從“非典”到“新冠”
——合肥市公共衛生應急管理體系的建設與運行

嚴 晗

（中共合肥市包河區委黨校，合肥 230610）

一、引言

2019 年年底，最初在武漢市出現，隨后擴散至全國的新型冠狀病毒肺炎（簡稱“新冠”）疫情給我國社會經濟帶來了巨大的損失，政府部門投入了大量的人力、物力和財力，集中全國力量對該疫情進行控制和研究，并最終于2020 年3 月底將“新冠”疫情控制在了可接受范圍內，并逐漸消除了其對國民經濟的影響。這是自2002 年“非典”疫情以來，我國遭遇的涉及面最廣、損失程度最大的一次公共衛生事件，雖然在全國齊心協力下控制了該疫情的進一步惡化，但是這次疫情給我國社會經濟及人民生命安全帶來的損失是不可挽回的，這又一次給我國公共衛生應急管理工作敲響了警鐘。如何構建一個快速而有效的公共衛生應急管理體系以確保社會經濟穩步發展、人民生命財產安全是目前政府部門及公共衛生管理工作者必須思考的問題，同時也給理論研究者提出了一些新的研究方向。

自2002 年“非典”以來，國內外學者關于公共衛生管理的研究力度不斷加大，研究成果呈現多層次、全方位、立體化的特點，比如不少學者對公共衛生事件應急體制展開了探索，許祖華等（2003）深入研究了我國“非典”疫情應急管理的過程和體制問題[1]；Ortiz 等（2013）以美國為例研究了突發公共衛生事件應對過程中公共衛生資源整合、利用效率問題[2]；王佳等（2017）研究了我國公共衛生應急管理體系整體構建情況，并提出了優化策略[3]。還有一部分學者對公共衛生事件應急管理中信息系統展開了研究[4～8]，而Vielot 等（2014）[9]、劉楠（2016）[10]、Schnall 等（2017）[11]、Martinez 等（2019）[12]、賴輝兵（2019）[13]等則研究了公共衛生事件應急管理中媒體應對、危機公關等相關問題。國內外對公共衛生事件應急管理體系的建設、問題、信息化等進行了大量研究，但絕大部分文獻是基于一國（地區）整體層面的研究，較少針對地方政府或某一個城市進行研究，基于此，本文從應對“新冠”疫情擴散著手，以合肥市為例研究公共衛生應急管理體系及存在的問題，以期進一步完善地方性、區域性公共衛生應急管理體系，提升應急管理效率。

二、“非典”之后合肥市公共衛生應急管理體系的建設

（一）應急管理體系建設情況

“非典”之后，合肥市對公共衛生應急管理體系建設的重視程度不斷提升，強調科學制定應急預案，不斷完善應急管理體系，積極貫徹執行相關應急法律法規。

一方面，合肥市加強了各種公共衛生事件應急預案的制定，根據我國以及世界范圍內出現的各種公共衛生事件和傳染性病毒制定有針對性的應急預案，比如“群體性不明疾病應急預案”“重大傳染病疫情應急預案”“群體性食物中毒應急預案”“突發公共衛生事件信息管理預案”等。同時針對近年來出現的“非典”“霍亂”“登革熱”等傳染性疾病制定了重點傳染病技術規范與指導，比如“霍亂疫情技術規范”“登革熱疫情技術規范”“傳染性非典型肺炎疫情技術規范”“禽流感疫情技術規范”“流行性腦脊髓膜炎疫情技術規范”等。合肥市公共衛生事件應急預案的全面性、技術性得到強化。

圖1 合肥市公共衛生應急管理體系

另一方面，合肥市積極搭建和完善公共衛生應急管理體制架構（圖1），在合肥市委市政府統一領導下，設置了公共衛生事件應急管理委員會以及應急專家組，成立了市應急管理領導小組和衛生局，主要負責全市公共衛生事件應急管理的統一部署工作。公安局和食品藥品衛生監督局是領導機構的重要協同機構，積極配合領導機構的應急部署工作。公共衛生事件的具體應急管理工作則由執行機構負責，主要由市疾控中心、區縣衛生機構和三級衛生服務網絡組成，這些具體執行機構在處理具體危機過程中， 不但積極配合中央政府及省委省政府的應急管理工作，同時相互之間也不斷加強溝通和協作，工作效率和質量均得到有效提升。此外信息機構也是合肥市公共衛生應急管理體制中的重要組成部分，主要包括市委宣傳部和市衛生局兩個部門，市衛生局的信息公布功能主要通過其新聞發言人不定期向社會發布重大公共衛生事件信息及應急管理信息的方式體現。總體來看，合肥市在公共衛生應急管理上一直致力于搭建和完善由領導機構、協同機構、執行機構以及信息機構組成的管理體制，為提升公共衛生應急管理效率而努力。

（二）應急管理體系建設成果

經過數年的努力，合肥市公共衛生應急管理體系建設成果顯著，形成了較為科學的公共衛生事件監測體系，應急管理隊伍不斷擴大，同時應急管理信息化建設也開始起步。

1.監測體系形成

合肥市近年來在公共衛生事件預警、疫情信息報告、疫情擴散檢測管理等方面取得了良好的成績，對監測網絡發現的公共衛生事件和信息進行科學分析，及時開展危機預防、疫情預測預警工作。合肥市衛生局每季度會定期對轄區內的公共衛生風險進行評估，并將獲取的相關信息及評估結果上報市應急管理委員會。此外，合肥市還建立了公共衛生事件分級響應和快速反應檢測機制，不定期開展檢測相關公共衛生機構應急物資配備效率、不同部門間聯動效率的演習。同時衛生局應急辦還開通了24 小時值班電話、應急網絡與微信平臺等，要求相關應急單位在發現危機后必須24 小時內報告上級主管部門，并及時配合、協調相關責任單位進行核實，確保相關信息能夠及時地傳達與溝通，檢測體系的時效性得到較大幅度提高。

2.管理隊伍擴大

在全球范圍內公共衛生事件發生頻率不斷提高的背景下，合肥市要求公共衛生事件的應急管理實現常態化，進一步加強管理隊伍建設，目前已經組建了市應急指揮領導小組、傳染性疾病防治專家組、公共衛生事件市區村三級現場處理組以及市、區（縣）、街道（村）三級衛生應急處理人才體系，包括重大傳染病專家組、不明事因疾病專家組等多個公共衛生事件處理專家組，以及公共衛生事故現場調查處理組、檢測組、宣傳教育和心理咨詢組等多個現場應急調查處理組。同時，合肥市對各類應急人才的培養也非常重視，多次派遣相關人員參加中央、省等舉辦的各種與公共衛生相關的應急培訓會議，同時也定期組織市域范圍內的公共衛生理論知識培訓與學習，強調應急防疫的實踐演練。注重向基層防疫人員宣傳《突發事件應對法》，不斷提升基層防疫人員的公共衛生危機意識和應急處理能力。市疾控中心和市衛生監督局聯合定期舉辦公共衛生事件識別和應急培訓，理論授課和實戰演練相結合，有效提升了區縣防疫技術骨干人員的理論水平和實踐技巧。

3.信息化建設起步

隨著信息化時代和“互聯網+”時代的到來，與互聯網結合構建信息化公共衛生應急管理體系已經成為各級政府有效履行公共服務職能的重要組成部分，合肥市地方政府在此方面也做了很多工作，試圖從多方面提升合肥市公共衛生應急工作的信息化水平。合肥市近年來依托全國信息系統框架構建了適合本地特征的公共衛生信息化體系，目前已經實現了市域衛生系統局域網與政府信息平臺之間的有效結合，市域范圍內公共衛生信息網上傳遞效率大幅度提升。此外，合肥市的傳染性疾病預防控制信息網絡體系也開始搭建，市、區（縣）和街道（村）的三級傳染性疾病疫情報告、預防、控制網絡體系初步形成，下級機構可以通過此預防控制網絡體系上報相關傳染性疾病信息，同時上級機構不僅可以比較及時的了解相關信息，還可以掌握相關疫情的區域分布情況。

三、“新冠”疫情中合肥市公共衛生應急管理體系的運行

（一）合肥市“新冠”疫情概況

根據合肥疾控中心公布的數據，合肥市自2020 年1 月26 日確診首例感染病例，到2020 年3 月31日疫情完全得到控制，共確診感染者174 例、死亡1 例、治愈173 例，感染高峰期處于2 月5 日至2 月20 日期間，有102 例感染者在此期間確診。從疫情區域分布來看（圖2），病毒擴散主要集中在合肥市北部地區，肥東縣、瑤海區、廬陽區、蜀山區均為合肥北部區縣，屬于合肥市的老城區，人口稠密、流動性大，病毒感染概率高，此4 區縣共有確診病例92 例，占全市確診病例總數的53%。

圖2 合肥市新型冠狀病毒肺炎感染病例區域分布①

從年齡分布來看（圖3），病毒感染者主要為青壯年人口，確診病例中年齡介于20～60 歲的達到144例，占確診病例總數的83%，其中41～50 歲年齡段的感染者最多，達到46 例，而10 歲以下兒童感染人數最少，為3 例。青壯年人口是社會生產活動的主要參與者，高社交頻率、高流動性造成該年齡段人口感染概率提升。

圖3 合肥市新型冠狀病毒肺炎感染病例年齡分布①

此外，合肥市感染病例中男性居多，共有94 例男性感染者，占比54%①。在首例患者出現之后，合肥市就在上級政府的指導下積極制定防控措施和醫治措施，設置了多家市級醫院作為感染者指定醫治醫院，比如市傳染病醫院、市濱湖醫院、安醫大一附院、二附院、省二院等，在感染者治療過程中發揮了極為重要的作用。

（二）“新冠”疫情中合肥市公共衛生應急管理體系運行效果

在此次“新冠”疫情公共衛生事件處理過程中，合肥市的應急管理主要經歷了盲動期、理性分析期和主動防控期三個階段，“新冠”疫情的控制總體上取得了良好的效果。

1.盲動期

疫情最初于2019 年年底出現于武漢市，由于其病狀特征與普通流感比較相似，所以其產生初期并沒有引起社會和政府的廣泛關注，而當人們意識到該病毒是一種具有傳染性的新型病毒時，由于醫學上對此病毒的認識并不清楚，所以在病毒出現的前期，合肥市只能按中央及省衛生部門的相關指導性文件進行防控和治療，對出現病狀及確診的病例圍追堵截，進行醫學隔離和觀察，對于與確診病例有過密切接觸的人員也進行醫學觀察。此時，由于對該病毒了解很少，也沒有有效的治療藥物，民眾對病毒極為恐懼，醫院對感染者的治療也處于摸索階段。這一時期，合肥市對病毒的控制主要以外堵輸入、內防擴散為主，各部門行動比較盲目，沒有形成有效的聯動和協作。

2.理性分析期

隨著醫學上對疫情擴散途徑和傳染方式逐漸清晰地認識和了解，以及全國感染者治愈數量的不斷增加，民眾對該病毒的恐慌程度有所緩解。衛生部門通過前期對病例的分析和研究，積極探索各種治療方法，比如血漿治療法等。病毒擴散方式以及病毒潛伏期的確認是此階段取得的最重要研究成果，合肥市在此階段理性分析轄區內社會生產和人口流動特點，除了仍然以嚴格的醫學隔離和觀察為主要防控措施外，還增加了嚴格要求居民出門戴口罩、居家自我隔離14 天、人員出入登記與體溫測量等手段，爭取對潛在感染者早發現、早治療。

3.主動防控期

隨著國家衛生部門對“新冠”疫情研究和認識的進一步深入，國家在治療方案和疫情防控措施方面取得了重要成果，2 月中旬以后合肥市的“新冠”疫情應急管理進入主動防控階段。

監測管理：（1）信息管理。在應對“新冠”疫情過程中，合肥市充分利用電視、網絡、微博等各種媒體方式及時了解和掌握黨中央最新疫情防控指示，有效結合本市實際情況對潛在疫情擴散仔細分析和評估，并根據疫情變化情況實時調整防控策略和方案。（2）加強病例監測。根據現有病例病癥特點，遵循“關口前移”原則對所有疑似患者嚴密監測，對體溫超過37.3℃的疑似患者一律進行綜合監測，安排在單間病室進行隔離觀察，并組織專家會診，若確診為“新冠”感染者則即刻轉入傳染病房，安撫患者情緒的同時進一步密切監測與治療。

預警管理：（1）成立監控組織。在疫情防控期間，成立了“新冠”疫情防治領導小組，主要負責制定相應預警方案、防控措施等工作，如“新冠”疫情傳染應急預案和緊急救治預案，以及各種預防、控制預案等，同時組建了市級防治專家組，專家組的主要任務是對疑似患者和確診患者進行救治，并通過網絡就診、實地就診等方式給予區（縣）、村級醫療機構專業技術指導。（2）提升危機意識。公共衛生危機的最大風險在于其危害性很難較準確地被預測，合肥市在“新冠”疫情防控過程中首先要求醫護人員、防疫機構工作人員強化危機意識，組織全市醫務人員深入、系統地學習衛生部發布的《新型冠狀病毒肺炎診療方案》，加強“新冠”防治知識的學習，提升醫務人員應對“新冠”疫情的危機意識和處理能力。（3）提升物資配備效率。合肥市在“新冠”疫情爆發之前已經做好了傳染病防治所需的藥品、器材、防護裝備等物資的準備工作，并保證急救物資齊全完好，建立了市級藥品儲備制度，在多家市級醫院及區縣醫院設立應急藥品儲備庫，保證應急藥品、器材等物資的配置效率。（4）注重醫務人員自身防護。醫務人員被感染的概率比普通民眾更高，合肥市依據不同崗位對醫務人員設置了三級防護，同時加強醫務人員的安全教育，提高其自我防護意識。

決策管理：（1）控制傳染源。及時啟動“新冠”診療應急預案，在現有診療方案和防治措施的基礎上為確診患者提供及時診療，并對疑似病例進行及時的監測和診斷，在診斷期間對疑似患者進行隔離，防止傳染源擴大。（2）強化預防措施。此時合肥市已經充分認識到了“新冠”疫情防控的艱巨性，在充分總結、歸納前期經驗的基礎上及時將本市防控重點工作轉移到強化預防和盡量降低疫情危害上。在此期間，合肥市大力開展對民眾的免費診斷，從2020 年2 月1 日起，對市轄區的衛生、教育、交通等關鍵人群通過網絡監測、實地監測等手段進行逐日體溫監測和日常活動監測。

（三）“新冠”疫情中合肥市公共衛生應急管理體系存在的問題

合肥市“新冠”疫情防控工作雖然取得了較好的效果，但從公共衛生事件應急管理體系角度來看，仍存在一些問題。

1.機制不健全

非典”以后，合肥市建立起的市、區（縣）、街道（村）三級疾控網絡在各類公共衛生事件應急管理過程中起到了較好的效果，其經驗也在安徽全省予以推廣。但安徽省2010 年以后的基層醫藥衛生體制改革改變了之前的衛生技術指導模式，各區縣運作模式也存在較大差異，基層衛生機構與上級技術指導部門間的溝通與協作機制不順暢，使得全市公共衛生工作難以高效、快速地上傳下達，在“新冠”疫情防控期間，合肥市部分區（縣）的疾控人員調動速度以及物資配置速度比較緩慢。

此次“新冠”疫情防控期間，合肥市公共衛生投入與補償機制不完善表現比較明顯。部分基層衛生機構的應急經費比較缺乏，尤其在疫情爆發的早期，一些基層衛生機構在自主創收壓力下并不能完全為民眾提供全面的免費衛生服務，而是有選擇地提供有償服務，影響了防控效果。合肥市的政務區和濱湖區是政府經費支持力度比較大的城區，公共衛生服務機構的疫情防控經費充足，疫情防控工作落實相對就比較扎實，防控效果也比較明顯，轄區范圍內沒有出現確診病例，而諸如肥東縣、新站區等防控經費較少的區縣的疫情相對就比較嚴重。

2.前期預防不充分

公共衛生事件管理的重要內容是前期預防，這是有效遏制危機涉及面擴大的最有效方法之一，目前雖然合肥市已經構建公共衛生事件監測與預防體系，但是在“新冠”疫情開始在全國范圍內蔓延的早期并沒有給予足夠重視，作為省會城市和中部地區交通樞紐，合肥市是全國人口流動的重要集散地，前期預防工作不到位，無形中增加了合肥市疫情的嚴重程度。究其原因，一方面是地方政府衛生支出經費有限，合肥市政府在公共衛生管理方面的經費投入增長速度比較慢，公共衛生應急管理基礎設施以及人才短缺；另一方面，疫情爆發的前期正好處于我國春節期間，即使有相關疫情信息開始宣傳，絕大部分機構也都處于觀望狀態，人們的懈怠和僥幸心理嚴重。

3.信息溝通不暢

公共衛生事件應急管理是一項涉及多部門、全方位的工作，需要參與主體密切協作，各部門要做到充分溝通、信息共享。近年來合肥市雖然一直在推動公共衛生預警與防控的信息化建設，但受頂層制度以及部門之間利益沖突等因素的限制，能夠為各防疫機構提供信息共享的一體化公共衛生預警與防控信息平臺尚未建立，再加上基層醫藥衛生體制改革帶來的各區（縣）運作模式差異化問題，使得合肥市在“新冠”疫情防控期間信息溝通效率比較低。雖然合肥市也通過發布《合肥市新型冠狀病毒肺炎防控工作簡報》的形式不斷向各部門和社會通報疫情信息，但主要還局限在工作督促和危機意識宣傳作用上，真正的信息共享還遠達不到。信息溝通不暢帶來的直接后果就是各部門和防疫機構之間信息不對稱，導致對公共衛生信息的處理效率并不高，及時掌握疫情動態、采取防控措施也就無從談起，這種現象在疫情爆發前期表現得尤為突出，如疫情爆發前期與合肥市有關的預警信息每天約有30 條，但受到相關部門重視并及時處理的只有一半左右。

4.公共衛生人才不足

雖然近年來合肥市比較重視公共衛生應急處理人才培訓工作，但總體受眾面比較窄，一般只涉及區（縣）衛生防疫機構領導和骨干技術人員，區（縣）一般防疫人員及街道（村）級別防疫人員則很少涉及。從此次“新冠”疫情防控工作中就可以清楚地看到，合肥市基層公共衛生人才比較欠缺，不少區（縣）、街道（村）的防疫人員不知如何進行科學防治流行病，甚至一些技術骨干和醫生對新冠肺炎患者診斷的準確性很低，尤其在疫情前期，無法確診“新冠”病癥表現十分典型的患者，只將其視為普通感冒患者，以致延誤了最佳防控和治療期。

四、結論與建議

公共衛生事件應急管理體系建設是政府履行社會管理與公共服務職能的重要內容，也是政府承擔責任、樹立公信、改善民生的重要途徑。合肥市近年來的公共衛生應急管理體系建設成效明顯，應急管理能力逐步提升，在此次“新冠”疫情防控工作中，合肥市制定的應急措施針對性較強，對疫情進行常態化監測與報告、多部門合作、多措并舉，疫情防控取得了較顯著成效，最大限度地降低了疫情危害，維護了社會穩定和公眾健康。但同時也暴露了一些問題，有防控機制體制上的不足，也有信息溝通、公共衛生人才等方面的障礙。

地方政府的公共衛生應急管理能力對于維護全國社會穩定和經濟發展意義重大，面對此次“新冠”疫情防控過程中凸顯的問題，合肥市需要從多方面著手不斷優化公共衛生應急管理體系：（1）嚴格制定應急預案編制程序和管理辦法，完善應急管理工作規范，進一步強化公共衛生事件應急人才培養機制，同時在危機意識、能力建設等方面強調危機事前管理。（2）全面構建聯防聯控體系和多層次醫療救治體系，進一步完善信息化建設，促進公共衛生應急管理過程中政府與公眾之間的良性互動，積極動員全社會參與防控。（3）加強公民公共衛生應急教育，提升社會民眾的公共衛生危機意識和基本自我防護能力，可以通過在中小學課本中加入有關公共衛生應急管理和防護的知識，從“娃娃抓起”，普及公共衛生防護常識，同時利用電視、網絡、報刊等方式全方位宣傳公共衛生知識。（4）完善責任追究機制，注重事后分析與評估工作，將公共衛生事件的管理和控制加入地方政府主要責任人及相關部門主要領導的政績考核體系中，根據公共衛生事件防控的實際效果實行獎懲，必要時追究其責任，以提升政府部門對公共衛生管理的重視程度。

注釋：

① 數據來源：合肥市疾病防控中心http://www.hfcdc.ah.cn/。