基于內容分析法的我國冰雪運動政策研究

毛 爽，朱菊芳

體育政策工具作為政府選擇、確定體育管理和服務的公共政策方案，是解決體育問題，實現體育公共政策預期目的的途徑和手段，是政策目標與政策結果之間的橋梁與紐帶[1]。近年來我國部分學者運用內容分析法，通過政策工具對體育事業相關政策進行了分析，如郝大偉[2](2014)、時維金[3](2016)、劉春華[1](2012)、周紅妹[4](2017)、陳曉峰[5](2017)等分別對國家層面的體育產業政策、中國足球改革發展總體方案、體育法、省市層面的體育產業政策進行研究，探索政策主體在制定體育政策時存在的問題和規律，同時為下一階段政策制定提出合理化建議。

十九大報告指出：“廣泛開展全民健身活動，加快推進體育強國建設，籌辦北京冬奧會、冬殘奧會”。其中籌辦北京冬奧會是推進體育強國建設的一種間接措施，通過擴大冰雪運動影響力，帶動更多的人參與到冰雪運動中去，營造出良好的運動氛圍，形成冰雪運動與夏季運動會項目共同發展的全民健身新格局。冰雪運動是一項歷史悠久的運動項目，因特殊的場地要求在我國發展并不理想，在《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》和2022年北京冬奧會成功申辦的雙重引領下，近年取得階段性發展,如：政策和社會支持力空前、冰雪場地增長迅速、參與人數井噴式發展[6]。鑒于體育強國建設背景下，本文通過梳理國家層面的冰雪運動政策，探索體育強國建設中冰雪運動政策制定的現狀及問題，及時掌握政策執行方向的不足或者關注政策的執行效果，了解政策實施的具體點和側重點，對促進冰雪運動發展和優化下一階段政策制定有著重要的理論和實踐意義。具體思路為：將搜集的冰雪運動政策作為內容分析樣本，首先運用政策工具構建分析框架，然后對政策文本進行編碼歸類、定義分析單位，最后進行統計分析，歸納出我國促進冰雪運動發展政策制定存在的問題及規律，為下一階段政策的完善提供參考。

1 研究設計

鑒于冰雪運動政策文本所包含的信息非量化、內容范圍廣等特征，本研究方法采用內容分析法。內容分析法是通過對“內容”的分析以獲得結論的一種研究手段，該方法在圖書情報學、社會學、新聞傳播學、計算機科學和醫學等領域應用較多[7]。近年來，相關學者也將其引用到體育學領域，它通過對文本進行質性與量化分析，獲取相關有價值的線索，從而結合邏輯分析得出結論。

在樣本選擇和編碼方面，以“冰雪運動”、“政策”為關鍵詞，檢索了2014年1月—2018年5月國家層面關于冰雪運動發展的規范性文件5項。根據研究需要，選擇了《群眾冬季運動推廣普及計劃(2016—2020年)》和《冰雪運動發展規劃(2016—2025年)》作為分析對象。然后將冰雪運動政策對應的政策條款作為內容分析的基本分析單位，按照“政策編號-政策條目”的方式進行編碼，并依據不可細分的編碼原則，即同一句文本話語若表述意思相同或相近則編寫為一個編碼，若表述意思可再細分為多層意思，則相應地依次編寫多個編碼[3]。為保證編碼信度，采用一個測試者在不同時間測試3次的方法，最終得到內容分析單位編碼表如表1，其中冰雪運動政策文本內容的分析單位與頻次為176項。

表1 冰雪運動政策文本的內容分析部分單元編碼

構建冰雪運動政策分析框架是本研究的重要步驟，為保證研究的全面性、科學性和嚴謹性，本文將從政策工具維度和冰雪運動價值判斷維度出發，最后構建如下。

1.1 X維度：政策工具維度

政策工具作為實現政策目標的手段，是政策分析的主要維度。政策工具在不同角度分類不同，本文采用Rothwell和Zegveld[8]的分類方法，將政策工具分類為供給型政策工具、環境型政策工具、需求型政策工具3類(見圖1)。

圖1 政策工具對冰雪運動發展的作用方法示意圖

這類是眾多學者[1-5]進行體育類政策分析常采用的政策工具，對此，結合本文的研究內容及以往研究成果將其冰雪運動政策工具分類如下：供給型政策工具是指政府直接投入要素推動冰雪運動發展的力量，包括體育場地設施、體育教育培訓、體育科技支持、體育人才培養、體育資金投入、體育信息服務。環境型政策工具是指政府為冰雪運動發展提供有利的政策環境，包括策略性措施、體育法規管理、金融服務、體育目標規劃、稅收優惠、知識產權。需求型政策工具是指政府通過扶持、采購等做法拉動冰雪運動的發展，包括體育公共服務、服務外包、體育海外交流、政府體育采購、貿易管制。

1.2 Y維度：冰雪運動價值判斷維度

僅從政策工具維度對冰雪運動政策文本進行歸類，并不能較好的反映其所有特征，而且政策工具的選擇并非中性的，而是受到特定的制度環境、多元利益主體和政策項目的影響[9]，有必要考慮冰雪運動本身特性。冰雪運動是冬季奧林匹克運動會開展的基石，是我國進行全民健身戰略和實施健康中國戰略的重要舉措，是我國建設體育強國的重要組成部分之一 ，具有重要的戰略地位。因此將“體育強國”理念體現在冰雪運動價值上，這種理念會推動冰雪運動健康有序的向前發展。黃莉[10]指出“體育強國”戰略由全民健身戰略、奧運爭光戰略、體育產業戰略、體育科教戰略、體育文化戰略構成。王智慧[11]將競技體育、群眾體育、體育產業、體育科技、體育教育和體育文化作為體育強國指標評價體系的要素層。田福蓉[12]將影響體育強國的因素劃分為學校體育、大眾體育、競技體育、政府職能、體育文化、體育產業等6個領域。依據冰雪運動價值判斷的需要，對此從“體育強國”的視角將影響冰雪運動價值的因素歸納為學校體育、大眾體育、競技體育、體育文化、冰雪產業、總體規劃等6個領域，其中總體規劃是指那些對冰雪運動發展指明方向的指導思想、組織領導等政策內容。

1.3 二維分析框架的構架

綜上所述，結合上文論述的X維度：供給型政策工具、環境型政策工具、需求型政策工具，以及Y維度：學校體育、大眾體育、競技體育、體育文化、冰雪產業、總體規劃，構建冰雪運動政策二維空間分析架構如下(見圖2)。

圖2 冰雪運動政策二維分析框架圖

2 冰雪運動政策工具維度分析

政策工具分析是判斷政策是否有效的主要依據。由圖3可知，環境型政策工具所占比例最高，供給型政策工具次之，需求型政策工具最少，表明政府更加偏向于使用環境型政策工具促進冰雪運動的發展，其規律與我國推動體育事業發展的政策方針大體一致，如促進足球改革發展的環境型政策工具占80.16%[3]、體育法中環境型政策工具占82%[1]、促進體育產業發展的環境型政策工具占82.8%[2]。因為，環境型政策工具的過多使用，既是改善體育事業發展環境和創造優質環境基礎的一種必要措施，又是基于體育事業發展自身不成熟的條件下形成的自然規律；而供給型政策工具略顯較少，其推動力明顯不足；同時，需求型政策工具略有涉及，表明需求型政策工具過多涉及不適應當前冰雪運動發展的政策需要。具體分析如下。

圖3 政策工具使用各作用層面使用頻次統計圖

2.1 環境型政策工具較多，三權分立

工具選擇傾向的實質反映了冰雪運動政策的價值導向[13]。我國冰雪運動雖有悠久的歷史，但因地域、文化、經濟的差異，未在全國范圍內開展，包括全國冬季運動會也由各個單位、社會組織報名參加，與夏季運動會的參與方式甚不相同，也未形成與此同等條件的環境基礎。自北京冬奧會成功申辦以來，國家大力推動冰雪運動全民化發展，但發展基礎薄弱，內外環境條件欠缺，保障力度不完善，迫切需要建立合適的發展環境。由此在環境型政策工具的應用上，策略性措施、法規管理、目標規劃等政策工具頻現，占環境型政策工具總數的92.66%(見表2)。體現政策層面試圖通過政策加快冰雪運動發展達到全民參與的高度，這是一種短期期望，期望通過戰略、目標、標準、制度和保障等力量，將冰雪運動發展成為與夏季運動會具有同等熱度的全民性項目。實際來看，環境型政策工具的成效比較顯著，各省市均通過政策與行動建立了發展環境并極力推動冰雪運動發展，現已實現2.7億人參加冰雪運動，但2017—2018年度參與人口只有約6 213萬人[14]。由此可看，下一階段政策的推動強度既不會減弱，同時環境型政策工具還將占據主要地位，這是社會發展不可避免的實際需要的結果。

表2 政策文本的政策工具各作用層面的具體工具類型分布一覽表

值得一提的是，知識產權、稅收優惠、金融服務在政策文本中分別涉及1項、6項、1項，所占比例雖少，但對促進企業推動冰雪運動發展具有實質性作用。短期來看，薄弱的環境基礎不適合企業的發展。因此，政府對于企業的重視程度和關注度不高，政策涉及不足。從戰略視角和宏觀層面綜合考慮來看，冰雪運動的發展離不開國家大量的財政支持、知識產權保護，給予企業減免稅收、降低水電氣價格、購買補貼、提供產權保護等形式，為企業的良性發展提供有力的環境保障。據了解，上述方面的實施力度和監管力度并不強，如降低水電氣價格并沒有指出降低多少、使用什么標準，在實際中還是按照正規的標準收費。

2.2 供給型政策工具不足，兩兩開分

作為冰雪運動發展的推動力，供給型政策工具呈現“兩兩開分”的格局。具體來看，體育場地設施政策工具涉及23項，體育人才涉及17項，兩者占供給型政策工具總數的71.43%，過多涉及與冰雪運動在發展初期對硬件設施要求和人才配置需求較為一致，更多的還是為了解決群眾參與度不夠、場地建設不足、專業人才短缺[14]的三大短板問題。

體育場地設施層面。場地設施是冰雪運動開展的物質條件和載體，沒有場地設施，冰雪運動就如“沒有水的魚，無法生存”。因此，不管是本文分析的兩個政策，還是其它相關政策，都對場地設施建設提出了高要求、高標準、高目標。如2016年專項制定了《全國冰雪場地設施建設規劃(2016—2022年)》[15]，要求全國各地要因地制宜的建設不同類型的現代化冰雪場地……供給開展冰雪運動的有效載體，以此解決數量小、規模小、服務水平不高的場地設施現狀與當前冰雪運動發展需要不相適應的問題。毋庸置疑，近年場地設施建設取得顯著成績，如滑雪場從2014年的460家增加到2018年的742家[16]。人才層面。冰雪體育人才是冰雪體育運動的專業性人才，是我國大眾冰雪運動的人才儲備和發展根基，高質量的冰雪體育人才是實現我國大眾冰雪運動蓬勃發展的有力支撐[17]。有關資料顯示，到2025年我國冰雪體育人才缺口將達10萬人[18]，如此大的缺口必將通過人才培養方式來填補。當然，冰雪人才培養受到重視與我國冰雪人才長期匱乏有關，主要表現在兩方面：一是冰雪體育師資力量的缺乏，二是大眾冰雪運動的需求所對應的社會指導員缺乏。充足的冰雪人才是冰雪運動長遠發展的重要要素，也是場地設施與參與群眾之間的銜接點。我們也可以從地方政府的規劃中看到，場地設施建設和人才培養也是地方重要建設目標，如北京在2020年要培養5萬名冰雪專業人才和每一個區至少建設一座1 800平方米的滑冰館。

如果說場地設施和人才培養是推動冰雪運動發展的基礎設施，那么科研知識、信息服務等是推動冰雪運動發展的配套設施。體育科研支持、體育信息服務、體育資金投入、體育教育培訓在此分別涉及6項、3項、4項、3項，所在比例略少，符合當前發展環境。具體來說，冰雪運動作為體育強國戰略的重要組成部分，國家對其發展將肩負主要責任，提供經費、環境、優惠政策、信息資源、科研支持是為保障冰雪運動穩定發展的動力源泉之一。體育科研支持應當是冰雪運動發展的“催發劑”，可以充分利用現代科學技術和互聯網技術實現冰雪運動創新型發展，如利用新型材料建設冰雪運動場地、5G科技參與冰雪運動、科技助力冰雪運動營養膳食；同時，國家還專項制定《冰雪裝備器材產業發展行動計劃(2019—2022年)》來支持冰雪制造等體育科研。體育信息服務通過信息網絡，數據庫等方式，宣傳和發展冰雪運動，是冰雪運動發展的重要宣傳手段，如構建“互聯網+”模式，擴寬冬季運動文化傳播渠道。盡管如此，它們涉及比例較少，未來如何增加這些政策工具的應用比例，也是根據社會發展的實際情況來制定。

2.3 需求型政策工具過少，體育公共服務較為突出

在需求型政策工具層面，存在嚴重的缺失，體育公共服務較為突出。體育公共服務對于冰雪運動的發展具有極大的推動作用，也是推動全民健身的一種有效手段，有專家預測，如果政府在基本公共服務的投入到位，最少可以使目前的消費率提升3個百分比[19]。體育公共服務雖只涉及8項，但占需求型政策工具的72.73%。政府通過購買體育公共服務創造公眾參與冰雪運動的條件，對于提升參與冰雪運動意識具有良好的促進作用。特別是一個國家的人均GDP超過3 000美元，公共需求會出現井噴式的增長。而我國目前人均GDP已超過3 000美元的時期，對于冰雪運動持續的普及，公眾對冰雪運動的需求會持續上漲。因此，需求型政策工具體育公共服務涉及較多，如政府以購買服務方式，支持學校與社會培訓機構合作開展冰雪運動教學活動。當然體育公共服務的購買也是增強冰雪意識的有效手段，如黑龍江推出冰雪運動大型活動，讓其兩萬多名大學生免費感受滑雪體驗課。

我國冰雪運動發展較為國外冰雪強國存在較大差距，特別在競技體育方面雖在滑冰領域較為突出，但整體水平較差。因此，加大冰雪運動海外交流極為重要，是促進冰雪運動持久發展的動力源泉。體育海外交流涉及2項，主要通過國際交流和合作等政策，借鑒學習國際冰雪運動發展的先進經驗，提高我國冰雪運動競技水平和完善冰雪運動人才培養機制。在服務外包、政府體育采購、貿易管制等方面涉及政策工具基本缺失，分別涉及0項、1項、0項。但是，政府采購和服務外包是提升公共服務供給效率和質量的有效手段，通過競爭機制引入市場力量和社會力量，有利于實現資源優化配置，這些政策工具是發展冰雪運動最有力的方式[9]。同時貿易管制能夠保護冰雪市場，規范對外貿易活動，保證國家冰雪運動能夠在一個平和的市場環境中發展。當然政策是國家從戰略角度的合理制定，是結合社會發展而形成戰略規劃，也是最大效能推動冰雪運動發展的手段。也因此政策本身存在缺陷和不足，這些缺陷和不足也將在冰雪運動發展到一定程度，進行調整和完善，如后期制定冰雪運動政策時，要適當增添需求型政策工具，以免需求型政策工具的缺失造成與實際操作層面的斷層，從而弱化政策的引領作用。

綜上所述，我國冰雪運動政策的政策工具結構搭配嚴重不合理，存在需求型政策工具過少、供給型政策工具不足和環境型政策工具較多的結構失衡問題。再看當前冰雪運動發展現狀，整體水平差、南北發展失調、發展范圍狹窄、發展投入資金大、參與氛圍較弱等因素致使建立合適的環境基礎是當前第一要務。因此，政策工具搭配不合理也是與現階段冰雪運動發展相融洽的，這種融洽是推動冰雪運動發展最合適的搭配。隨著冰雪運動的發展，現有的政策會與運動項目之間會形成一個不相融洽的矛盾點，這個矛盾點將會刺激未來政策的優化和調整，或通過增加需求型政策工具的使用以此增強冰雪運動發展的穩定性，或增加政策工具內部涉及較少的政策類型以此推動冰雪運動發展的時代性。

3 冰雪運動價值判斷維度分析

在政策工具維度的基礎上，加上冰雪運動價值判斷維度的要素分析，得出冰雪運動政策分析的二維分布框架(見圖4)。

圖4 政策工具二維分布圖

3.1 “一中心三圍繞兩輔助”的總體發展思路

通過數據整理發現體育強國建設中的冰雪運動政策在體現其價值層面上呈現“一中心三圍繞兩輔助”的發展布局，透露出政策在體育強國建設中對冰雪運動發展建設的側重點。“一中心”是指以政府總體宏觀規劃為中心，包括對大眾體育、學校體育、競技體育、體育文化和冰雪運動的總要求，與我國“政府”主導的社會制度有著直接關系。長期政府主導的歷史因素致使在制定冰雪運動政策時，偏向籠統地對總體的目標、戰略、方向進行規劃和保障，因而總體規劃涉及62項，占35.23%。大量的選擇總體規劃政策工具，從短期發展來看，有利于加快冰雪運動的發展，但從長遠的發展來看，應當減少對其的選擇，提升其他類別的政策工具比例。“三圍繞”是指以學校體育、大眾體育、冰雪產業的政策工具選擇為重要發展點，這與我國冰雪運動發展的整體方向一致，是體育強國建設的重點發展內容。學校體育是冰雪運動發展的后備軍來源，是現階段發展青少年冰雪體育意識和培養冰雪運動人才的重要培養途徑，是冰雪運動開展的重要突破口。如截止2018年3月，北京市實現14萬學生“上冰上雪”，并建設冰雪特色學校將近100所。產業與項目密切聯系，冰雪產業推動冰雪運動發展，為其發展提供適宜的環境和基礎，冰雪運動反之為冰雪產業提供消費活力和發展動力，是體育強國建設中的動力源泉。大眾體育則是體育強國建設的重要導向，夯實的群眾基礎是推動冰雪事業發展的重要力量，也是普及冰雪運動的重要成果。對此冰雪運動的快速發展離不開學校體育、大眾體育和冰雪產業的協調互助發展。“兩輔助”是指以競技體育和體育文化的政策工具選擇為輔助，運用相對較少，但競技體育和體育文化也是冰雪運動發展必不可少的組成部分，競技體育是展現國家冰雪運動綜合實力的重要標志，體育文化是冰雪運動開展的基石。當前冰雪運動政策呈現這種發展格局，隨著發展環境和基礎設施的不斷完善，經濟收入創造的多重消費選擇以及身體鍛煉意識的不斷強化，進行政策制定時還須進一步優化和調整政策工具的使用，以便冰雪運動良性健康發展，以此推動體育強國建設快速進行。

3.2 大眾體育與冰雪產業側重環境型政策工具建設

2014年國務院發布《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，將體育產業作為綠色產業、朝陽產業培育扶持。在發達國家體育產業是國家的支柱產業之一，占GDP的3%左右，具有重要的戰略地位，同時將體育產業作為衡量體育強國的標準。體育產業發展是體育強國建設的重要標志和主要內容，是體育強國建設的重要發展邏輯[20]。從冰雪運動發展角度出發，優先發展冰雪產業對于冰雪運動有關的大眾體育、學校體育、競技體育和冰雪產業本身都有著重要聯系。其中，政策主要從冰雪健身休閑業、冰雪運動競賽表演業、冰雪裝備制造業等方向發展冰雪產業，如大力拓展冰雪競賽表演市場……推動冰雪賽事活動市場化運作。并提出冰雪產業促進工程，如構建中國北方冰雪旅游推廣聯盟，創立“北國冰雪”國際旅游品牌。整體來看，冰雪產業領域占總體的21.02%,表明政府在體育強國建設中推廣冰雪運動將以冰雪產業為主線進行發展。單個來看，冰雪產業領域供給型政策工具占6.25%，環境型政策工具占14.77%，需求型政策工具占0.00%。表明現階段政府更傾向于為冰雪產業發展提供有利的政策環境，如國家通過體育小鎮、冰雪運動等政策，間接性的推動冰雪產業發展，這與冰雪產業發展的基礎環境薄弱、消費人口少等現實問題脫離不了關系。同時，《關于促進全民健身和體育消費推動體育產業高質量發展的意見》中指出2022年冰雪產業總規模超過8 000億元，更加表明冰雪產業在體育產業及冰雪運動中具有極其重要的地位。

全民健身上升國家戰略，對于推動運動項目發展具有跨歷程的歷史意義。自1995年發布《全民健身計劃綱要》以來，國家通過不同的措施推動全面健身的發展，但其效果不佳。主要原因還是過分的依賴環境型政策工具的導向作用致使大眾體育發展緩慢，如《全民健身計劃綱要(2016—2020年)》中環境型政策工具占56.84%[21]。當然這與現階段我國全民健身意識不強、場地設施缺乏、健身文化宣傳與建設不力等有必然聯系[22]。同樣，冰雪運動大眾化發展也面臨著上述因素的影響，所以在政策工具選擇上只能注重環境型政策工具的適用，占總體的11.36%，如提出大力開展冬季運動進機關、進部隊……不斷滿足不同人群參與冬季運動健身需求；充分保障殘疾人參與冬季運動的權利……提供指導等政策工具。另外供給型政策工具和需求型政策工具分別占總體的4.55%和2.27%，相對環境型政策工具涉及較少，但大眾體育領域整體推動效果顯著，如2018年7月31日—8月8日開展的為期9天的“全國大眾歡樂冰雪周”，吸引了眾多的民眾參與。當然，隨著全民健身的進一步推進以及冰雪運動的普及，要順勢適應社會和市場的變化調整政策工具，加強需求型政策工具和供給型政策工具的助推，特別是在需求型政策工具的選擇上。

3.3 學校體育偏重供給型政策工具建設

學校體育是我國體育事業重要組成部分之一，為其體育強國建設提供強有力的體育后備軍，也是培養冰雪人才和宣傳冰雪文化的重要場所，如政策中提出鼓勵相關高等院校通過增設冬季運動相關專業或課程……培養冬季運動人才。運動的最大價值是強身健體，但其國家體質監測數據顯示，我國青少年身體素質呈下降趨勢，各年齡段學生肥胖率呈上升趨勢，過多的使用環境型政策工具并不能改變這種趨勢，因此要加強供給型政策工具與需求型政策工具的適用。學校體育作為推廣一項運動項目的突破口，冰雪運動在青少年中的推廣也僅如此。在適宜的學校場所環境中，社會、家庭期待國家實施具體的行動指南推動學校青少年冰雪運動的開展，而不是簡單的制造冰雪開展環境和政策引導。因此在政策文本中學校體育領域更偏向于供給型政策工具的使用，即供給型政策工具占5.11%、環境型政策工具占3.98%、需求型政策工具占1.14%。相對其它領域政策工具的使用情況，學校領域環境型和供給型搭配適中，符合現階段學校體育發展冰雪運動的現狀。如天津市通過舉辦冰雪運動進校園活動，并與企業合作吸引青少年學生參加冰雪運動[23]。值得一提的是學校體育領域在海外交流和體育公共服務購買兩個政策工具方面均有涉及，如加強青少年冬季運動國際交流合作，雖涉及面不廣，但對于冰雪運動的發展具有重要作用，特別是海外交流能夠吸取冰雪發達國家冰雪運動發展的先進經驗。因此，在后期制定政策時還須加強需求型政策工具的使用，為體育強國建設提供全面發展的冰雪人才。

3.4 體育文化和競技體育重視程度較低

體育文化是實現體育強國的重要文化源泉，是構架體育強國夢和中國夢的精神力量，體育強國的信仰力量需要了解和擺正體育文化發展方向，找準核心問題所在，推動體育文化建設[24]。冰雪文化是體育文化重要組成部分之一，是實現體育強國的重要文化源泉，合理的體育文化建設有利于體育意識的建立，能夠更好的構筑體育文化精神、體育文化價值和體育文化力量，因此政策通過各種措施普及冰雪運動，如編制群眾冬季運動科學健身指導叢書……深入城鄉基層開展冬季運動推廣與科學健身宣講活動……繼承發展各地傳統冰雪運動文化，舉辦……特色冰雪體育文化活動。但政策文本中體育文化領域僅涉及15項，整體關注面較少，然而推動效果顯著，如2018年，第32屆國際奧林匹克日活動將冰雪運動元素引進活動現場，吸引數千名跑步和冰雪愛好者的參與，旨在呼吁社會大眾更多關注冬奧會，參與冰雪運動，實現體育強國目標下的“3億人參與冰雪運動。”

競技水平的高低是衡量體育運動發展與普及狀況的重要標志，是提升國家綜合國力和振奮民族的重要途徑之一。近年來，隨著中國經濟發展推動的國際地位提升，相應的不再需要通過體育來展示國家實力，對于爭金奪銀的重視程度隨之下降。譬如習近平在索契冬奧會指出：“成績不在于拿獎牌”，又在2017年提出“大力發展群眾體育，通過全民健身實現全民健康，進而實現全面小康目標”。表明國家在體育事業發展過程中，更注重全民健身，將人民健康與建設小康社會密切聯系。相對夏季運動會項目的競技水平，冰雪運動的競技水平在國際上也只是單個項目強勢，整體水平較低，因此還需加強對冰雪運動競技的投入力度，在不斷推進冰雪運動大眾化發展的同時，也要注重競技化的重要性。而在政策文本中，競技體育涉及12項，占6.82%，且主要從環境型政策工具來推動冰雪運動競技的發展，如有計劃地舉辦冰雪運動國際高水平專業賽事……舉辦冰球職業聯賽……鼓勵南北省市之間采取結對幫扶模式幫助南方省份培訓冰雪運動教練員、運動員等人才。要推動冰雪運動走向社會、走向世界，還需要加強冰雪運動文化建設和冰雪運動競技化的培養，以此將冰雪運動的承載價值得以充分呈現。

4 結論與建議

4.1 結 論

(1)從政策工具維度來看，具有典型的環境型政策工具涉及較多、供給型不足、需求型過少的特征，其中：環境型呈現策略性措施、法規管理、目標規劃三權分立的特征；供給型呈現場地設施與體育人才兩兩開分的特征；需求型呈現體育公共服務頻現的特征。

(2)從冰雪運動發展維度來看，整體布局較為全面，呈現“一中心三圍繞兩輔助”的總體發展思路。大眾體育與冰雪產業比較重視環境型政策工具，其原因在于它們起步較晚，還需進一步加強環境建設；學校體育偏重供給型政策工具建設，對于青少年冰雪運動的普及與參與有著重要的推動作用；體育文化和競技體育在整個文本中涉及較少，未來不利于體育強國建設，還需加強。

(3)從實施效果來看，冰雪運動政策有著顯著的積極效益，對其冰雪運動參與人數數量、場地設施數量、專業人才數量、冰雪產業規模值的提升都有著重要的作用。但是，冰雪運動政策還是存在“一邊倒”的趨勢，未來還需不斷調整政策工具結構，特別是在需求型與供給型政策工具的選擇上，以及增加其它(稅收、金融、信息等)領域的使用。

4.2 建 議

(1)在制定冰雪運動政策時要合理搭配政策工具，準確掌握冰雪運動發展現狀。科學增添供給型和需求型政策工具，降低環境型政策工具，同時要合理選擇二級政策工具，才能讓其發揮預期效果。

(2)注重冰雪運動政策的發展重點，科學降低相同政策工具的反復使用的頻次，增添其它政策工具的使用次數。如現階段適當大力發展冰雪運動基礎環境建設，待以環境基礎完善，下一階段要注意政策的目的性，將前一階段的政策工具使用搭配進行合理轉移，以保證政策的連續性和一致性。

(3)發展存在階段性，制定政策要觀察現階段的發展瓶頸，不斷調整和優化政策工具。明確冰雪運動各個階段發展目標，根據各階段的政策目標的完成情況，以此推算其發展的階段性，從而調整和優化政策工具，推動冰雪運動持續向高質量、高服務發展。

(4)保證冰雪運動達到制定的政策目標，監管是重要的行政手段。同時，還要加強現有政策實施力度和執行情況的監管和調控，防止政策工具因為當年未能切實落實而后續不斷出臺補充政策所導致的政策“過溢”現象[25]。