淺析土地價值捕獲理念及其機制構建

葉紅 阮宇超

摘要：土地價值捕獲是指將由于社會經濟自然增長、政府土地使用規劃管理或公共工程設施建設而帶來的土地價值增長有效回收并重新投入社會的政策工具。世界上許多發達國家或地區，在城市發展的進程中構建出了包括宏觀價值捕獲、直接價值捕獲、間接價值捕獲等多種形式的土地價值捕獲工具，實行了政府對土地收入和城市公共支出的有效管理和分配。中國大陸目前尚未建立起完善的土地價值捕獲機制，仍是以土地出讓為主獲取大量的一次性收入，來為城市基礎設施和公共服務設施的建設籌集資金，是一種不可持續的發展方式。鑒于此，本文通過分析美國、西班牙、香港等發達國家和地區的土地價值捕獲制度經驗，旨在為我國完善土地價值捕獲機制構建提出一些可行性的建議。

Abstract： Land value capture refers to a policy tool that effectively recovers and reintegrates land value growth brought about by natural socio-economic growth， government land use planning and management， or construction of public engineering facilities. Many developed countries or regions in the world have constructed various forms of land value capture tools including macro value capture， direct value capture， and indirect value capture in the process of urban development， and implemented effective management and distribution of land revenue and urban public expenditure by the government. Mainland China has not yet established a perfect land value capture mechanism. It is still an unsustainable development method to obtain a large amount of one-time income based on land transfer to raise funds for the construction of urban infrastructure and public service facilities. In view of this， this paper analyzes the experience of the land value capture system in developed countries and regions such as the United States， Spain， and Hong Kong， and aims to put forward some feasible suggestions for improving the construction of the land value capture mechanism in China.

關鍵詞：土地;價值捕獲;機制

Key words： land;value capture;mechanism

中圖分類號：F293.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）11-0019-03

1? 土地價值捕獲理念解讀

1.1 土地價值捕獲理念及發展歷史

土地價值捕獲是指歸因于社會貢獻的土地價值增值全部或部分被社會回收的過程，可以憑借稅、費或其他的財政手段將其轉化為公共財政收入，或是更加直接地讓開發商把本質上來源于土地增值的資金投入到一些公共利益的支出中[1]。換而言之，土地價值捕獲就是一種直接從土地使用管理或公共工程以及土地自然增值中獲取價值的政策工具。

歷史上，土地價值捕獲經歷了幾個比較重要的發展階段。最初是由喬治·亨利所提出的“單一稅”理論，奠定了土地價值捕獲理念發展的基礎。1879年，喬治·亨利在他的著作《進步與貧困》當中指出：對于非個人勞動形成的土地增值收益應該收歸公有，實行單一的土地稅，并且是100%課稅，以此來滿足政府的財政收入，為社會所需的公共支出籌集資金[2]。同時他認為土地稅可以迫使土地所有者以更理性的方式利用土地。其次是英國在1909年第一部城市規劃法——《住房與城市規劃法案》中提出的“國家改良征收費”，該法案提出：“地方當局有權從政府規劃管理項目的運作所帶來的增值中收取一半的財產”。同樣在英國，1948年在著名的《尤斯瓦特報告》中提出了“轉移價值”和“浮動價值”兩個概念，明確了土地價值的動態變化及市場投機性質。隨后，米耶史考斯基和漢密爾頓在1972年和1975年先后提出了“資本稅”和“收益論”兩個與土地價值捕獲密切相關的理論機制，進一步推動了土地價值捕獲理念的發展。

1.2 土地價值捕獲的方式

在全球一體化和市場經濟的發展進程當中，在世界各個國家和地區社會經濟水平、城鎮化飛快發展的背景之下，不同國家和地區政府在財政收支、公共服務制度建設等方面也不斷變革和完善，同時也進一步導致了多種不同類型土地價值捕獲工具的形成和發展。主要分為以下三種類型：

1.2.1 宏觀價值捕獲

宏觀價值捕獲并不是一種獨立的財政政策或機制獲取工具，而是被根植于一些國家的宏觀調控或土地政策制度當中，受到一些更廣泛的理論和意識形態的驅動。主要包括：所有土地國有化、長期公共租賃替代私人財產、土地儲備和土地調整等四種方式。

1.2.2 直接價值捕獲

直接價值捕獲工具是一種尋求將不動產的全部或部分價值增值的政策，其明確的理由是，土地所有者將其社區財富的一部分捐獻給公共財富，這是法律或道義上的義務。作為財富再分配工具，直接價值捕獲通常被認為是一種稅收，需要立法機關[3]。直接價值捕獲通常包含兩種方式，第一種是獲取自然增值，即土地價值的上升與政府的具體決策無關，而是與整體經濟或社會趨勢聯系在一起。另一張是獲得改善，其獲取對象是指那些價值的上漲直接源于與物質發展相關的政府決策，如公共基礎設施建設和土地使用管理。

1.2.3 間接價值捕獲

間接的價值捕獲一般是通過為特定的公共服務創造收入或者實物替代品來實現，而不是獲取土地本身的附加值。間接價值捕獲通常在地方政府層面實行，向土地所有者或開發商征收資金，土地或建筑服務以換取額外的開發權或放寬某些規定。它是一種不斷變化的政策類別，在國家和地區之間差別很大，尤其以美國為典型代表。

2? 發達國家和地區的土地價值捕獲制度

不同類型的土地價值捕獲方式適用于不同的社會經濟和制度背景，它們各有各的優點，但也存在許多不足之處。僅僅依靠某一種價值捕獲方式很難滿足政府土地財政收入的需求，也無法應對各種復雜的市場變化情況。一個國家或地區，通常會形成以一種土地價值捕獲方式為主，其他價值捕獲工具或手段為補充的土地價值捕獲制度，從而為政府獲取足夠的資金完成城市基礎設施和公共服務設施的建設，推動城市發展，構建相對公平的社會價值體系。

2.1 美國——以靈活的間接價值捕獲工具為特色的土地價值捕獲機制

美國的土地價值捕獲的方式包括了財政性的方式和相關管理手段，是一種直接價值捕獲和間接價值捕獲并行的獲取機制。財政性方式主要是通過稅、費來實現政府對土地價值增值的回收。而管理手段則是美國獨具特色的土地價值捕獲工具，各地方政府根據不同的社會背景和實際情況，針對性地設計出不同的制度政策，以實物支付的方式要求私人業主或開發商為社會提供公共或基礎設施，將本質上來源于土地改善增值的資金投入到社會公共利益當中，比如提供一定面積的開放空間、一定比例的公共房屋或基礎設施等等。

美國的土地價值回收管理手段主要包括獎勵區劃、額外收費、發展權轉移、包含區劃、開發協議、土地征用等六種形式。其中比較典型的如“獎勵區劃”：當開發商愿意向社區提供一些額外的公共利益的時候，地方規劃部門允許開發商超過原有的區劃控制來開發土地，從而提高了分區規劃控制的彈性和適宜性。再如“包含區劃”，規定了當開發商的建設項目超過某一特定單元數時，必須在總的開發單元中包含一定的比例用于中低收入家庭的保障性住房，減輕了政府為社會提供廉價住房的財政負擔。

美國這種靈活多樣的管理手段為以建立在較為完善的稅收體系之上的土地價值捕獲機制形成了必要的補充，使得地方政府能夠適應復雜多變的市場情況，以一種更容易讓人接受、相對公平的機制來獲取土地增值，從而促進實現社區經濟、政治、環境等方面的目標。

2.2 中國香港——基于公共租賃制度的土地價值捕獲

香港的土地價值獲取是一種建立在土地政府所有及公共租賃制度之上的，基于宏觀價值捕獲基礎而以直接價值捕獲為主要方式的機制。公共租賃制度保證了土地價值的增量部分應當歸政府所有，而不是開發商和個人。政府通過收取土地及不動產租金，征收各種形式的依附于土地及不動產的稅費，形成政府收入，進而將這些收入在城市基礎設施與公共服務中進行重新配置的過程[4]。

香港的土地價值獲取工具主要包括以下幾種：①土地及不動產年稅，②租賃收入稅，③土地交易的投機收益稅，④轉讓稅與遺產稅，⑤租約修訂費，⑥土地拍賣和招標。其中土地及不動產稅是香港政府總稅收中相當重要的一部分，由差響、政府租金和不動產稅三種稅收組成。而土地拍賣和招標則為政府帶來了巨大的土地出讓收入，并且是所有土地價值獲取工具中交易成本最低的，同時土地出讓收入也是香港基本工程儲備基金（CWRF）的主要來源之一?；竟こ虄浠鹗窍愀壅疄榱四軌蚝侠淼刂匦屡渲猛恋丶安粍赢a收入而成立的專門基金組織，來管理土地及不動產收入的分配和使用[5]。

總結來看，香港政府依托于公共租賃制度，利用各種土地及不動產稅費來獲取土地價值，并通過建立專門的基金組織來完成土地價值回收在城市公共服務和基礎設施建設中的重新分配，形成了一套高效的土地價值捕獲機制。

2.3 西班牙——構建特殊的土地價值評估體系

西班牙的土地價值捕獲特別之處在于其2007年新的《土地法》所建立的土地價值評估體系。舊的土地評估制度是由1956年頒布的《城鎮與鄉村土地法》（T&CLA）制定的，這套評估制度是根據城市土地分類來評估土地價值，即根據土地的規劃用途而不是當前的用途來估價[6]。也就是說，在過去的評估體系當中，土地可以根據其未來的功能用途來評定當前的價值。這種情況造成了規劃收益補償的不正當機制：如果被劃分為可開發區域內的土地將被征用，那么政府需要向土地所有者支付因土地規劃改善而形成的土地價值增長的部分。這顯然是荒謬的，因為社會付出了自己所創造的價值[7]。基于此，新的《土地法》出臺后改革了土地價值評估制度，依據土地當前的用途而不是未來的規劃預期和條件來評估，避免了因政府決策而將帶來的土地增值反而流向了個人。

同時該《土地法》規定了新的土地所有者需將建筑面積的10%-20%轉讓給公共行政作為規劃的公共獲取，即為社會提供一定比例的公共服務或基礎設施面積。而另一方面，當土地使用規劃確定征用某塊土地時，幾乎所有的改善增值都會被公共機構捕獲，因為征地補償價格不包括未來的規劃收益。西班牙通過改革建立新的價值評估體系，從而實現了對土地價值增長的有效捕獲。

3? 對中國大陸的借鑒與啟示

完善的土地機制捕獲機制，能夠為城市地方政府獲取足夠的財政收入，支撐城市公共服務和基礎設施建設，維持土地市場的相對穩定與公平，促進城市經濟、社會、環境的友好發展。中國大陸目前尚未形成全面完善的土地價值捕獲機制，政府投入于城市公共建設的資金很大程度上仍然依賴于土地出讓獲取的收入，城市基礎設施建設與土地財政緊密聯系在一起，形成了一條以土地為信用基礎，積累城市化原始資本的城市化道路[8]。這種土地價值捕獲制度操作方式相對單一，而且是一種不可持續的資本積累模式，隨著城市化進程的加快，可發展建設用地逐漸減少，不久之后城市的土地財政收入必將成為問題。因此，中國大陸有必要參考發達國家或地區的制度政策經驗，構建相對完善的土地價值捕獲機制。

3.1 完善土地及不動產稅收體系

當前，中國大陸主要還是依靠土地出讓獲取資金以支持城市公共服務設施和基礎設施建設。這種土地財政雖然在發展初期，解決了城市建設的融資問題，帶來了城市化的快速發展，但不可置否的是，這是一種不可持續的方法，難以支撐城市化后期的公共設施建設需求。因此，為了保證政府財政收入的穩定增長，填補土地出讓收入減少可能帶來的財政赤字，我國需要開辟新的稅收來源[9]。鑒于此，中國大陸應當加快完善土地及不動產稅收體系，參照香港、美國的相關稅種、稅制，通過直接價值捕獲方式為政府獲取長期、穩定、可持續的土地價值增長收入，同時通過稅收體系調控土地市場平衡，抑制開發商的土地投機行為。當然，土地及不動產稅收體系應當建立在地方政府擁有一定的稅收使用權的基礎上。今天中國，土地在地方，稅收在中央[10]。依靠土地稅收來獲取主要資金來源的前提還必須建立在擴大地方政府的稅收管理權限上。中央適當放寬稅收權限，既可調動地方政府的積極主動性，又能促使地方政府因地制宜地調控稅種、稅制，更好地實現土地價值的捕獲。

3.2 構建多樣化的土地管理手段

土地及不動產稅雖說能夠保證政府公共服務財政的穩定收入，但它畢竟是一種剛性的政策工具，無法完全適應和應對各種復雜多變的土地市場情況。因此像美國那樣相對更靈活、更有適應性和針對性的土地管理手段也應當適度地構建，作為城市土地價值增長獲取方式的必要補充。在土地價值回收的過程中，通過制度構建，讓開發商以實物支付或費用的方式來實現土地價值增長的回收利用，既滿足開發商的利益要求，也完成了政府對土地價值的捕獲和再分配。

3.3 建立合理的土地價值評估體系

有效的土地價值捕獲是建立在合理的價值評估體系之上的。西班牙的經驗告訴我們，合理的土地價值評估可以保證政府對土地價值增長的有效獲取，將社會創造的價值回收并重新投入城市建設，而不至于流向開發商。同時，土地價值評估體系也是土地及不動產稅的實施基礎，依照合理的價值評估，獲取相應的稅收收入，既有利于維持市場平衡，也有助于促進各方利益協調，實現共同目標，推動城市建設和發展。中國大陸，盡管已經建立了一些土地和不動產相關的稅收，但是征稅過程缺乏依據，逃稅避稅現象依然嚴重，需要通過建立相應的土地價值評估機構或制定相關政策，形成合理的土地價值評估體系，從而完善土地價值獲取機制的構建。

3.4 設立專門的土地價值捕獲管理機構

從香港的制度經驗來看，其特別之處就在于政府通過設立專門的管理機構——基本工程儲備基金，來合理的使用和分配由土地價值捕獲工具所回收的資金，實現了土地收入的有效管理和利用。中國大陸目前還缺乏這種專門的資金管理機構，來統一使用和支配公共服務設施和基礎設施財政資金。構建完善的土地價值捕獲機制需要實現政府資金收入有效的、有針對性的管理和分配，而建立專門的管理機構正是完成這一過程的有效方法。因此，中國大陸可以借鑒香港的經驗，通過專門的資金管理機構，將捕獲的土地資金收入更加高效、合理，透明化地投入到社會公共服務的建設當中，推動城市發展。

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