全民抗疫與基層社會治理的現代化轉型

李然

黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標。黨的十九屆四中全會明確了推進國家治理體系和治理能力現代化的目標任務。抗擊疫情是對我國國家治理能力和社會治理能力的一次重大考驗。在疫情防控的人民戰爭中，基層成為疫情聯防聯控的前沿陣地。那么，我國基層社會治理在疫情防控中能夠發揮怎樣的作用？在這場生死攸關的抗疫斗爭中基層社會治理還存在哪些明顯的短板？如何轉“危”為“機”，完善我國的基層社會治理機制，實現基層社會治理的現代化轉型？為此，本刊記者采訪了著名社會治理研究專家、中共中央黨校（國家行政學院）科學社會主義教研部教授、博士生導師向春玲。

《領導文萃》：向教授，您好！我國正處于決勝全面小康社會、開啟現代化新征程的歷史時期，黨中央提出國家治理體系和治理能力現代化。那么，在國家治理體系中，社會治理處于什么位置？這次應對新冠肺炎疫情，基層社會治理發揮了什么作用？

向春玲：隨著我們國家改革開放的不斷推進，我國的社會發展進入到新的歷史階段：決勝全面小康社會，即將開啟現代化發展新征程。黨的十九屆四中全會在十八屆三中全會基礎上明確了國家治理體系和治理能力現代化的實現路徑和具體任務。關于國家治理體系，習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”可見，社會治理是國家治理體系中的重要組成部分。黨的十九屆四中全會指出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，而且特別強調要構建基層社會治理新格局。當前，基層社會治理的重點就是要樹立共建共治共享的治理理念，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。首先，健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務;其次， 基層治理要發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。

應對新冠肺炎疫情也是對我國基層社會治理的重大考驗。3月10日，習近平總書記到湖北省武漢市考察疫情防控工作時指出，“抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫院救死扶傷陣地，一個是社區防控陣地”。兩個陣地都是疫情防控的關鍵。這場生死攸關的疫情阻擊戰，對我們基層治理體系和治理能力是一次重要的檢驗，從中我們也發現一些短板和問題。我們需要不斷深化改革，“固根基、揚優勢、補短板、強弱項”，完善我們基層社會治理體系和機制，推進基層社會治理的現代化轉型。

《領導文萃》：那么，面對新冠肺炎疫情這樣的突發公共危機的治理，我們應該秉持怎樣的思維？從社會治理視角，您對這次抗疫有何總體評價？

向春玲：從現代社會公共危機發生的突然性、不確定性、快速性、危害性、復雜性來看，公共危機的應對需要系統性、整體性思維。從現代治理體系角度來講，政府、市場和社會是三大治理主體。由于各主體功能不同，在提供服務產品和開展社會治理的過程中，各有各的優勢，但也各有各的短板。所以，在國家和社會治理中，必須充分發揮各主體的治理優勢，相互彌補短板，系統、整體、協調推進，形成合力。在我國社會治理主體中，就是要堅持系統治理，即“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”

在黨中央統一領導下，抗擊新冠肺炎疫情，國家各部門和各級政府發揮著主導作用。疫情發生后，中央成立了應對疫情工作領導小組，多次開會研究部署疫情防控工作。國務院建立了聯防聯控機制，及時協調解決防控工作中遇到的緊迫問題。各黨政軍群機關和企事業單位等緊急行動、全力奮戰，全國形成了全面動員、全面部署、全面加強疫情防控工作的局面，體現了我們國家的制度優勢轉化為疫情治理的效能，很快就進入疫情可防可控階段，也為國際疫情防控贏得了充足的應對時間。對此，國際社會評價很高，世界衛生組織官員認為，中國采取了前所未有的公共衛生應對措施，在減緩疫情擴散蔓延、阻斷病毒的人際傳播方面取得明顯效果，當前國際社會抗擊疫情可以向中國學習。一些外國政黨負責人認為中國共產黨統籌全局、協調各方，采取了前所未有的防控舉措，既抓好國內抗疫部署，又有效防止疫情向國外擴散，凸顯了社會主義國家集中力量為人民服務的顯著優勢，為其他國家抗擊疫情做出了重要貢獻。

《領導文萃》：從治理的主體講，政府作為公共危機治理的重要主體，發揮了怎樣的作用？通過此次疫情，政府在公共危機治理上要推進哪些改革？

向春玲：總體來看，各級黨委和政府把黨中央抗擊新冠肺炎疫情決策部署與地方疫情治理創新相結合，不斷推出疫情防控的新思路和措施，有效阻擊疫情;廣大基層干部本著守土有責、守土負責、守土盡責的原則，在抗疫一線同時間賽跑、與病魔較量，盡職盡責地打好疫情防控阻擊戰。但是，這次疫情發生初期，最先在湖北武漢等地發生并迅速蔓延，也暴露出了地方政府存在著麻痹大意、信息不透明、心存僥幸、失職失責、推諉卸責、履職不力等問題，嚴重延誤了抗疫的最好時機，也給我們公共危機治理帶來深刻的教訓。還有些地方在抗疫過程中存在著“表格抗疫”“迎檢大會”“鼓勁會議”“工作留痕”等形式主義做法，增加抗疫一線基層干部負擔，影響抗疫工作正常進行，也影響了干部在群眾心目中公仆的形象。2020年2月3日，習近平總書記主持召開中共中央政治局常務委員會會議時強調，“在疫情防控工作中，要堅決反對形式主義、官僚主義，讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線”，“對不敢擔當、作風漂浮、推諉扯皮的，除追究直接責任人的責任外，情節嚴重的還要對黨政主要領導進行問責。對失職瀆職的，要依紀依法懲處”。中央順應民意，對防控不力的官員及時進行處理。統計顯示，截至2月22日，自發生新冠肺炎疫情以來，武漢市紀檢監察機關共問責處理630多人，其中涉及處級及處級以上干部130多名。

這次抗擊疫情過程中基層治理存在著不少短板和問題，需要我們從觀念上、治理機制上進行現代化的轉型。一是堅持“以人民為中心”的理念。抗擊疫情要“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，堅決打擊和整治基層疫情防控工作中的官僚主義和形式主義。二是強化公共危機的防范意識。幾十年來，我們一直以經濟建設為中心，地方政府長期把經濟建設作為工作重點，有些領導注重當地的經濟發展而忽視公共危機管理等相關工作，以致于出現有的政府工作人員遇到新冠肺炎疫情不知所措。當前，我們需要補齊這方面的短板，特別是要提高公共危機意識和公共危機治理能力。三是加快政府治理體制改革，特別是建立健全信息發布制度。這次的教訓之一就是，在疫情出現初期，武漢市政府對疫情誤判以及信息不公開不透明，沒有發揮好地方政府對疫情的預警作用，造成疫情初期的肆意蔓延。四是增強基層治理的協調性和智能化。隨著社會的不斷發展，公共危機的成因變得越來越復雜，并且所涉及的機構或個體也越來越多。在處理危機事件時往往需要多區域、多部門聯合。例如我們需要建立一個專門的部門收集信息，從機制上避免各部門各自為戰、各自向基層派任務和重復填表格的問題。基層治理現代化也需要治理技術的現代化。例如抗擊疫情需要及時了解基層信息，可以通過互聯網在線填表、大數據統計等信息化技術手段，有效減輕基層抗疫的負擔。

《領導文萃》：疫情發生后，各級政府是疫情防控的主導力量。那么，廣大社會組織在疫情防控中可以發揮什么具體作用？

向春玲：黨中央提出打贏疫情防控這場人民戰爭，必須緊緊依靠人民群眾，依靠社會力量。習近平總書記今年2月23日在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話中指出：“對社會力量參與疫情防控，要加強組織引導、暢通渠道、鼓勵支持……要發揮社會工作的專業優勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持、保障支持等服務。”所以，從基層治理角度來講，具有公益性、志愿性、靈活性等特征的社會組織在疫情防控斗爭中可以發揮重要的協同作用。

一般來講，公共危機事件具有突發性特征。能否及時、準確掌握信息并迅速反應，是決定危機防控成敗的關鍵。社會組織的成員廣泛分布在群眾之中，其社會觸角延伸到社會各個群體和各個角落。在公共危機處于潛伏期時，社會組織可以利用其廣泛的成員基礎，及時、大范圍地收集相關信息，對公共危機事件起到預警作用。在抗擊疫情過程中，各類社會組織可以及時反饋救治、防控等方面信息，協助政府對危機做出及時、準確的判斷，從而制定科學的政策和有效的應對措施。同時告知群眾正確做好預防和自救，減少群眾對疫情的心理恐慌和焦慮情緒，樹立應對疫情的正確心態，增強群眾戰勝疫情的信心。

此外，社會組織可以發揮整合社會資源協助抗疫的作用。在公共危機事件發生時，社會組織及其成員不僅是危機治理的對象，也是危機治理的主體。公共危機事件一旦發生，政府在動用行政力量應對危機時，難免會出現協調失衡、行動不及時等情況。社會組織因其具有靈活性、民間性、公益性等特點，使其能夠協助政府及時進行廣泛的社會動員，凝聚民智民力民心，形成合力，抗擊疫情。這次新冠肺炎的傳染性極強，國家提出抗擊疫情的有效措施就是停工停產，減少人員集聚和人員流動，最大限度減緩病毒傳播的速度。除各級政府積極落實這一戰略舉措外，社會組織中的有關行業協會也有效發揮了引領行業的積極作用。例如，電影領域協會要求各院線、影院采取臨時停業措施;旅游領域的行業協會要求各旅行社暫停經營團隊旅游，等等。

《領導文萃》：在抗疫斗爭中，許多具有公益心和志愿精神的熱心公眾表達了參與救災的意愿，他們中的許多人成為了志愿者，這種情況下社會組織應如何更好引導他們充分利用優勢，有的放矢地開展有效救援？

向春玲：公眾參與是社會治理中一支極為重要的力量。這次新冠肺炎疫情是新中國成立以來遭遇的一次重大突發公共衛生事件，對社會公眾的生命安全和身體健康造成了很大危害，對經濟社會發展造成了較大沖擊。許多具有公共意識和公益精神的群眾，迫切希望通過公益渠道表達自己的救災意愿，展開志愿公益行動。社會組織可以帶領廣大成員依法依規展開救援，為社會公眾提供公益行動的平臺。例如，有的社會組織發起專門公益募捐項目，設立基金捐贈款項，接受社會捐款用于采購醫療物資或支持抗疫一線的醫護人員;當社區抗疫需要更多服務力量支持時，社會組織動員社工和志愿者立即跟進;疫情防控工作需要投入大量物資裝備，各類社會組織發揮各自優勢，努力聚合物資資源，源源不斷輸往抗疫前線，等等。

同時我們也看到，這次新冠肺炎疫情突然降臨，打破了所有人的正常生活。而疫情中的孤寡老人、非新冠肺炎的病人、兒童和殘疾人等特殊群體面臨著更大的困難和危險，他們需要更多的關懷與幫助。社會組織的公益性、關注社會弱勢群體的職責和使命，使其可以發揮專業優勢和組織優勢，給予必要的物質和精神上的支持。特別是社會組織中的黨組織和黨員，在抗疫斗爭中做群眾可信、可靠的“貼心人”和“主心骨”，對社區特殊群體和困難家庭給予更多人文關懷，幫助群眾解決實際困難，解除后顧之憂。

統籌協調好疫情防控和復工復產是疫情期間的兩項重要工作。習近平總書記在2月23日講話中指出，“要發揮行業協會、商會等社會組織的作用，指導和幫助企業等會員單位科學精準防疫、有序復工復產”，社會組織在這些方面也大有作為。

《領導文萃》：從以上社會組織在疫情防控中所發揮的作用來看，對于社會組織，我們有哪些理念需要強化？又有什么短板需要克服？

向春玲：從基層社會治理主體結構體系來看，政府、社會、企業都是公共危機處理系統網絡中的重要組成部分，只有每個組成部分、每個環節都最大限度地發揮作用，并相互協調和相互配合，形成合力來應對危機，才能最大限度地保護人民群眾的利益，把疫情帶來的損失降到最低程度。有些市場和社會組織能做的事情，可以動員社會力量在政府統一領導下依法依規參與抗疫斗爭。但是，抗疫初期我們確實存在著政府、社會、市場之間協調不夠，資源統籌能力不強的問題。例如武漢市相關部門與武漢市紅十字會之間由于抗疫物資供求信息溝通不夠、抗疫物資分配協調不公等問題，引起社會的質疑和不滿。社會組織之間也缺乏有效的協調配合和統籌。

針對這次抗疫斗爭中暴露出的明顯短板和問題，我們需要進一步深化社會治理體制和應急管理體制改革，提高應對公共危機的能力。從政府來講，首先，加快行政管理體制改革，逐步由全能型政府向有限型政府轉變，動員人民團體、社會組織和社會公眾更多地參與到公共危機治理中來;其次，在公共危機治理中，需要加強政府與社會的聯系機制、協調機制，防止因為各自為政、信息不通、效率低下而影響抗疫救災的有效開展;再次，需要加強和完善危機處理中法律法規機制建設以及評估機制建設，依法規范社會組織行為。

從社會組織來講，首先，需要不斷加強自身隊伍建設，提高救災的專業能力、服務能力和綜合素質;其次，在組織管理上，強化科學化、合理化和制度化要求，增強公益責任意識，依法、依規配合政府開展各項救援工作，防止信息不透明、運作不規范等問題發生，同時加強社會組織之間的協調和配合;再次，在常態化工作中，加強應對公共危機的演練和專業能力培訓，不斷提高社會組織在應對公共危機中“服務國家、服務社會、服務人民”的本領和能力。

《領導文萃》：抗擊疫情與我們每個人相關，那么，這次抗擊疫情過程中，公眾參與情況怎樣？通過基層治理如何提高居民參與抗擊疫情的積極性？

向春玲：此次新冠肺炎疫情是中華民族實現偉大復興征程中的一段特殊經歷，我們看到，沒有任何時候能像現在這樣，把個人、社會和國家緊密地聯系在一起。“國家興亡、匹夫有責”，許多平凡的人在國家需要的時候自覺承擔起抗擊疫情、保家衛國的重任，體現出個人對國家和人民的深情大愛，體現出個人對國家的高度責任感和使命感。例如，一大批醫護人員“不計報酬、無論生死”地沖向救治病人的第一線，甚至犧牲了自己;廣大基層干部、民警、志愿者不辭辛苦，堅守防控崗位，有的倒在了自己的崗位上;全國各地無數黨員干部、醫護人員和志愿者馳援武漢，無數企業、社會組織和個人向湖北省和武漢市等地大量捐物捐款……。同時，在抗擊疫情的過程中，廣大居家抗疫的群眾認識到，抗擊疫情誰也不能置身事外。特別是武漢市群眾，為疫情的防控作出了巨大貢獻和犧牲。習近平總書記在3月10日考察武漢抗疫工作時指出，“正是因為有了武漢人民的犧牲和奉獻，有了武漢人民的堅持和努力，才有了今天疫情防控的積極向好態勢”。

但是，疫情暴發以來，也出現有人利用疫情囤積居奇、哄抬物價、牟取暴利、欺騙消費者;有的已感染新型冠狀病毒的人員，不遵守國家規定，隱瞞病情到公共場所活動造成病毒傳播;有的在公共場所不戴口罩并辱罵社區防控人員;也有人利用網絡大肆傳播虛假信息，造謠傳謠制造混亂等等。這些行為嚴重違背社會公共道德，擾亂社會秩序，也影響了國家抗疫斗爭的戰略部署。因此，在基層疫情防控公眾參與方面：首先，基層黨組織和黨員干部不僅要踐行初心使命、強化責任擔當，在危急關頭沖鋒在前，發揮先鋒模范帶頭作用，還要盡力做好動員群眾、組織群眾、凝聚群眾工作。其次，適應抗擊疫情的需要，社區通過居民或村民議事會制訂和修訂村規民約，把抗疫新規納入社區“居民公約”和“村規民約”中去，提高居民自我防護的自覺性和參與抗疫的積極性。“抗疫的事就是我們自己的事”逐漸成為越來越多城鄉居民群眾的共識，積極履行自治公約，管好自己、管好家人。最后，用好積分制調動村民參與的積極性。有的鄉村用積分制進行村務管理，在抗疫斗爭中，為充分調動居民積極性，他們將疫情防控的相關要求與積分制掛鉤，調動居民積極落實“勤洗手、少出門、不聚會、戴口罩”等抗疫措施，對于違背抗疫規定的村民行為給予相應的懲罰，維護基層抗疫的社會秩序。

《領導文萃》：社區是疫情聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線。習近平總書記要求“強化社區防控網格化管理，采取更加周密精準、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延”。社區作為基層治理的重要陣地，如何在疫情防控中做好社區網格化管理？

向春玲：2013年，黨的十八屆三中全會提出，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。迄今為止，全國基層社區基本上構建了網格化的治理機制，這是我國基層社會治理機制的一大創新。社區網格化管理是一種以網格單位為基礎，以信息技術為核心、以精細化管理為目標和以社會化推進為手段的新型城市治理模式。社區網格化管理的最大特點，是把城市的街道和社區按照一定標準細化為若干“格”實現分條塊管理，從而提高社區服務管理的精細化水平。

一些地區在網格化抗疫中不斷做實網格化防控，積累了很好的經驗。首先，配備足夠的網格員。社區網格員是在一個社區網格化管理組織中承擔具體任務的工作人員。他們可以是街道干部、社區負責人、社區一般工作人員、警察、社工人員或志愿者等。其次，要根據疫情防控任務的實際需要，進一步織密網格。如果以往的網格劃分不足以應對現有疫情防控任務，可以將網格進一步細化，做到疫情防控服務管理不遺漏、無盲區。最后，為了做到精細化防控，要全力落實網格責任。例如，浙江省金華市在網格化防控中，明確網格總指導員、總網格長、網格指導員、網格長、網格員五級工作職責，要求各級網格員按照“宣傳員、排查員、督查員、代辦員、整改員”工作定位，機關部門和鄉街村社網格員全員到崗，開展排查和防控服務管理工作。

網格化管理本質上是一種信息化、數字化管理模式，是運用現代化的互聯網技術和數據庫，結合網格化管理，對每一個網格實施動態化、精細化和全方位管理，以高效滿足社區治理和居民需要。在抗疫斗爭中，互聯網技術的運用十分重要。為阻止疫情傳播，國家提出居民少聚集、不出門等防控要求，其中的一部分防控工作可以通過網格的信息化管理來完成。首先，實現疫情網格防控的動態化。社區網格管理系統不是獨立封閉的數字化平臺，而是要在網格之間建立聯動機制，實現“多網合一”的動態化管理。例如，政府搭建數字化防控平臺，與街道（鄉鎮）、社區（村）和各網格連接，網格員可以通過終端直接向上報告網格里的疫情情況。其次，實現網格居民精準化服務和管理。為減少網格員入戶上門的次數，可以通過數字化的網格平臺了解居民的情況，并及時提供精準化抗疫服務。既減少社區干部和網格員入戶上門的工作強度，減少病毒傳染的機會，也可以起到精準了解居民情況的作用。最后，通過社區網格將有關防控信息及時上報，便于政府對疫情進行全面、系統的了解和分析，并且以此做出科學的疫情判斷和抗疫決策。

《領導文萃》：經過此次抗疫斗爭，網格化管理如何進一步完善并加速推動社區治理的現代化轉型？

向春玲：通過網格化管理打贏社區疫情防控阻擊戰，不僅是把我國的政治優勢轉化為治理效能的具體體現，而且也可以進一步檢驗和完善社區網格化管理機制。在社區防控網格化管理過程中，我們需要進一步補短板、查漏洞、強弱項，實現基層治理的現代化轉型。

首先，要將行政職能和資源“下沉”，防止網格化治理的虛化。當前，基層治理任務很重、發現問題很多，但是基層缺乏解決問題的資源和權力。基層權力運行也存在著碎片化現象。要加強基層治理能力、有效發揮網格化治理作用，就必須將社會治理的人力、物力、財力等資源向基層下沉。同時，要協調好網格中各主體的關系，最大限度發揮網格治理的整體效應。再就是，要切實實行政務信息公開。在這次疫情發展過程中，有些關鍵性信息不透明、不及時，導致謠言四起，對抗疫工作造成不利影響。所以，基層治理要進行制度創新，應最大限度創造條件保障群眾對重大事項的知情權、參與權、決策權、監督權、評議權等，使居民成為基層治理成效的主要評判者。

其次，要實現疫情網格防控的社會化。社區網格化管理要成為政府與社會力量“積極互動”的空間。因此，政府要善于“放權”，合理劃分政府與社會的職能邊界，能夠由市場和社會組織去做的事情要交給他們去做，政府通過購買服務、以獎代補等方式，鼓勵社會力量廣泛參與。在全國實行社區“外防輸入、內防擴散”的抗疫過程中，社區在宣傳發動、入戶調查、居民隔離、發放物資、反映居民訴求、處理社區矛盾、恢復社區正常生活等方面發揮了重要作用。特別是一些社區干部有的從春節開始，日夜堅守社區防控工作一線，面對社區眾多居民不同的需求，日益勞作，顧不了自己家和休息，甚至處于疲勞工作狀態。很多社區社會組織、社會工作者和志愿者有著強力的參與抗疫的熱情和積極性。因此，我們應該認識到，社區疫情防控不僅僅是街道干部和社區干部的工作，還應該發揮好社區群團組織、社會組織作用，協助社區做好疫情防控工作，緩解社區疫情防控人員緊缺的問題。

最后，網格化管理要體現人性化原則，提高疫情網格防控的服務水平。管理與服務并不是對立的矛盾體，二者是有機的辯證統一體。寓管理于服務之中，在管理中體現服務，在服務中實現管理，二者相輔相成、互相促進。在社區疫情網格化管理中，要正確處理管理和服務的關系，注重從管控為主到管理與服務相結合的轉變。當前，社區在疫情防控工作中也暴露出一些問題，有的地方出現強制性“一刀切” “嚴防死守”等極端措施損害群眾權益的現象。

《領導文萃》：在疫情防控過程中，有些地方出現了嚴重妨礙疫情防控的違法甚至犯罪行為。如何強化法治作用，保障疫情防控工作依法有序開展？

向春玲：由于這次新冠肺炎疫情來勢兇猛，充滿了不確定性，各地為防控疫情采取了一系列應急措施，大部分是合情合理合法的，但也有的防控舉措簡單粗暴，明顯違背群眾利益，也違背相關法律。例如，有些地區未經批準擅自采取設卡、斷路、阻斷交通的做法，就有違法之嫌;有的執法人員語言粗暴、態度蠻橫、行為失當;還有人假借疫情非法募捐、非法挪用、截留或者侵占捐贈款物等。針對這些行為，司法部2月23日出臺了《關于推動嚴格規范公正文明執法為疫情防控工作提供有力法治保障的意見》，要求堅持嚴格執法、規范執法、公正執法、文明執法等，根據疫情防控特殊需要加大行政執法力度。第一，要善于運用地方立法權，加強公共危機治理領域的立法工作，補充相關的法律條規，做到抗疫治理有法可依，為基層社區抗疫斗爭和打擊違法行為提供法律保障。第二， 要加強法治社會建設，增強法律的權威性，做到有法必依，切實維護法律的尊嚴。依法嚴懲擾亂醫療秩序、防疫秩序、市場秩序、社會秩序等違法犯罪行為。第三，要加強全民法治教育，提高全民遵紀守法的意識。越是抗疫非常時期，越是不能偏離法治軌道，越要加大對領導干部、公務員和群眾的法律普及和宣傳力度。提升全民抗擊災害的法治觀念和法律意識，使法治觀念和法治精神內化為人們的自覺行動，確保合力戰勝疫情。