應急法律規范中的時間概念與時效機制研究

黃文瀚

無論立法者具備多么高超精湛的立法技術，在面對未知的突發事件時，總是無法預測所有情境下所需要的規則，這種認知的邊界使得應急性法律規范總是含有大量的開放性概念(open texture)。在哈特看來，并不存在有限特征的世界，人類在預知未來上的無能為力造成了立法目標的不確定性，特殊法律規范中所使用的語言，自然呈現出超過一般化規則的典范(paradigm)。(1)H.L.A.哈特：《法律的概念》，許家馨、李冠宜譯，法律出版社，2015年，第117頁。許多法學研究者認為，社會概念相較于自然概念在法律理論范疇中更能辨認社會目標，探討“時間空間”比 “公共利益”、“權利義務”更不容易引發概念認定上的爭議，比如王貴松教授認為:“數字與時間顯然是確定性的法律概念”(2)“法律概念按照確定性的程度，可以分為確定性法律概念和不確定法律概念兩種。前者是指意思確定、具有一義性的法律概念，通常只有數字、時間等屬于此類；而后者則是指意思不確定、具有多義性的法律概念。”參見王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，《政治與法律》2016年1期。。的確，時間正如時鐘指針所標刻的客觀存在那樣，是清晰簡單的慣常規則(conventional law)。在日常情境下，依照經驗性的認識就足夠我們運用時間概念，即便有一些疑問，我們也可以通過法律解釋等方式予以補足。但在突發狀態下，人們無法根據直覺的判斷達成一項決定，也沒有充足的時間來請示與研究。在“時間就是生命”的風險管理中，不確定的法律概念與時間緊迫的狀態為我們具體認定應急法律規范中的時間概念增加了困難。這些時間概念在應急法律體系中扮演著什么樣的角色？又可以產生何種應急效能？這些問題甚少被關注，甚至被誤認為是自明之理。而實際上，時間正是讓應急法律規范有效運作的內在規則。

一、我國應急法律規范中的時間概念

德國當代社會學家盧曼(Niklas Luhmann)曾感慨整個世界正邁向風險社會，“或許我們除了冒險別無選擇”(3)參見Niklas Luhmann：A sociological Theory, Translated by Rhodes Barrett. Walter de Gruyter & Co, 1993, p.218.。現代社會除了承受古典時期經歷的自然災害外，還面臨諸如“核泄漏”、“基因風險”等科技危機以及在社會交往更加頻繁背景下的“傳染病擴散”、“群體性事件”等公共危機。風險的共生與增生構成了社會轉型過程中獨特的風景。(4)江必新，王紅霞：《國家治理現代化與社會治理》，法律出版社，2015年，第145頁。突發事件從前期衍變到后期爆發是一個連續性的過程，在這一過程中，時間是應對危機時最緊缺的核心資源。法律在這種非常態時期對社會力量的整合聯動起著至關重要的作用，而時間又是應急響應的重中之重。

應急法律規范中不確定的概念，根據不同標準可以有不同的分類。在學術界占據主流的是巴霍夫與烏勒的經驗性與價值性概念的兩分法，以及科勒主張的經驗、價值、傾向的三分法。然而，突發事件中的概念未必都能被日常經驗所感知。比如傳染病疫情防控中涉及大量醫學專業知識，而病毒在傳播過程中的變異又可能會超越現有的醫學認知，因此應急法律的立法目標并不是解決能被日常經驗所理解的問題，這導致其相較于一般法律而言存在大量專業性概念。對應急法律的思考限制在人文社會科學領域，遠不如穿梭在自然與人文兩者之間更為精妙，而應急法律中時間的特質，就是融合了不同類型的概念。

(一)描述性的時間概念

描述性的時間概念通常可以通過觀察與推論發現。可以直接觀察的無須多言，需要推論的時間概念一般不具備獨立的計時屬性，其文義與外沿通常需要借助其他描述的映射，其內容需要通過其他概念才得以表征。(5)Lakoff G, Jonhson M. Metaphors we live by. Chicago: The University of Chicago Press, 1980,pp.3-6.比如我國《破壞性地震應急條例》中的“臨震應急期”、“震后應急期”概念，從文義結構分析，“臨震”是將要發生的自然災害，而應急是管理判斷，法律擬制涵蓋兩個前提性條件，一是有地震預報發布，二是發布主體必須是省、自治區、直轄市人民政府，兩者缺一不可，否則“臨震應急期”這一時間概念就無法現實存在。顯然，“臨震應急期”這一時間概念無法獨立表現，必須借助其他概念，它才能被人們理解。而這個時間的期限同樣受到自然與人文兩者的約束：首先它被震情的自然事實所確立，其次根據震情的常態進行法律擬制，設定一般期限為10日。“震后應急期”也是同理。在應急法律規范中的描述時間通常包括多個獨立的子概念，這些概念互有關聯性與次序性，臨震應急期在關聯性上必須先有地震現象發生(預測發生)，才可能存在應急管理的需要；在次序性上，必須先有臨震預報，政府才能采取臨震應急方案。關聯性是衡量應急管理措施比例原則的進路，地震的震情預測越嚴重，地方政府可以采取的應急響應等級就越高，而次序性為評價政府的行政行為是否符合法律程序提供標準。“法律是由語言所構建而成的，語言的文義代表著法律的含義并基于此被公眾所理解”(6)約翰·吉本斯：《法律語言學導論》，程朝陽等譯，法律出版社，2007年，第2頁。，描述性的時間概念強調從社會視角去理解自然時間，并為應急管理建立科學意義上的時間軸。由于政府決策者即無法完全預測自然災害的事實危險，也無法對自然科學有全方位的認識，這也為專家參與緊急決策，多方參與風險治理的管理現代化提供了必要補充。

(二)詮釋性的時間概念

在審視我們認為的自明之理時，以及一個法律概念出現在法律條文中時，我們必須意識到空洞的時間既無法直接指引行為，更無法使人們在協作與交往中產生共同的時間意識。法律在應對突發事件時，調動各主體的時間意識絕不是建立在作為自明之理的時間上，而是通過詮釋(解釋)的方式將時間作為理解法律程序的媒介(7)判斷余地理論的代表烏勒認為，在適用規范性概念時，必須在法律概念與法律效果之間插入一個媒介概念。參見王天華：《行政法上的不確定法律概念》，《中國法學》2016年3期。，這種詮釋在應急法律規范中有兩種框架。第一種是以時間概念去填補其他法律概念，用時間去解釋其他。比如在《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》第二章中對“重大”這一概念就使用了時間來詮釋，特別重大事故、重大事故、較大事故如何認定，這些顯然無法根據經驗來獲得概念上的共識，時間充當了重要的判斷媒介。第二種時間概念是不明確的，需要用其他法律概念或者時限來兜底。在應急法律規范中最常見的莫過于“及時”、“立即”這些模糊的時間概念。如《電力安全事故應急處置和調查處理條例》第三章第二十條規定：“事故應急指揮機構或者電力監管機構應當按照有關規定，統一、準確、及時發布有關事故影響范圍、處置工作進度、預計恢復供電時間等信息。”該條例第二十三條規定:“事故調查組應當按照國家有關規定開展事故調查，并在下列期限內向組織事故調查組的機關提交事故調查報告”,在這里， “及時”的最低要求顯然是在法定調查期限到達之前。在法律實證主義者眼中，或許這種概念并不滿足他們期望的確定性(certainty),但在哈特看來，把詮釋性的規則(interpretive)說成是傳統法律所承認的一部分仍是一個不錯的選擇，這是立法視角延伸的一種方式。通過在詮釋性的時間概念中設置時效機制來調動應急響應尤有必要。應急管理的基本目標之一就是實現對社會時間的整合，然而詮釋性的時間概念在實踐中往往不被重視，人們更在乎的是后果，當危險來臨時行政機關是否能有效應對，有效便是及時，不有效便是不及時。在后果主義的導向下，這些時間概念更多只會有“啟發式”的效果。(8)參見雷磊：《法律概念是重要的嗎》，《法學研究》2017年4期。但當行政機關面臨下一個“及時”的判斷時，是否能保持足夠的敏銳？ 這為行政管理帶來了認定上的負擔。

應急法律規范中并不總是包含×日+×小時這類可以直接適用的自然時間，如果對這些模糊的時間概念不放在法定化的框架內辨析，那么管理者就會漫無標準地進行解讀。(9)于立深：《行政事實認定中不確定法律概念的解釋》，《法制與社會發展》2016年6期。這些以平息危險狀態為最終目的的時間概念在某種程度上應當有法律意義上的共識，否則我們將會在一個又一個的突發事件中手忙腳亂。關于時間概念的分類標準可以有不同的方法，但應急法律規范中的時間概念在表征上總是保持著復合的結構，內容具有多來源性與開放性。時間概念無論是對應急管理的時期描述還是時限催促，其最終都指向同一個目標域——風險治理中的“時效”。

二、時間概念與時效機制的互構互動

在法律上反復提及時間概念的出發點是為了通過規范來聚合所有人的時間，凡是法律標注了一定的時間概念，那么在這個時間范圍內人們的行為就不是隨意的，或者說就具備“義務性”。當所有人遵循著法律所規定的時間指引，就會產生對抗共時態危機的一種合力，但這種合力并不必然會產生效率。在緊急狀態下，恐慌情緒的蔓延甚至會導致應急管理中失范的行為，彼此消磨、拉扯往往會消耗最佳時間，最終導致應對失敗。立法者深諳此道，在時間概念的設計中補充了一系列規則來把應急管理的要素組合起來。這種組合不是隨意、雜亂、無序的，他們在法律中被有意識地設定，可以產生應急管理中的效能。因此，應急法律規范中的時間何以產生時效？這是國家風險治理中重要的隱含邏輯。

(一)通過排列時序來構建時效

當管理者被突如其來的危機驚醒，根據法律規定，同時擺在決策者面前的有多個選項。比如當破壞性地震爆發時，發布預警、情況調查、上級報告等行為都必須在短時間內完成。羅森塔爾(Uriel Rosenthal)認為“危機應對中時間壓力與不確定極高，必須對其做出關鍵決策。”(10)Uriel Rosenthal, Michal T. Charles, Coping with crises: the management of Disasters, Riots, and Terrorism. Springfield, Charles C Thomas Publisher,1989,p.10.在應急管理中，只有對不同的管理行為進行次序上的安排，設定不同的優先級，才有助于政府管理者解決關鍵問題。這在各類應急法律規范中主要以時序的方式表現出來：

1.a. 發生前(后)、發生時(中)、結束前(后)。

b. 重大動物疫情發生后，縣級以上人民政府獸醫主管部門應當及時提出疫點、疫區、受威脅區的處理方案……重大動物疫情應急處理中，縣級以上人民政府有關部門應當在各自的職責范圍內，做好……自疫區內最后一頭(只)發病動物及其同群動物處理完畢起……(《重大動物疫情應急條例》第四章第35條、36條、40條)

2.a. 優先、第一時間、先期。

b. 全面調查本地區、本單位第一時間可調用的應急隊伍、裝備、物資、場所等應急資源狀況和合作區域內可請求援助的應急資源狀況……(《突發應急預案管理辦法》第三章第15條第2款)

……其他部門有通信設施的，應當優先為破壞性地震應急工作服務。(《破壞性地震應急條例》第五章第26條)

3.a. 同時。

b. 接到報告的地方人民政府、衛生行政主管部門依照本條例規定報告的同時，應當立即組織力量對報告事項調查核實、確證，采取必要的控制措施，并及時報告調查情況。(《突發公共衛生事件應急條例》第三章第22條)

應急法律規范的制定者通過前后、優先、同時這些時序指引特殊狀態下的行為秩序，將不同的法律概念串聯起來，通過有機組合來為應急管理釋放時間資源，減輕時間壓力。

(二)通過規制時限來保障時效

在所有的法律規范中做出時限的要求，不外乎是避免拖延與推諉，防止破壞正常的時序。應急法律規范相較于一般性的法律在時限上表現出更強烈的“緊迫性”，最直接的表征就是，在近乎所有的突發事件先期處置中，都是以小時為單位，而并不是以自然日為單位。《突發公共衛生事件管理條例》中標注的最長報告時限為2小時，《重大動物疫情應急條例》中規定的最長報告時限為4小時(除向國務院報告在4小時內，其他類型報告一般在1小時或2小時內)，雖然在其他應急法律規范中很多都是使用及時、立即這類不確定的詮釋性時間概念，但根據應急法律規范即時報告的原則，應當對類似的概念采用相同的法律解釋標準，即應急報告時限一般為2小時內，應急管理者可以根據突發事件的類型不同，事故災害劃分等級不同，在1小時內與4小時內進行裁量。任何規則的存在都包含著規律的行為模式，在同一標準框架內去解釋不確定的時間概念，有助于填補其他時間概念時限的缺失，為適法者提供時效上的鞭策。我們在理解這些概念時，應當趨向于在規范性進路中審視應急法律體系，分離出時間概念的不同結構與外延，找到同一概念的取向脈絡，假設法律的字義仍有不同解釋空間，優先采納最貼近現實治理需要的規定意向及規范目的之解釋。(11)卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館，2013年，第196頁。

(三)通過集聚時間來放大時效

在時效維度中，時間本質上是社會時間，即在社會分工與合作體系下，通過人的召集與協作來實現從自然時間到社會時效的轉換。(12)參見張康之：《論效率概念中的時間及其資源化》，《學海》2019年第2期。中國的應急管理體系是以政府為主導的，在應急法律規范中表現出自上而下的“領導—行動”模式，強大的動員能力背后也是人的時間集聚，奧斯汀“服從命令的習慣”在應急法律規范中對各主體指出一個簡單的命令：應急法律施加的義務必須被普遍地遵從，這一服從自然包括在服從時間上的安排。簡而言之，舉辦一場會議，需要所有與會人員安排其作息時間，只有這樣才能在同一時間完成共同活動，這也是應急法律中可以快速形成應對能力的時間邏輯。以突發公共衛生事件應急條例中的反應機制為例，如圖1所示。

圖1 《突發公共衛生事件應急條例》中的反應機制(13)作者根據《突發公共衛生事件應急條例》中相關規定整理、繪制。

這一時效機制通過授予縣級人民政府衛生行政主管部門可以垂直向上報告至國務院衛生行政主管部門的權力，使得報告信息大大降低了時序損耗與時限的拖延。如果嚴格按照逐級上報的時序與法律規定的時限，這一過程可能長達9小時，而集中時間管理，使得重大突發衛生事件可以在4小時內直接上報至國務院。這也是應急法律規范中放大時效的重要手段。

康德在《純粹理性批判》一書中將時間概念作為“可感知世界的形式原則”。(14)康德：《康德著作全集》(第二卷)，李秋零譯，人民大學出版社，2004年，第405頁。我國應急法律規范中的描述性時間概念為我們適用不同的突發事件規范提供了參照，詮釋性的時間概念基于語言的彈性賦予了應急規范的時間維度，大大地影響了我們對于其他法律概念的判斷。正是基于時間概念在應急規范中的大量運用，我們通過時間序列、時間限制、時間聚集這三種主要路徑，激發應對突發事件危機的時間效能。然而時效機制并不是在任何應急法律規范中都能得到很好的呈現，對于行政管理者而言，在適用法律規范中還面臨很多“時間間隙”。這些問題將是國家風險治理現代化所必須認真對待的。

三、應急法律時效機制的優化——以突發公共衛生事件為例

我國的應急法制建設始于20世紀90年代，當時汲取了切爾諾貝利核電站事故的教訓，率先制定了《核電廠核事故應急管理條例》，而后在2003年抗擊非典疫情以后，基于公共衛生事件的復雜性，我國開始大規模推進應急管理體系建設，現階段我國的應急規范體系大致可概括為二階四層，第一階是應急法律法規，其又細分為應急法律與應急法規，前者包括《突發事件應對法》 《傳染病防治法》等法律，后者包括《破壞性地震應急條例》 《突發公共衛生事件應急條例》等法規。第二階是應急預案，根據預案的制定主體不同，可分為國家級應急預案與地方應急預案，國家級預案是應急預案的主體，數量繁多，譬如《國家防汛抗旱應急預案》 《國家突發重大動物疫情應急預案》等，地方預案一般是地方政府根據上位法與管理實際所制定的，比如江蘇省連云港市根據上級核電站管理法律法規，頒布實施《連云港市核電站事故場外應急預案》。應急法制的發展為迅速應對突發事件提供了規范依據，但應急法制中諸多時效機制缺乏明確規劃等弊病，這些未曾被法律研究者關注的問題，或將直接影響地方政府在對抗突發公共衛生事件中的實踐效能。

(一)法律規范中的時效機制缺失的補足

所有應對突發公共衛生事件的成功經驗無一不與及時迅速的處置時間有關涉，特別是在“信息流通”與“人口流動”的高度粘合型現代化社會，包括傳染病在內的衛生危機極容易被放大與增生。為了及時應對這一問題，相關的公共衛生法律主要是在傳染病的發現、報告、公開、管制、診療五大環節作出了時效要求，上文中所提到的《突發公共衛生事件應急管理條例》報告的時效機制便是立法者有意安排之一，遺憾的是這一時效機制在突發過程中尚有不明確之處。以傳染病信息公開環節為例，《傳染病防治法》第三十五條的預警通報與第三十八條的信息公布都只用了“及時”這一表意不確定、需詮釋的時間概念，《突發公共衛生事件應急管理條例》也僅用“信息發布應當及時、準確、全面”來概括。反倒是2019年修訂的《信息公開條例》有關于時限的限制，結合該條例第二十條與第二十六條的規定，突發公共衛生事件的預警信息應當自政府信息形成之日起20個工作日內公開，在其他法律法規關于此項時效機制立法缺失現狀下，這是我們唯一能明確的時間限制，但20天的時限在肆虐的傳染病面前顯然難以滿足“及時”這一現實需要。簡而言之，我國的應急法律規范并沒有清楚的既存規則來回應公眾對于信息公開的期待。

與報告制度一樣，通過限制時限來防止拖延是確保時效最直接的手段。在信息發布的決策過程中可以允許行政管理者有維護穩定的考量，但在疫情面前，時間管理與病毒擴散才是最直接尖銳的沖突，將“及時”的理解丟給地方政府裁量，也讓地方政府陷入兩難境地。德沃金曾指控英美法系的法官在司法過程中的裁量是不正義的，因為這是一種溯及既往的或事后的造法，這違反了行為人在當時合理的期望。(15)H.L.A.哈特：《法律的概念》，許家馨、李冠宜譯，法律出版社，2015年，第243頁。如果我們遵循同樣的法律邏輯，時間概念的解釋必須基于法律對這一問題設置了一定的具體化門檻，并且與事實關聯必須有最低的法律限度，否則政府對時間概念的裁量余地就難以稱作規范(emessensnorm)。(16)參見卡爾-埃博哈特·海因：《不確定法律概念和判斷余地——一個教義學問題的法理思考》，曾韜譯，《財經法學》2017年01期，第99頁。或許當初立法者在面對未知的局限性上，認為將這些時間概念讓行政機關根據面臨的實際問題來裁量或許更便利，但缺失時效機制的參與，也讓地方政府風險治理面臨極大的不確定性，在《傳染病防治法》等應急法律法規中規定更為具體的時效應是立法工作的重要方向。

(二)法律規范中已有時效的優化與提速

美國早在1946年就在亞特蘭大建立了疾病預防與控制中心(CDC)，2000年下設專門的傳染病中心(NCID)，根據美國《公共衛生服務法案》與《全國緊急狀態法》,美國疾控中心在美國衛生部(HHS)的指揮下建立起一套快速的反應模式，其中規定CDC的工作人員在接到報告電話后10分鐘內，立即按程序通報給有關部門，20分鐘內醫生、生物學家等專業團隊應可以電話咨詢，8小時以內預備隊員與處置人員應在現場開展工作。另外，CDC搭建的城市地區醫療快速反應系統(NRMRS)要求包括公安消防、醫療衛生等所有能“第一時間”參與的專業部門必須在48小時內反應，醫療裝備、監測試劑等衛生資源應在12小時內到達現場。(17)參見張曉新，等：《美國急性傳染病的預防控制體系》，《中國醫院》2003年第8期。這種明確的時間規定，有利于應急法律規范中時效機制的優化。

當突發衛生事件發生時，出于公共利益的需要，地方政府往往會采取一系列的措施來保障公眾健康安全，也正是基于這種正當性，當法律法規不明確的時候，政府在此范圍內容易采取較平時更多的限制性手段并偏向更加嚴格的解釋裁量，這是行政應急權力擴張的重要表現。從表面上看，更加嚴格的手段有助于疫情防控，但任何手段與目的相適應都內含程度性的要求，一旦過界就可能適得其反。從時效機制優化的角度來看，如果行政權力長期采用最嚴格的措施就容易消耗人力資源與其背后的時間資源，只有減少與主要工作關聯度較低的時間資源消耗，才能投入更多的時間資源用于其他重要過程。在傳染病的疫情防控中，最容易讓政府緊張并過嚴實施的便是“隔離”措施。對于已經確診的病人及病原體攜帶者進行隔離治療是可以理解的，但對于那些不是密切接觸者的觀察隔離，在資源緊張狀態下沒有法律明確的解除隔離機制，既會產生人身權利受限的詬病，也不利于集中資源來優化疫情防治的效能。(18)有學者批評《傳染病防治法》關于隔離措施的法律規定過于模糊、權利義務不明確，容易造成政府執法的合法性依據不足，不利于相對人的權利保護和社會秩序的穩定。參見詹振運，張朝霞：《論傳染病防治中人身自由即時強制制度之優化》，《法學論壇》2019年第11期。在《傳染病防治法》中解除隔離根據第四章第四十一條之規定主要由地方政府來決定并宣布，法律對此并沒有進一步細化。而美國關于隔離措施的立法規制與疏解密度上較我國具體得多，根據《美國法典》(U. S. Code)第42篇公共健康與福利(The Public Health and Welfare)第一章公共衛生服務(Public Health Service)第6節隔離檢查(Chapter F)中第70.15-70.16條明確規定了采取隔離的醫學審查與隔離措施解除的評估程序，包括可以依個人申請安排醫學監測來解除隔離，可以允許隔離人在條件允許的情況下自辯與討論，解釋隔離檢查的過程等一系列內容。(19)42.U.S.C. CFR§§70.15-70.16。雖然美國法律對于隔離措施總體上是尊重醫學判斷，但這也為地方政府隔離措施過嚴留下了規制空間，既有利于人權保障，也有利于集中優先資源，擴大時間效能。

(三)法律規范中時效機制的適用

法律的制定必須思考的要素之一就是適用性的問題，在應急法律規范中，立法者無法掌握未知世界的信息，因此總是自覺或不自覺地留下許多“時間間隙”讓應對者裁量，這使得時效機制的法律規制密度相較于其他法律機制要明顯更低，造成法律適用上的缺陷。第一個缺陷是我們的應急法律體系中的時效機制并不是一個通用的體系，而是一個個分散且模糊的適用規則。從法律法規的位階來看，下位法一般是上位法的具體化，正如憲法精神與意志仰仗于部門法的實現。但是在大量的應急法律規范中卻不盡如此，經筆者統計，在起到總綱作用的《突發事件應對法》中涉及時間概念的條文占總條文數的39%，這一數據在《傳染病防治法》中為29%，而在《國家突發公共衛生事件應急預案中》只有22%。這從一個側面表明，在法律制定的過程中，下位法并沒能夠很好地將上位法的時間概念時效化，反而使得行政部門在適法過程中首先追尋比下位法更具體的上位法，而高階法律難以在立法過程中面面俱到，這直接導致時效機制整體上存在大量模糊、空白的間隙。全景式的國家治理現代化必須打破割據式的立法規范，并且注重下位法以及應急預案的實踐性與時效性，較多地使用模糊的時間概念與較少的增設時效條款，使得下位法比上位法更不具有適用性。第二個缺陷在于時效規則的靜態性并不能滿足突發事件應對的動態性，突發事件的諸多不確定性加劇了原本靜態概念的模糊性。以《傳染病防治法》為例，層出不窮的新型病毒遠遠超出了立法者的認知，如果任何一種新型疾病都必須由國務院衛生部門報經國務院批準，這極易誘發地方政府在新型病毒疫情初期的懶政。美國CDC在早年就曾提出通過修訂法案，為了掌握應對新型病毒的主動權，建議以癥狀來界定病人，以取代僵化的傳染病清單。(20)參見雷娟：《美國傳染病強制醫療制度及啟示》，《比較法研究》2014年第6期。這一思路值得法學與醫學等部門共同研究來更新應急法律規范中的列舉模式，這樣可以更快地讓地方政府產生警惕意識，讓法律規范中的時效機制盡早啟動并介入突發公共衛生事件應對中。

四、結 語

人類社會面臨過許多突如其來的意外，這些歷史警醒著我們，面對突發事件必須要快速及時的反應與靈活規范的管理。時間的資源化與時效機制的規范化為國家應對突發事件提供了加速度。在應急法律規范中，時間概念已經超出牛頓物理學參數意義下的時間觀，立法者通過有意識的設計來使得所有的應對措施可以在分工與協作的社會框架內完成有效率的運轉，并且在面對重大突發事件的加速障礙中獲得對時間結構調整的革命性動力。(21)哈爾特穆特·羅薩: 《加速: 現代社會中時間結構的改變》，董璐譯，北京大學出版社，2015年，第180頁。這種動力能否被人們所感知并通過法律的形式加以確立，應是我們在應對每一次突發事件中所必須思考的深層次問題。