寧夏水安全保障規劃中的水生態保護與修復規劃工作若干思考

丁志宏，馮宇鵬，叢 娜

（中水北方勘測設計研究有限責任公司規劃發展研究院，天津 300222）

寧夏回族自治區位于我國西部黃河流域上游地區，與甘肅、內蒙古和陜西三省（自治區）毗鄰，國土面積6.64萬km2，地跨黃土高原和內蒙古高原2個地形區，地勢南高北低，地貌類型多樣，自南向北分為六盤山山地、寧南黃土丘陵、寧中山地與山間平原、靈鹽臺地、衛寧平原、銀川平原和賀蘭山山地等，一般海拔在1 090～2 000 m。

寧夏地處我國西北內陸干旱半干旱區，屬于典型的大陸性氣候，降水稀少，蒸發強烈，日照充足，風大沙多，干旱半干旱區面積約占全區總面積的80%。全區多年平均年降水量289 mm，由北向南遞增，變化在180～800 mm；多年平均水面蒸發量1 250 mm，由北向南遞減，變化在1 600～800 mm；大多數地區年日照時數在2 800～3 000h，輸沙模數為2 000～12 000 t/km2·a。全區礦產資源和土地資源豐富，但荒漠化嚴重，自然景觀獨具特色，生態環境惡劣。由于全區地形地貌空間差異大、降水和蒸發具有鮮明的區域特色，按照自然條件、資源特點和傳統習慣，以200 mm和400 mm降水量等值線為界，一般將寧夏分為北部、中部、南部3個區域。

2018年是寧夏回族自治區成立60周年。60 a來，全區水利事業取得了長足進展，20世紀60年代開工建設的青銅峽水利樞紐結束了銀川平原2 000 a無壩引水的歷史，大幅提高了灌溉保證率；20世紀70年代以來，在寧夏中部陸續興建了同心、固海、南山臺子、鹽環定等大中型揚黃工程以發展農業灌溉；1999年國家加快實施西部大開發戰略以來，寧夏先后興建了沙坡頭水利樞紐和扶貧揚黃灌溉一期工程。據統計，截至2017年，全區建成水庫313座，其中大型1座（青銅峽水庫）、中型水庫34座，中小型水庫主要集中在南部地區；各類水源井34萬眼，主要集中在北部地區；水電站3座，分別為青銅峽、沙坡頭、泉眼山水電站，形成了以“兩大樞紐、兩大自流灌區、四大揚黃工程”為骨干的水利工程格局，為寧夏經濟社會又好又快發展提供了重要水資源支撐和保障。

寧夏境內的北、中、南三大區域的地形地貌、資源環境和經濟發展水平差異顯著，造成3個區域的水生態環境問題既有共性特點，又有分區特性，脆弱的生態環境制約著區內工業化、城鎮化、農業農村現代化發展。

現階段我國經濟發展進入新常態，社會經濟發展由高速增長階段進入高質量增長階段。2018年9月，《中共中央國務院關于推動高質量發展的意見》指出，推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，要努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。水利基礎設施的高質量發展是社會經濟高質量發展的重要基礎支撐。

水利基礎設施的高質量發展是指能夠滿足不斷增長的水安全保障需求的發展，是體現新發展理念的發展，是供給更加可靠、生態更加友好、服務更加均衡、管理更加高效、調控更加智能、風險更加可控、系統更富彈性的發展。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。“水利工程補短板，水利行業強監管”，水生態保護與修復工程以及水利基礎設施的生態化改造是水利工程短板中的突出短板，是生態文明建設進程中的關鍵短板，未來的水利基礎設施必須成為生態基礎設施的關鍵支撐[1]。因此，水生態規劃是寧夏水安全保障規劃中的重要內容。

1 現狀概況

寧夏的水生態環境現狀，可以歸納為生態地位重要、本底條件脆弱，生態空間萎縮、徑流演化不利，水質總體向好、局部水質較差。

1.1 生態地位重要，本底條件脆弱

1.1.1 生態地位重要

寧夏是《全國主體功能區劃》確定的我國生態安全戰略格局“兩屏三帶”中的“黃土高原-川滇生態屏障”“北方防沙帶””的重要組成部分，是我國西部重要的生態屏障，在全國生態安全戰略格局中具有特殊地位，保障著黃河上中游以及華北、西北地區的生態安全。

寧夏涉及《全國生態功能區劃（修編版）》確定的63個重要生態功能區中的3個重要生態功能區，分別是西鄂爾多斯-賀蘭山-陰山生物多樣性保護與防風固沙重要區、黃土高原土壤保持重要區和鄂爾多斯高原防風固沙重要區，對保障國家生態安全具有重要意義。

寧夏南部的六盤山區既是關中平原的天然屏障，又是北方重要的分水嶺，黃河水系的清水河、涇河、葫蘆河等均發源于此，是黃河流域重要的江河源頭水源涵養區域，對于維系黃河健康生命具有重要意義。

1.1.2 本底條件脆弱

寧夏屬典型的大陸性氣候，為干旱半干旱地區，年平均降水量289 mm，南部年均降水量400 mm以上，引黃灌區年均降水量不足200 mm。本地水資源量少、質差、時空不均、變幅較大，產水模數僅為1.73萬m3/km2·a，只有全國的5.9%、黃河流域的18.6%、西北內陸河流域的49.6%。

寧夏北部沙漠環抱，中部土地沙化，南部黃土丘陵，是地處農牧交錯帶的敏感生態脆弱帶，中度以上生態脆弱區域占全區面積的40.23%，水土流失面積占全區面積的70%，水生態對環境變化反應敏感，遭受破壞之后較難恢復。

1.2 生態空間萎縮，徑流演化不利

1.2.1 生態空間萎縮

（1）湖泊濕地萎縮。20世紀60—90年代，受自然和人為因素影響，引黃灌區湖泊濕地大幅萎縮。據統計，1987—2010年，銀川平原濕地面積減少了近100 km2。近年來，通過河湖水系連通等措施，全區濕地面積得到一定恢復性增長，2015年達到20.67萬hm2。

（2）草地退化。全區90%以上的草地出現退化，面積達211萬hm2，其中中度和重度退化約占70%。

（3）水土流失。全區尚有水土流失面積1.96萬km2，水土流失率37.8%，水土流失仍是寧夏頭號生態環境問題，是制約區域經濟社會和生態環境協調發展的突出因素。

（4）地下水超采。全區現有5個超采區，總面積741 km2，其中銀川市超采區面積294 km2、石嘴山市超采區面積447 km2，3個為一般超采區，2個為嚴重超采區（均位于石嘴山市，大武口區、惠農區），均是淺層水超采區。

1.2.2 徑流演化不利

根據相關的16個水文站1956—2016年的天然及實測地表水資源量系列統計，在天然徑流量方面，僅有苦水河的郭家橋站、紅柳溝的鳴沙洲站、賀蘭山的汝箕溝站呈增加趨勢，其余13個測站均呈現衰減趨勢，尤其是南部測站的衰減趨勢特別明顯；在實測徑流量方面，全區主要河流斷面的生態基流基本上都能得到滿足，只是在南部的7個站中有3個站在近10 a中出現了生態基流未能得到滿足的情況。具體情況，如圖1所示。

隨著氣候因素及下墊面條件的變化，寧夏南部區域的產流量預計在未來一段時期內將繼續呈現衰減趨勢，隨著建設美麗寧夏、實現鄉村振興等戰略規劃的部署實施，全區生產生活需水量都將不同程度地增加，結構性缺水問題將愈發突出，生態需水存在水量短缺、水質污染的風險，水生態系統退化風險在加大。

1.3 水質總體向好，局部水質較差

（1）黃河干流。2017年，黃河干流寧夏段監測的6個國控斷面的全年水質類別為Ⅱ類，水質同比總體好轉；麻黃溝出境斷面主要指標COD、氨氮和總磷監測濃度較2016年分別下降10.0個百分點、56.3個百分點和24.2個百分點。但是，黃河干流寧夏段COD、氨氮和總磷濃度沿程均呈現增加趨勢，表明黃河干流寧夏段水污染問題依然嚴峻。

（2）黃河支流。2017年，寧夏境內黃河支流水質總體為輕度污染，14個監測斷面中的Ⅰ～Ⅲ類優良水質斷面所占比例為57.1%，劣Ⅴ類重度污染水質斷面所占比例為14.3%；清水河、苦水河兩大主要支流的上游河段水質較好，為地表水Ⅱ類，但下游河段因有生活、工業廢污水直排入河而導致水質變差，為Ⅴ類或劣Ⅴ類水質。

（3）水庫、湖泊。2017年，寧夏大部分水庫、湖泊水質與所處河流水系的水質基本相同，全區10個監測的重要湖庫水質總體為中度污染，其中Ⅲ類、Ⅳ類和劣Ⅴ類水質水體占評估湖庫比例均為30%。

（4）排水溝渠。2017年，寧夏境內主要引黃灌區排水溝的水質總體為重度污染，除第一排水溝為Ⅲ類水質外，其余排水溝水質均為劣Ⅴ類，生化需氧量、總磷、氨氮指標普遍超標。典農河的14個水質監測斷面中，除銀川段、北塔湖南湖、七子連湖3個斷面達標外，其余監測斷面均未達標，斷面水質達標率僅為21.43%。

圖1 寧夏有關水文站的天然徑流量系列變化趨勢

（5）水功能區。全區共劃定18個重要水功能區，包括一級區11個、二級區7個。2017年，全區納入國家重要江河湖泊水功能區考核名錄的共有14個水功能區，其中3個水功能區不達標，達標率78.6%，不達標的水功能區為葫蘆河寧甘緩沖區、渝河寧甘緩沖區、蒲河寧甘源頭水保護區。

2 思路框架

目前，在現有的各級各類水資源規劃（包括水生態專項規劃）中，關于水生態規劃的規劃任務的論述是比較零散的，未成體系，系統性較差，整體感不強。為此，筆者從水循環全過程的角度出發，站在系統整體和空間全局的高度，將規劃范圍內的國土空間劃分為河道外的產水空間、河道內的匯水空間，結合“水利工程補短板、水利工程強監管”的新時期水利改革發展總基調，將水行政主管部門在水生態方面的管理工作職能劃分為水量、水質、水域3個方面，然后將空間與職能的劃分內容進行組合，進而剖析寧夏北、中、南3個區域在各個組合方面的現狀問題，再據此提出相應的規劃措施、擬定相應的規劃目標（內容較多，圖中從略）、描繪相應的規劃愿景，形成水生態規劃的新思路框架，具體如圖2所示。圖2所示的思路框架可以將現有各級各類水資源規劃中的水生態規劃篇章（包括專門的水生態規劃）所論述的各項規劃任務系統地歸納、整合、分類為框架里的不同范疇，突出了空間因素，適應了加強國土空間管控的新時代規劃工作要求，提升了對水生態規劃任務的認識深度以及任務分類的系統程度。

值得指出的是，由于水循環過程的系統性、復雜性、交互性、廣域性、普遍性以及水行政主管部門的管理職能現實交錯性，圖2中的各項規劃任務在實際工作中還是或多或少地存在一些交叉和重疊的內容，如水源涵養與水土保持這兩個規劃任務之間就存在密切聯系，這是不可避免的，也是符合實際的，并不妨礙筆者提出的該規劃思路框架的合理性、系統性、創新性。

3 規劃思路與任務

3.1 規劃思路

針對寧夏三區特色鮮明、水生態環境問題共性與個性并存特點，水生態規劃工作應貫徹生態立區戰略，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主方針，以寧夏主體功能區劃為依據，以寧夏空間規劃為基礎，分別針對河道內匯水區域、河道外產水區域的水生態現狀問題與成因特點，分區、分域、分步施策，根據圖2所示的規劃思路，以管好“盛水的盆”、護好“盆里的水”為導向，以加強水生態空間管控為突破，以實施節水減排控污為途徑，以修復水域生態為核心，以改善河湖水質為抓手，規劃實施河湖岸線管控、水功能區管理、生態流量管控、水土保持與水源涵養、生態紅線管控、面源污染管控六大任務，一河一策、一湖一策，水域、水量、水質、水生態、水景觀“五管齊下”，固域、增綠、保土、補源、暢流、護岸、治污、清亂、減淤、美景“十措并舉”，高度重視水生態文明理念和生活方式的宣傳教育工作，以良好水生態環境帶來的幸福感、獲得感、歸屬感提升全民自覺、自發、自為地保護水生態環境的內生動力，促進水生態治理的“自然良性循環”與“社會良性循環”雙輪互動態勢形成，實現水生態自然文明和社會文明雙提升，建設美麗新寧夏，構建“五管齊下十措并舉、南北六區系統治理、一干八支綠色廊道、引黃揚黃線線生機、山川原丘處處蔥蘢、湖泊濕地明珠璀璨”的水生態保護與修復總體布局，維護流域水生態系統良性循環，逐步構建空間均衡、功能完備、管理完善、保障有力的“以線串點、聚線成面”的水生態安全空間格局，率先在西部地區建成人水相親、生態良好、環境優美的生態文明建設示范區，筑牢祖國西北的重要生態安全屏障，以西部生態文明建設示范區建設的顯著成效為寧夏水安全保障體系提供良好生態環境資源本底、和諧社會環境文明氛圍，在實現“讓黃河成為造福人民的幸福河”宏偉藍圖的不懈奮斗中體現寧夏擔當、做出寧夏貢獻。

水生態規劃的總體布局可概要描述為：全域實施河湖岸線管控、生態紅線管控；北部結合生態灌區建設，以水功能區管理、生態流量管控、生態紅線管控、面源污染管控為重點任務，推動水生態環境修復與水污染防治，保護水資源；中部結合生態移民，以水土保持與水源涵養建設、面源污染管控為重點，開展自然修復與防護林建設，遏制荒漠化進程，涵養水資源；南部依托小流域綜合治理，以生態流量管控、水土保持與水源涵養建設、面源污染管控為重點，深入開展水土保持，適度進行生態移民。

圖2 寧夏水安全保障規劃之水生態規劃工作的思路框架

3.2 規劃任務

3.2.1 河湖岸線管控

以“九河八湖”為重點，開展以下工作：①確范圍：貫徹落實河湖長制，開展河湖岸線管理范圍劃定，確權劃界；②劃功能：確定河湖岸線功能定位，編制水域岸線管理規劃；③訂辦法：制定河湖岸線用途管制辦法，實施用途管制制度；④強監控：建設全方位信息化動態監控體系，建立健全評價預警機制；⑤重監管：規范渉河建設項目管理，強化渉河建設項目監管。

3.2.2 水功能區管理

以“三條紅線”中的納污能力紅線為依據，開展以下工作：①定紅線：核定水域納污容量，確立水功能區限制納污紅線，嚴控入河湖排污總量；②抓處理：加快城市廢污水處理設施建設，確保工業廢水和城鎮廢污水達標排放；③重鄉村：開展鄉村生活污水處理標準體系建設，編制鄉村環境綜合整治規劃，加快鄉村污廢水處理設施建設；④強監管：完善水質監測預警體系，建立健全監督考核制度，嚴格排水許可管理；⑤促生態：開展人工濕地、濱水緩沖帶等生態工程建設，有效截留和降解河道水質污染物。

3.2.3 生態流量管控

以“九河八湖”為重點，開展以下工作：①定標準：核定湖泊濕地規模，確定生態流量（水位），編制河湖生態流量標準體系；②編方案：分析河湖補水來源，按照河湖生態用水需求，編制河湖生態流量保障方案；③訂辦法：建立河湖生態流量管理辦法，實現法制化管理；④做預警：建設河湖生態流量監控預警體系，健全評價預警機制；⑤強監管：加強江河湖庫水量調度管理，重點保障枯水期生態基流；⑥固工程：實施河湖水系連通和農村水系綜合整治工程，強化生態流量安全保障。

3.2.4 生態紅線管控

生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，包括自然保護區等禁止開發區域，具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙等功能的生態功能重要區域以及水土流失、土地沙化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。結合寧夏實際情況，本次規劃主要考慮以下生態紅線的管控任務。

（1）飲用水源區保護，開展以下工作：①規范化建設：開展飲用水水源地保護區劃定，排查污染源，加強規范化建設，杜絕飲用水水源地污染；②信息化提升：建設飲用水水源地全方位信息化監控體系，健全完善飲用水水源地污染防治應急預警機制；③超采區水源置換：銀川、石嘴山逐步轉換黃河水為飲用水源，解決水質差和地下水漏斗問題，同時加強城市應急備用水源的建設。

（2）地下水超采區治理，開展以下工作：①強監管：強化超采區地下水開發利用監督管理，嚴格取水許可制度；②做置換：加快超采區的水源置換工程建設，逐步將城市用水替換為黃河水。

（3）鹽堿地治理，開展以下工作：①控源頭：結合寧夏地區水資源配置和高效節水灌溉發展，改變現有的粗放灌溉方式，控制引水量，減少地下水補給；②暢排水：采用自排強排結合、井溝結合、暗管溝道結合實現排水通暢，采取井渠結合、以灌代排降低灌區地下水位，把地下水位控制在生態合理的范圍內；③調結構：合理調整種植結構，限制水稻種植面積，結合灌區信息化建設，加強地下水位監控和土壤改良。

3.2.5 水源涵養與水土保持

以六盤山“三河源”、賀蘭山、羅山地區為重點，開展以下工作：①劃范圍：遵循山水林田湖草系統治理思路，劃定清水河、涇河、葫蘆河“三河源”水源涵養區范圍；②北部區：加強水土保持預防監督，有效防控人為水土流失；③中部區：大力推進防風固沙，營造防護林，遏制荒漠化進一步擴張；④南部區：開展水土保持、生態修復、封禁治理、小流域綜合治理，適度開展生態移民，著力加強水土流失治理。

3.2.6 面源污染控制

以構建市場化農業面源污染治理模式為抓手，開展以下工作：①面源控制：調整種植結構，科學使用農藥化肥，構建農業面源污染市場化治理模式，建設海綿城市，削減城市徑流污染；②面源治理：加強農村生活垃圾收集、轉運、處理，減少農村面源污染；③末端控制：大力開展水土保持，減少水土流失，開展農村水系綜合整治，因地制宜地修建生態溝渠緩沖帶，實施城市建成區雨污分流工程，實現末端減污。

4 結語

在加快生態文明建設、實現高質量發展的時代背景下，建成河湖健康、水質優良、生態穩健、水土涵養的水生態保護與修復體系是寧夏水安全保障規劃的一項重要規劃目標。筆者提出的水生態規劃思路框架結構較為清晰地建構了水生態規劃任務的邏輯體系，明確了各項水生態規劃任務之間的相互關系，符合新時期水利事業要加強水生態空間管控的發展方向，有助于提高與國土空間規劃的銜接度，據此提出的各項規劃任務的具體內容符合寧夏實際情況，有助于寧夏水安全保障規劃總體目標的實現。