貪腐現象在一些地方和一些部門之普遍，可謂觸目驚心。而腐敗現象一個重要的原因，就是權力行使未能受到有效制約。中國共產黨人在艱巨的反腐敗斗爭中，充分認識到權力濫用和干部腐敗對共產黨長期執政和國家長治久安帶來的巨大風險，充分認識到以權力制約權力是保障權力正確運行的基本法則。

習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“反腐敗問題一直是黨內外議論較多的問題。目前的問題主要是，反腐敗機構職能分散，形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻繁卻責任追究不夠。” 〔5 〕解決問題必須進行制度創新。黨的十九大報告指出：“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”深化國家監察體制改革的根本目的，就是要堅持和加強黨對反腐工作的集中統一領導。國家監察體制改革整合了與反腐敗有關的行政監察機關、預防腐敗機關、人民檢察院反貪局等相關機構的職能，把行政監察提升為國家監察，成立監察委員會，并與黨的紀委合署辦公，增強了監督合力，完善了監督體系。

（二）監察體制改革的初心是實現國家治理體系和治理能力的現代化

黨的十八屆三中全會就全面深化改革進行頂層設計時，明確將“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革總目標。黨的十九大報告再次強調：“明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”;“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，充分發揮我國社會主義制度優越性”。習近平總書記還指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政和依法執政水平。” 〔6 〕我國需要通過全面依法治國、全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

“構建黨中央直接領導的國家監察體制，是反腐工作轉向治本的關鍵。國家監察體制改革是健全國家監督體系的頂層設計，是制度反腐的深入推進，完善了中國特色社會主義監督制度。” 〔7 〕監察體制改革，是我國全面深化改革的一個重要內容。監察委員會的設立，監察委員會依法獨立行使監察權，是構建集中統一、權威高效的國家監察體系，推進國家治理體系和國家治理能力現代化的重要舉措。

一方面，監察委員會的設立，實現了黨內監督與國家監督的有機結合，實現了黨領導的社會主義國家監察體制的創新。另一方面，監察委員會的設立，將監察監督完全納入憲法法律框架，實現了防腐反腐、監察監督的法治化。“現代國家治理主體的多元性，決定了國家的治理需要有法治化的剛性規則確定多元主體各自的行為邊界以及相互間的互動規則。由此決定了法治必然成為現代國家治理的基本方式。” 〔8 〕我國的監察體制改革，正是要通過力量整合、制度創新和法治化道路，有力推動國家治理體系和國家治理能力的現代化。

（三）監察權的性質是監督權

“政治系統的基本權力可以簡略地概括為‘做事的權力和‘控制錯誤的權力兩種類型，前者包含預測、計劃、決策、執行、指揮、協調、溝通等活動，并可統一在廣義的‘執行權范疇之下;后者主要由預警、評估、審查、控制和監督等活動組成，主要是督促決策制定、監控政策實施、糾察過錯行為，可統稱為‘監督權。” 〔9 〕從監察委員會行使監察權所要實現的職責和使命而言，監察權的性質當然是監督權。

與行政權由行政機關統一行使不同，監督權作為一種功能性的糾錯權力，被廣泛地賦予不同的國家機構、政黨、社會組織和公民個人，監督主體呈多元化狀態。黨的十五大報告提出：“要深化改革，完善監督法制，建立健全依法行使權力的制約機制。”黨的十六大報告強調“加強對權力的制約和監督”。黨的十七大報告又提出：“要堅持用制度管權、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”在我國的政治體制中，執政黨和各民主黨派、人民代表大會、監察委員會、檢察院、社會組織、新聞媒體、公民個人，均能成為政治系統廣義監督權的主體。從國家機構享有的權力而言，人民代表大會和檢察院各自享有的權力均包括監督權。而監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關，實際上是專門行使監察監督權的機關，監察權的性質就是監督權。雖然人民代表大會的監督權與檢察院、監察委員會的監督權層次不同、意義和手段有別，檢察院的監督權與監察委員會的監督權也對象不同、手段有別，但是，上述監督權均屬國家糾錯權，均屬制約權力的權力。

秦前紅教授指出：“國家監察體制改革作為事關全局的重大政治體制改革，機構和職能的整合乃是改革的主要方法論。此過程中新機構的設立及舊機構的撤銷，實質上皆是國家監督權重新配置的外在表現形式，而監察機構和監察權即為權力重新配置的結果。” 〔10 〕我國不實行權力分立制度，監督權在國家權力體系中意義重大。監察機關的監察權是一種新型的監督權，它是國家監督權重新配置的結果，在我國的人民代表大會制度下，作為監督權的監察權，將對一切行使公權力的公職人員形成監督全覆蓋。

（四）監察權的有效性和權威性有賴于特定的制度安排

“監督權的能量或效能，關鍵在于制度安排的‘分配蛋糕，即政治系統對不同國家機構、社會團體和個人的權力或權利以及相關的行動資源等所作出的制度性安排。在此基礎上，監督權是否強大、權力監督的可行性和有效性，不僅在于監督權自身有多么強大，也取決于監督對象強大到什么程度。其中，對監督權的吝嗇，就是對執行權的放任，甚至是對權力濫用或權力腐敗的姑息和縱容。反過來說，只有當監督權或公民權利得到充分保障，并對有權者形成有效審查和制約的情況下，監督權才會變得強大和有效，執行權才會變得更加謹慎、節制和負責任。” 〔11 〕監察委員會行使監察權的目的，是要實現對行使公共權力的公職人員的監察全覆蓋，保證公職人員依法正確履行職責、行使權力。但是，利益具有天然的巨大的誘惑力量，濫用權力、圖謀不法利益的公職人員大多不會輕易收手，更不會輕易認罪認罰。不少貪腐分子往往會利用手中的權力或權力關系，運用欺騙組織、偽造證據、威脅報復等手段以對抗監察監督。因此，必須通過特定的制度安排，賦予監察委員會足夠的獨立性地位和充足的監察手段和力量，才能保證監察權的正常運行和監察工作的順利開展，才能完成監察委員會的職責和使命。

二、從人民代表大會制的權力結構形態中來認識

我國是一個人民主權的國家，人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使權力。人民代表大會是國家權力機關，由人民代表大會產生的各國家機關均屬廣義上的執行機關。《憲法》規定：“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權”，意味著監察委員會應當具有獨立性地位。但是，監察委員會的獨立性地位必須從人民代表大會制的權力結構形態中得到認識，監察委員會是人民代表大會制下的國家監察機關，人民代表大會監督監察委員會，是人民代表大會制度民主集中制原則的應有邏輯。

（一）人民代表大會制度的權力結構形態

人民代表大會制度是結合中國的歷史條件，黨領導人民創立的，是適合中國國情的政權組織形式，是我國人民民主制度的基礎。人民代表大會制度自1954年中華人民共和國首部憲法中得到確認，一直是我國基本的政治制度。人民代表大會制度“保證了國家權力存在形態與人民意志的統一，體現了‘高度的人民民主和集中”。〔12 〕

人民代表大會制度是以人民代表大會的權力中心地位和民主集中制原則建立起來的。“民主集中制原則在理論上確認了國家權力的不可分割性和集中性，民主集中制也有其自身語境，即必須以人民主權為前提，并以‘誰產生誰邏輯鏈條上的‘監督—負責關系為要旨。” 〔13 〕在人民代表大會制度的權力結構形態中，全國人民代表大會是具有最高權能性質的國家機關，代表人民集中行使最高權力，其他國家機關由人大產生，對人大負責受人大監督。國家的行政權、監察權、審判權、檢察權、軍事權、國家元首權，都是從全國人民代表大會的最高權力中派生出來的。

人民代表大會與其他國家機關的關系，是上下關系、主從關系、監督和被監督的關系。蔡定劍教授分析指出：在各級政權機關中，人民代表大會與其他國家機關是主從關系、監督與被監督關系，這些關系表現為：在組織上，其他國家機關，即行政、檢察、審判和軍事機關都由人民代表大會及其常委會選舉、任命產生。在工作上，其他國家機關向人民代表大會及其常委會負責。每年定期向人民代表大會報告工作，并經常就某方面、某部門的工作向人大常委會報告或向有關專門委員會匯報。在行為上，人民代表大會及其常委會對執行機關的行為實施全面的監督。監督法律法規的執行和人民代表大會及其常委會的決議、決定執行情況，監督它們的工作，監督國家和地方領導人履行職責、守法廉政情況。對執行機關及其領導人的違法、濫用職權和失職行為提出質詢、調查，直至罷免、撤職。可見，在人民代表大會與其他國家機關的關系上，人民代表大會的地位是絕對的，其他國家機關服從人民代表大會，其權力不得超越和凌駕于人民代表大會之上。〔14 〕

（二）監察委員會置身于人民代表大會的監督體制中

2018年修憲的一個重要內容，就是在國家機構體系中，增設監察委員會。監察委員會成為由人大產生、對人大負責、受人大監督的“一府一委兩院”中的“一委”。從向人民代表大會負責的“一府兩院”，到向人民代表大會負責的“一府一委兩院”，是我國憲法的重大修改，是國家權力結構體系的重大調整，是人民代表大會制的重要發展。

人民代表大會的職權總體上可分為決定性權力和保障性權力。其他國家機關的職權雖有行政權、監察權、檢察權、審判權、軍事權之分，但總體上可歸類為執行權。立法權是人民代表大會的最典型的決定性權力，直接約束其他國家機關。監督權是人民代表大會的保障性權力，人民代表大會依憲法、法律監督保障其他國家機關正確行使各自的職權。“人民代表大會的其他職權本質上是一項決定性權力，監督權則是一種保障性權力。兩者相輔相成，使人民代表大會成為完整的國家權力機關。正是由于我國人民代表大會具有廣泛的監督權，人民代表大會與其他國家機關構成監督與被監督的關系，使人民代表大會具有國家權力機關性質的重要標志。” 〔15 〕

基于民主集中制的原則，監察委員會由人民代表大會產生，向人民代表大會負責，受人民代表大會監督。人民代表大會監督由人民代表大會產生的各國家機關，從本質上來看，人民代表大會是代表人民對各國家機關進行監督。監察委員會既不是行政機關，也不是司法機關，是黨和國家的自我監督機關，是政治機關。但是，監察委員會依然是人民代表大會制下的國家監察機關，是人民代表大會監督下的國家監察機關。在實行人民代表大會制的中國，不存在不受人民代表大會監督的國家機關。中國特色監察權的問世，監察委員會的設立，目的是要建立集中統一、權威有效的反腐體制，而不是要形成一個超級的不受人民代表大會控制的國家機關和國家權力。

基于民主集中制的原則，人民代表大會具有天然的政治優勢地位，“一府一委兩院”無例外地在人民代表大會的監督之下。監督與負責是一個事務的兩個方面，“一府一委兩院”向人大負責，必然要求人大監督“一府一委兩院”，人大對“一府一委兩院”的監督都應該是實質性的監督。人民代表大會對監察機關的監督，并不意味著人民代表大會可以直接干預監察機關的監察活動。即便是作為國家最高權力機關的全國人民代表大會，也不可逾越其憲定化的權力邊界，不可充當監察機關的上級機關，直接介入個案的監察活動中去。

（三）人民代表大會監督“一府一委兩院”的共性考量

任喜榮教授對人民代表大會的監督權從內在結構上劃分為：信息獲得權、調查權、救濟權、提議（案）權和制裁權。信息獲得權是指人大為行使監督職能通過各種渠道、采取多種方式獲得信息的權力。這些信息不僅包括“一府一委兩院”主動向公眾或人大公開的信息，也包括“一府一委兩院”不能或不愿向公眾或人大公開的信息。調查權是指人大為行使監督職能而對有關國家機關及組織依法獨立進行調查并不受干預的權力。人大調查權的行使方式分為特定問題調查與執法檢查。提議（案）權是指人大代表就自己所關心的社會問題，認為有必要由人大采取行動，按照法定程序向人大及其常委會提出動議的權力。救濟權是指各級人大及其代表為個人及其他社會組織的權利損害提供救濟的權力。制裁權是指人大及其常委會對監督對象違法或失職行為的運用制裁手段的處置權，這些制裁手段主要有：罷免、撤職、免職、接受辭職、撤銷。〔16 〕上述對人大監督權的劃分，有助于對人大監督權的深刻認識。但是，上述人大監督權中的提議（案）權，屬于人大代表的個人職權，不宜列入人大監督權中。而人大在監督工作中行使的審議權（包括對其他國家機關工作報告的審議和相關人大代表動議的審議），應該列入人大監督權中。在人大立法過程中行使的審議權，屬于立法權的范疇，在人大監督“一府一委兩院”中行使的審議權，則屬于監督權的范疇。從人大監督權的權力結構上分類出的信息獲得權、調查權、審議權、救濟權、制裁權，分別具有內在的獨立性，應當無例外地運用于對“一府一委兩院”的監督中。關于人大監督“一府一委兩院”的共性，還可以作以下具體的探討。

首先，基于人大監督的共性考量，應該考量人大行使監督權應遵循的基本原則。人民代表大會監督“一府一委兩院”，必須遵循一些共同的原則。任喜榮教授將這些原則概括為：依法監督原則、職權分工原則、尊重和保障人權原則、公開原則、集體行使監督權原則。依法監督原則，即各級人民代表大會及其常委會監督“一府一委兩院”均要以憲法法律為依據。職權分工原則，即在保證權力機關統一行使國家最高權力的前提下，尊重各國家機關的權力分工。人民代表大會行使監督權時，不得侵犯或代替“一府一委兩院”的職權，要預防和制止“一府一委兩院”之間的越權行為。尊重和保障人權原則，即人民代表大會監督“一府一委兩院”應當堅持尊重和保障人權這一憲法的核心價值和工作目標。公開原則，即人民代表大會監督“一府一委兩院”，本質上是代表人民對“一府一委兩院”行使監督權，應當在遵守國家保密法的前提下，對社會公開。集體行使監督職權原則，即人大主要通過會議形式，按照“多數決原則”和“集體負責制原則”，依照法定程序，集體行使職權，集體決定問題。〔17 〕

其次，基于人大監督的共性考量，應當考量《監督法》對各級人民代表大會常委會監督“一府一委兩院”的全面適用。相對于人民代表大會而言，“一府一委兩院”是平行的，各機關均對人民代表大會負責，受人民代表大會監督。因此，《監督法》的監督對象只包括“一府兩院”而不包括“一委”，在邏輯和情理上都是說不通的。當然，目前的情況是《監督法》的內容已經遠遠不能滿足各級人民代表大會常委會監督“一府一委兩院”的需要了。現行《監督法》中各級人大常委會對“一府兩院”的監督，基本上都是從人大常委會監督政府的角度設計的，完全沒有考慮法院和檢察院工作的特殊性，更沒有能顧及監察委員會工作的特殊性。因此，在現行《監督法》不變的情況下，將人大常委會對“一府兩院”的監督程序和監督方式直接推廣到對監察委員會的監督上，是不現實和不可行的。

第三，基于人大監督的共性考量，還應當考量人民代表大會監督“一府一委兩院”共同適用的基本監督形式。人民代表大會監督“一府一委兩院”的基本形式，散見于《憲法》《地方組織法》《監察法》《監督法》《全國人大議事規則》等。綜合起來看，人民代表大會監督“一府一委兩院”可以普遍適用的方式，應該包括：聽取和審議工作報告、組織執法檢查、規范性文件備案審查、成立特定問題調查委員會進行特別調查、對相關國家機關工作中的有關問題提出詢問或者質詢。

《監察法》中關于人民代表大會監督監察委員會的形式只包括：聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、對監察委員會工作中的有關問題提出詢問和質詢。但是，從人民代表大會監督“一府一委兩院”共同適用的監督形式來看，還應該包括：聽取和審議全面工作報告、規范性文件備案審查和成立特別調查委員會進行特別調查。

向人民代表大會作全面工作報告，是“一府一委兩院”向人民代表大會負責的必要形式。《監察法》并未規定監察委員會應當向人民代表大會作全面工作報告。莫紀宏教授曾經不支持監察委員會對人大報告工作，“如果讓監察委員會向同級人大報告工作，就面臨作為監察監督對象的部分人大代表出于自身利害關系考慮而利用否決權來否定監察委員會行使國家監察權的情形，這就形成了監察委員會的監察權與人大的監督權之間的相互制約，可能引發極其嚴重的政治后果，干擾中國特色監察權的有效運行”。〔18 〕這種擔心其實是不必要的。人民代表大會是通過會議和多數表決來行使權力的，作為監察監督對象的部分人大代表出于自身利益關系考慮而在審議工作報告時利用否決權來否定監察委員會行使國家監察權，實際上是很難實現的。我們應當對絕大多數的人大代表保持足夠的政治信任。即便有少數人企圖在人大審議監察委員會的工作報告時公報私仇，這在人民代表大會的多數表決機制里注定也是要落空的。

監察工作與行政工作相似，有整體性和計劃性的特征，審議工作報告有利于對監察工作的有效監督。監察委員會向人大負責就應該向人大進行全面的、不間斷的負責，向人大作工作報告應該是就監察委員會的工作作全面工作報告，僅僅向人大作專項工作報告是不夠的。由于反腐體制改革后，要求監察委員會實行監察全覆蓋，因此，監察委員會的監察對象范圍很廣，監察工作的深度和力度也是空前的，監察委員會的監察工作將影響到國家和地方事務的方方面面，因此，人民代表大會只有通過審議監察委員會的全面工作報告，才能夠全面了解監察委員會的監察工作和自身建設，才能夠有效地開展對監察委員會的工作監督和工作支持。

人民代表大會調查權的行使有多種方式。《憲法》《地方組織法》《監督法》均有關于人民代表大會成立特別調查委員會行使調查權的問題。從根本上說，調查權是人大監督權的核心組成部分，特定問題調查是調查權成為剛性監督權的重要手段。《憲法》第71條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。”從憲法本身的規定來看，并沒有將某一國家機關排除在特定問題調查的調查權之外，因此，在具體的法律中將監察委員會排除在人民代表大會的特定問題調查的調查權之外，是不合適的，也是不可能的。通過特定問題調查委員會行使調查權，應該是人民代表大會監督“一府一委兩院”共同適用的監督形式。

（四）人民代表大會監督監察委員會的特殊性考量

從現有的制度設計和實踐經驗來看，人民代表大會在監督“一府一委兩院”時，常常用共性考量代替特殊性考量，常常將監督行政機關的立場和方法，運用到監督法院、檢察院和監察委員會的監督工作中。《監督法》《監察法》在不同程度上帶有這樣的烙印。但是，由于“一府一委兩院”各自的權能有別，人民代表大會在分別監督“一府一委兩院”時，應該有差別化和精細化的考量。就人大監督監察委員會來說，應該有特殊性的考量。

首先，人民代表大會對監察委員會的監督力度應當與監察委員會的獨立性需求相稱。國家機關的獨立性和受制性之間具有緊張關系。從根本上說，任何一種國家權力均有獨立性的需要。但是，不同國家機關對其行使權力的獨立性需要是有差別的。在人民代表大會制的權力結構體系中，“一府一委兩院”對獨立性的不同需要，決定人民代表大會對“一府一委兩院”應保持不同的監督力度。我國憲法并未規定“行政機關依照法律規定獨立行使行政權”，但分別規定了“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權”，“人民法院依照法律規定獨立行使審判權”和“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權”。可見，監察機關行使監察權、法院行使審判權、檢察院行使檢察權這三種權力，比起行政機關行使行政權有較大的特殊性。行政權運用的空間最大、權力范圍最廣、運用程序最為多樣、運用方式最為靈活，行政權濫用的風險也是最大的，現代國家理論偏重強調對行政權的控制，而非強調行政權運行的獨立性。為了保障監察權、審判權和檢察權的正常運行和運行實效，《憲法》中分別強調了監察委員會、法院和檢察院的獨立性地位。“一府一委兩院”在對獨立性的需要來說，大體上有三個層次：第一個層次是法院。由于審判權屬于狹義的司法權，具有終極性特點，法院對獨立性地位的要求最高。第二個層次是監察委員會和檢察院。監察權和檢察權雖然不具有終極性，但均在刑事司法活動中發揮重要作用，有較大的特殊性，監察委員會和檢察院對獨立性地位的需要低于法院但高于行政機關。第三個層次是行政機關，行政機關對獨立性地位的需要最低。因此，從制度設計而言，人民代表大會對監察委員會的監督力度應該與對檢察院的監督力度相近，應該高于對法院的監督力度而低于對行政機關的監督力度。

其次，人民代表大會監督監察委員會，不得進行個案監督。人民代表大會只有在監督行政機關的時候，可以在一定條件下進行個案監督，但人民代表大會無權對監察委員會、人民法院、人民檢察院進行個案監督。一方面，監察權的行使與檢察權和審判權相似，有較高的專業性要求，并需要遵守嚴格的法律程序，擅長決策考量和大會議決的人民代表大會，并不適合承擔個案監督的任務。另一方面，監察委員會承擔著監督一切行使公權力的公職人員的艱巨任務，具體個案的涉案人員可以包括人大機關的領導和工作人員。如果允許個案監督，就會損害監察委員會對公職人員職務違法和職務犯罪的公正處理，損害對行使公權力的國家公職人員的監察全覆蓋。只有在極端的情形下，作為例外，才可以考慮對監察委員會監察工作進行個案監督。例如，當監察委員會在辦理職務違法職務犯罪案件時，發生嚴重損害被調查人人身人格權的情形，經檢察院監督仍不糾正的，檢察院有權向人民代表大會常委會報告，人民代表大會常委會在此情形下，可以通過嚴格的程序，決定是否進行個案監督。

第三，人民代表大會對監察委員會監督的重點，應該是監察委員會的除辦理職務違法職務犯罪以外的廉政建設工作和監察工作人員的職業操守事項。監察委員會除了辦理職務違法和職務犯罪案件，還要承擔艱巨的廉政建設任務。人民代表大會應該將監察委員會的廉政建設事項列為重點的監督內容。這些應當受到重點監督的廉政建設事項包括：監察委員會依據憲法法律進行必要的監察法規及其他規范性文件的制定、運用財政經費進行必要的硬件和軟件建設、必要的監察隊伍建設、人財物的系統化管理、反腐敗國際合作，等等。人民代表大會監督監察委員會還應該將監察人員的職業操守列為重點監督內容。憲法規定了人民代表大會對監察委員會主任、副主任、委員的任免制度，雖然執政黨和監察委員會均有權監督監察人員的職業操守，但是，只有人民代表大會及其常委會才有權決定監察委員會主任、副主任、委員的職務去留。

三、從“一府一委兩院”之間的權力關系中來認識

我國實行人民代表大會制度，“一府一委兩院”之間是一種在人民代表大會支持和監督下的分工負責、互相配合和互相制約的關系。我國《憲法》和《監察法》均規定了“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關的干涉”，同時，規定了“監察委員會在辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關和執法機關互相配合、互相制約”。《監察法》還規定，“監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助”。因此，監察委員會的獨立性地位，必須從“一府一委兩院”之間的具體的權力關系中來認識。

（一）“一府一委兩院”之間的權力關系

從對人民代表大會負責并接受監督的角度而言，“一府一委兩院”是平行的國家機關。相對于人民代表大會的決策性權力而言，“一府一委兩院”行使的行政權、監察權、審判權、檢察權，實際上是廣義的執行權。但是，“一府一委兩院”之間的權力關系，并非簡單的權力分立，也非絕對的平起平坐，而是依憲法、法律分工負責，互相配合、互相制約的關系。

權力的分工配合和制約，是現代國家國家權力運行妥當性、有效性和精細化所要求的，是效益最大化的現代治理理念所要求的。我國沒有排除國家權能在一般分工意義上加以配置的內在需要，也沒有忽視國家機關之間的權力制約所具有的遏制權力濫用的意義。基于我國的人民代表大會制度，人民代表大會監督其他國家機關，其他國家機關不能監督人民代表大會。但是，“一府一委兩院”之間是基于分工形成一定的配合和制約關系的。沒有相鄰部門的權力配合，監察權可能形不成力量。沒有相鄰部門的權力制約，監察權可能越俎代庖，喪失對權力的程序性控制。當然，監察委員會擁有多重職能，監察委員會只有在辦理職務違法和職務犯罪案件時，才被憲法法律要求與審判機關、檢察機關和執法機關互相配合、互相制約。

（二）“一府”的配合先于制約

根據我國《憲法》的規定，監察委員會在辦理職務違法、職務犯罪案件時，應當與執法機關相互配合、相互制約。其實，行政機關，既是行政管理機關，也是行政執法機關。當然，執法機關不限于行政執法機關。憲法法律要求監察機關在辦理職務違法、職務犯罪案件時，應當與執法機關互相配合、互相制約。可以理解為，監察機關應當與行政機關互相配合、互相制約。但在這里的互相配合、互相制約，配合應該是第一位的，制約是第二位的，配合先于制約。

行政權是所有公權力中最能顯示強制力的權力，也是最容易擴張的權力。在現代國家，政府常常以實現公共利益、維護公共秩序為理由，憑借其對社會資源的控制，以國家強制力為后盾，進行行政權的擴張。行政權的擴張，是現代國家的普遍趨勢。行政權的擴張雖是有限政府向責任政府轉型的內在需要，但是，行政權的過度擴張，勢必破壞國家機關之間應有的權力分工。為此，各國的憲制中，大多設置了防范行政權過度擴張的原則或制度。西方國家大多以確立權力分立和司法權防范行政權的過度擴張。我國則通過規定人民代表大會的監督權，以及監察機關、檢察機關和審判機關“依法獨立行使職權”，“不受行政機關干涉”，來防范行政權的過度擴張。

我國有權力集中的傳統，理論上，我國的國家權力應該集中在人民代表大會，但在事實上，權力較多地集中在行政機關。在以往的“一府兩院”中，行政機關一直有一家獨大的姿態。我國行政機關系統龐大，掌握豐富的人財物資源，行政機關主管經濟工作，是國家中心工作——經濟建設和發展工作的規劃者和管理者。基于司法機關應該為經濟建設保駕護航的慣常認識，以及一級政府首長在同級地方黨委中身兼副書記的有利條件，行政機關相對同級審判機關和檢察機關的優勢地位十分明顯。現在，“一府兩院”的體制，已經轉變為“一府一委兩院”體制，監察委員會獲得憲制地位，但是，行政機關的事實優勢依然不會從根本上動搖。從保障監察委員會行使監察權的獨立性地位而言，首要防范的就是來自行政機關濫用行政權的干涉。