國家規劃體系的演進歷程與融合對策

摘? ?要：完善國家規劃體系是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措之一。在國家規劃體系構建過程中，發展規劃和空間規劃經歷了從融合、分異、沖突走向融合的過程。在國家規劃體制改革的大背景下，規劃體系的再次融合依然存在專項規劃在規劃體系分類中不一致、發展規劃和國土空間規劃銜接難度大、差異協調難、規劃實施協同性不高等問題。下一步，要進一步明確專項規劃的地位，加強規劃編制的銜接，協調各類規劃差異，統籌推進規劃實施。

關鍵詞：國家規劃體系;發展規劃體系;國土空間規劃體系;規劃融合

中圖分類號：F061.5? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）04-0065-09

黨的十九屆四中全會提出，要“健全以國家發展規劃為戰略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業、產業、投資、消費、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系”。規劃在推進國家治理體系和治理能力現代化中的地位和作用更加凸顯。2018年《中共中央 國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（以下簡稱《意見》）和2019年《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）印發后，國家規劃體系的關系初步理順，各級各類規劃的定位基本明晰。但由于長期以來各類規劃的范式和要求、規劃時限、主要內容、成果標準等存在諸多差異，要實現規劃融合，提升規劃統籌經濟社會發展的能力，滿足規劃在推進國家治理體系和治理能力現代化中的要求，還需要進一步完善體制機制，加強部門間溝通協調，妥善處理好各類規劃之間的關系。

關于各類規劃之間的關系，國外學者研究得比較少，國內學者研究得相對比較多。如，歐洲國家的空間規劃包含經濟社會發展方面的內容，因而沒有單獨編制經濟和社會發展規劃，且不同層級政府之間規劃的內容比較明確，規劃協調的壓力不大。以1983年頒布的《歐洲空間規劃章程》為例，它指出空間規劃是經濟、社會、文化和生態政策在空間上的體現，是為了實現區域的平衡發展而制定的一種跨領域的綜合性規劃方法[1]。但國內情況則非常不同。特別是改革開放以來，國家規劃體系逐步形成了以經濟和社會為代表的發展規劃體系和以土地利用規劃、城鄉規劃為代表的空間性規劃體系。因此，理論界的研究主要是探討兩大規劃體系內部的協調問題。特別是“八五”計劃增加“綱要”兩字后，國民經濟和社會發展規劃（計劃）主要解決“干什么”，“怎么干”重點在專項規劃（當時稱“行業規劃”，“十五”計劃后才稱專項規劃）中解決。在實踐層面，兩者的關系似乎是明確的。但“在哪干”一直是發展規劃體系的軟肋。有學者在研究發展規劃體系內部協調的問題時，指出要加快形成以國民經濟和社會發展總體規劃為統領，以主體功能區規劃為總控，以專項規劃為特定領域延伸細化，以年度計劃為重要抓手，層次分明、定位清晰、功能互補、系統完備的發展規劃體系[2]。在這個體系中，把主體功能區規劃作為發展規劃的落地保障，試圖在體系內部解決協調的問題。而關于空間性規劃內部的協調，有學者研究了土地利用規劃與城市規劃的矛盾和融合[3]，也有學者探討主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用規劃的耦合問題[4]。進入21世紀以來，隨著經濟和社會發展對空間資源的競爭越來越激烈，發展規劃和空間規劃之間的矛盾越來越突出。有學者認為，應當統籌行政、經濟、社會空間的關系，注重軟空間在規劃中的作用[5];也有學者從國家規劃體制改革的大背景出發，探討了發展規劃、空間規劃、專項規劃各自的定位及演進的邏輯[6]。關于規劃協調的問題，學者們認為，規劃的協調不僅要考慮不同層級規劃的上下銜接，而且要考慮同一層級不同種類類型規劃之間的相互協調與互動[7]。黨的十八屆三中全會以后，隨著國家規劃體制改革深入推進，特別是在28個市縣開展空間規劃以來，理論界著重探索將國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、環境保護規劃融合為空間規劃[8]。這一階段主要是在市縣層面把經濟和社會發展規劃與空間性規劃整合為一個規劃，解決發展規劃和空間性規劃之間的矛盾。此時，理論界的研究多停留在論證“多規融合”和“多規合一”的可行性上。如，有學者認為，不同發展時期，國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等“類空間”規劃都發揮了重要作用，但在計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，暴露出諸多問題，應積極促進“多規融合”，將空間要素集中起來規劃[9]。也有學者認為，在深化生態文明體制改革的背景下，積極探索經濟和社會發展、城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃的“多規合一”，在國土空間開發保護中發揮戰略引領和剛性管控作用，可以促進國土空間集約、高效、可持續利用，“倒逼”發展方式的轉變[10]。顯然，在市縣層面推進“多規合一”是完善規劃體系、協調規劃矛盾的重要抓手。但在試點過程中發現，把經濟和社會發展規劃中的重大工程項目、重大政策、重大改革等內容整合到國土空間規劃中有難度。此后，經濟和社會發展規劃再沒有納入國土空間規劃試點的范疇?！度舾梢庖姟分赋觯皩⒅黧w功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。這意味著發展規劃體系和國土空間規劃體系將長期并存，協調好二者關系至關重要。

在規劃分合交替的過程中，學者們對發展規劃體系和國土空間規劃體系內部之間關系的協調研究比較多，但對發展規劃和國土空間規劃之間的關系、銜接等研究得比較少。健全國家規劃體系，發揮發展規劃戰略導向作用，協調好發展規劃體系與國土空間規劃體系十分重要。為此，本文從歷史視角，闡釋規劃體制演進的歷程，分析國家規劃體制改革的大背景下各類規劃銜接存在的問題，然后，結合中央的《意見》和《若干意見》的精神，提出改善問題的相關政策建議。

一、國家規劃體系的演進歷程

新中國成立以來，我國經歷了計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的過程，國家管理經濟的手段從發展計劃轉向發展規劃，國土空間規劃也從無到有加快建立，發展規劃和國土空間規劃也從融合、分異、沖突走向融合（見表1，下頁）。

（一）發展計劃和空間性規劃的融合發展階段

新中國成立后，借鑒蘇聯的經驗于1953年編制第一個五年計劃?！耙晃濉庇媱澥俏覈谝淮尉幹迫珖缘拇笠幠＝ㄔO計劃，也是第一次編制全面的中長期發展計劃?！耙晃濉庇媱澩顿Y總額達766億元。其中，全部基本建設投資的58.2%用于工業基本建設[11]，而實施156項重大工程又最為關鍵。為安排156項重點工業項目，國家開始在西安、太原、蘭州、包頭、洛陽、成都、武漢和大同等城市開展城市規劃試點[11]，主要落實“一五”計劃中重大生產力布局。這一時期，發展計劃和城市規劃之間的關系是比較明確的，即，發展計劃重點謀劃“干什么”，城市規劃主要落實“在哪干”。1956年，國務院作出的《關于加強新工業區和新工業城市建設工作幾個問題的決定》進一步明確要求，“區域規劃就是在將要開辟為新工業區或新工業城市的地區，根據當地自然條件、經濟條件和國民經濟的長遠發展計劃，進行全面規劃”，體現了區域規劃為落實總體發展計劃、服務工業化發展的鮮明特點[12]。這一時期國家自上而下形成對各級政府、各個經濟部門事無巨細的計劃指令式管理，資源的分配完全由政府決定。以區域規劃、城市規劃為代表的空間性規劃都從屬于國民經濟計劃，是國家自上而下進行資源配置和生產力布局的重要工具。這一時期發展計劃與城市規劃、區域規劃的融合主要局限在工業項目或工業區的布局上，是低層次的融合。

（二）發展計劃和空間性規劃的分異發展階段

改革開放后，隨著計劃經濟體制的逐步調整，國家對生產和消費領域中的指令性計劃范圍逐漸縮小，市場的作用逐步增強。計劃關注的重點也從經濟轉向經濟和社會并重。從“六五”計劃開始，經濟計劃變成經濟和社會發展計劃。與此同時，改革開放的制度紅利釋放后，經濟和社會步入快速發展時期，發展與保護、生產與生活的矛盾不斷凸顯。1984年國務院頒布的《城市規劃工作條例》強調城市規劃要“不斷改善城市的生活條件和生產條件，促進城鄉經濟和社會發展”。1988年底，全國的城市、縣城總體規劃全部完成。深圳、珠海等經濟特區還編制了詳細規劃和各種專業性規劃。1990年，《城市規劃法》正式頒布實施，明確城市規劃由城鎮體系規劃、城市總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃共同組成，初步建立起以城市為中心的空間性規劃體系。

1987年，為落實《土地管理法》提出的“合理利用土地，切實保護耕地”的目標，原國家土地管理局編制了《全國土地利用總體規劃綱要（1987—2000年）》。這一規劃對全國東中西三大地帶的劃分以及將沿海和長江作為國家“T”字型的一級開發軸帶，對全國國土開發格局產生了深遠的影響。1997年，原國家土地管理局在全國范圍內開展第二輪土地利用規劃修編時，確立了“指標+分區”的土地利用總體規劃編制模式。這一時期，發展計劃引領增長、城市規劃協調生產生活空間、土地利用規劃注重耕地保護，目標的差異導致發展計劃和空間性規劃的演進路徑逐漸分離，慢慢發展成并行的兩大體系，規劃之間沒有形成合力。

（三）發展計劃和空間性規劃相互沖突階段

進入21世紀以來，隨著社會主義市場經濟體制改革的深入推進，國家管理經濟的方式和手段作出了適應性調整，政府從批項目轉向批規劃，各類建設對空間資源的競爭越來越激烈。規劃被理解為“第四種權力”，“部門權力規劃化”的傾向愈演愈烈，規劃管理陷入各自為政的窘境[6]。2001年8月，原國土資源部印發《關于國土規劃試點工作有關問題的通知》，在深圳市和天津市開展國土規劃試點工作。隨后，遼寧、新疆、廣東等省份也被納入試點。在試點省份中，除新疆國土規劃編制尚未完成外，其他試點省份國土規劃已相繼編制完成，從不同角度詮釋了國土規劃的功能和作用[13]。2006年國務院辦公廳印發《關于開展全國主體功能區規劃編制工作的通知》，部署浙江、江蘇、遼寧、河南、湖北、重慶、新疆、云南八個省區開展省級層面主體功能區規劃試點。其后，國家于2007年開始編制《全國主體功能區規劃》，以落實“十一五”規劃的要求。發展改革部門的職責開始向空間規劃延伸。2008年《城鄉規劃法》頒布實施，城鄉規劃的職能和作用得到極大拓展，城鄉空間管控的能力得以加強。發展規劃、國土（土地）規劃、城鄉規劃等本來可以“各展所長、各得其所”，但出現了“自拉自唱”“自我循環”的現象。為實現“自我循環”，發展規劃向空間規劃延伸、城鄉規劃向區域規劃延伸、土地規劃向國土規劃延伸，越位缺位并存，功能交叉重疊，協調成本高昂，法律定位不清，帶來了不少問題[6]。

為解決上述問題，2001年在江西召開的全國“十五”計劃編制總結會首次提出規劃體制改革的問題，并在蘇州、寧波、宜賓、欽州、莊河、安溪6個市縣開展“多規合一”試點改革。經過幾年的試點，規劃體制改革的目標、思路、任務逐漸清晰。2005年國務院發布的《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》首次在形式上統一了發展規劃體系。但由于空間性規劃之間的沖突比較大，該文件沒有涉及空間性規劃的內容。

（四）發展規劃和國土空間規劃的再融合階段

針對21世紀以來規劃領域的問題，黨的十七大報告提出要完善國家規劃體系。從2008年開始，地方政府自發探索開展“多規合一”，推進發展規劃和城鄉規劃、土地利用規劃深度融合。黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會之后，規劃體制改革試點深入推進，28個市縣和9個省區的試點漸次展開，并取得了一系列的成效。2018年3月的國務院機構改革，要求新組建的自然資源部整合原國土資源部的國土規劃和土地利用規劃、國家發展和改革委員會的主體功能區規劃以及住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，負責建立國土空間規劃體系并監督實施，至此，空間性規劃的“多規混淆”的局面基本結束。

在總結試點經驗的基礎上，國家加快規劃體制改革。2018年11月，《意見》要求“建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系”。在發展規劃和空間規劃的關系方面，《意見》提出空間規劃要為發展規劃提供空間保障，發展規劃要“明確空間戰略格局、空間結構優化方向以及重大生產力布局安排，為國家空間規劃留出接口”。2019年5月，《若干意見》進一步闡明國土空間規劃由規劃編制審批體系、實施監督體系、政策法規體系和技術標準體系等四大體系以及“五級三類”構成，即由國家、省、市、縣、鄉鎮以及總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃三類，同時明確交通、能源、水利、農業、信息、市政等基礎設施，以及生態環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃，納入國土空間規劃體系。新時代，《意見》和《若干意見》兩個綱領性文件明確了發展規劃“干什么”、專項規劃“怎么干”和國土空間規劃“在哪干”的分工，使得各類規劃的邊界更清、各類規劃定位更明、規劃融合程度更深。這種融合是新發展理念在規劃中的融合，也是“五位一體”總體布局在規劃中的融合，是全方位、多層次、全領域的融合，與計劃經濟時期僅僅是工業項目布局和工業區的融合明顯不同。

二、國家規劃體系融合的現實難題

國務院機構改革到位后，特別是《意見》和《若干意見》下發后，推進國家規劃體系融合的“四梁八柱”已經搭建完成，“細枝末節”的融合成為影響規劃合力形成的關鍵。推動國家規劃體系深度融合，主要面臨四方面的問題。

（一）專項規劃在規劃體系分類中不一致

規劃體系分類事關規劃之間銜接的主要方向。自21世紀國家推進規劃體制改革以來，除《意見》和《若干意見》外，早在2005年國務院發布的《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》中就提出發展規劃由總體規劃、專項規劃、區域規劃三類組成，這意味著專項規劃是發展規劃體系的組成部分，要強化與發展規劃的銜接。其實，在“十五”計劃以前，以特定領域為對象編制的規劃都不以專項規劃命名，多是部門計劃或行業規劃?！笆濉庇媱澥状翁岢觥俺擎偦l展、人口就業和社會保障、科技教育發展、生態建設和環境保護、水利發展、綜合交通體系發展、能源發展、西部開發、信息化發展、加入世貿組織提高國際競爭力”等10個重點專項規劃后，專項規劃才真正獨立出來?！秶鴦赵宏P于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》更是明確表示，“專項規劃是以國民經濟和社會發展特定領域為對象編制的規劃，是總體規劃在特定領域的細化，也是政府指導該領域發展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預算，制定特定領域相關政策的依據。”盡管《意見》把發展規劃、空間規劃、專項規劃和區域規劃并列為國家規劃體系的四大類，沒有明確表明專項規劃和區域規劃屬于發展規劃體系，但依然指出“國家級專項規劃要細化落實國家發展規劃對特定領域提出的戰略任務，由國務院有關部門編制”，并進一步要求“國家級重點專項規劃報國務院審批”。《若干意見》把交通、能源、水利、農業、信息、市政、生態環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃列入國土空間規劃體系中。不一致的分類體系對專項規劃的編制提出了非常高的要求。一方面，專項規劃要落實發展規劃“怎么干”的要求，加強5年規劃期內重大工程和項目的謀劃;另一方面，要落實空間規劃“在哪干”的要求，強化15年規劃期重大工程和項目精準落地的研究，而這在當前都是重大工程和項目在可行性研究階段解決的問題。規劃期限的差異也要求專項規劃分別編制兩個階段的目標任務，要求更高、任務更重。

（二）發展規劃和國土空間規劃銜接難度大

規劃銜接是形成規劃合力的重要基礎。國家開始編制發展規劃（計劃）以來，發展規劃體系逐步完善，發展規劃、專項規劃、區域規劃等之間的銜接相對比較順暢。但從目前的文件精神來看，發展規劃和國土空間規劃之間的銜接還存在一些問題。雖然《意見》對規劃之間的銜接提出了要求，明確了銜接的原則和重點，規范了銜接的程序，但在具體實施過程中很難把握。重大政策、重大工程、重大項目一直是發展規劃的重點內容，從《意見》的精神來看，空間戰略格局和空間結構優化將成為發展規劃新增的內容，這都是落地性很強且需要與國土空間規劃重點銜接的內容?！兑庖姟芬惨?，“國家級空間規劃要聚焦空間開發強度管控和主要控制線落地，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”。但不論是國家級發展規劃綱要，還是國家級的國土空間規劃，都不會對總體布局、重大工程作出具體的安排。國家級發展規劃綱要只是描述空間布局的總體形態，并不明確邊界的范圍，對具體的工程項目也只有大致的范圍。而根據中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對于國土空間規劃中的生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界三條控制線，國家只是明確了劃定和管控的原則及相關技術方法，總體格局和重點區域則由各?。▍^、市）確定，各類空間實體邊界由市縣具體劃定。在這種條件下，國家層面的銜接存在流于形式的風險。如果把銜接下沉到市縣層面，市縣對國家重大工程、重大項目、空間戰略格局、空間結構優化基本沒有發言權，協調的難度也比較大。

（三）發展規劃和空間規劃差異協調難

規劃期限和層級的差異是影響規劃協調的重要因素。國民經濟和社會發展變化快、不確定大，一般規劃期限為5年。國土空間是慢變量、管控要求高，規劃期限比較長。為開啟社會主義現代化建設的新征程，對接黨的十九大提出的2035年的目標，本輪國土空間規劃的規劃期限為15年。而按照《意見》的要求，發展規劃是統領，空間規劃是基礎，專項規劃和區域規劃是支撐。過去經常由于規劃期限不一致，造成規劃之間的銜接流于形式，類似的問題在國家規劃體系中依然可能存在。如果發展規劃和專項規劃只謀劃5年的發展，對空間也僅提出5年的需求，國土空間規劃如何安排后10年的空間布局呢？《意見》雖然要求“國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃，規劃期與國家發展規劃不一致的，應根據同期國家發展規劃的戰略安排對規劃目標任務適時進行調整或修編”，但究竟如何調整或修編并沒有進一步明確。

與此同時，《意見》明確指出發展規劃由國家、?。▍^、市）、市縣三級組成，但《若干意見》指出國土空間規劃由國家、省、市、縣和鄉鎮五級構成。當然，在五級規劃體系中，鄉鎮并沒有強制性作為單獨一級存在?！度舾梢庖姟芬仓赋觥案鞯乜梢虻刂埔耍瑢⑹锌h與鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃”。在發展規劃體系中，鄉鎮基本沒有可用的政策手段，規劃落實難度大，因此，鄉鎮是不需要編制發展規劃和專項規劃的，沒有發展規劃的統領和專項規劃的支撐，鄉鎮國土空間規劃的基礎性地位就會大打折扣。同時，市、縣在《若干意見》中雖然作為兩級存在，但在國土空間規劃編制和實施中，兩級政府的權責很難清晰界定。如《指導意見》中對市縣的要求都是劃定空間的實體邊界，其權責并無實質性差異。

（四）規劃實施協同性不高

規劃的編制是基礎，實施才是關鍵。在發展規劃演進的歷程中，我國逐步建立起年度監測、中期評估、總結評估的制度，以督導規劃的實施。特別是“十一五”規劃開始的中期評估，不僅為規劃調整預留了空間，而且為編制下一個五年規劃夯實了基礎。到目前為止，“十二五”規劃是所有發展規劃（計劃）中執行得最好的五年規劃?！兑庖姟肺樟宋迥暌巹澗幹坪蛯嵤┑慕涷?，建立了編制、協調、實施、評估、調整監督、考核等全鏈條、全方位、全過程的流程管理?！度舾梢庖姟穭t結合國土空間規劃實際情況，提出建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制，并且特別強調健全資源環境承載能力監測預警長效機制、建立國土空間規劃定期評估制度、加強對各類管控邊界和約束性指標落實情況的監督檢查以及增強對國土空間規劃執行情況的執法督察，但對日常規劃實施協同性問題沒有明確的要求。如發展規劃提出的重大工程在國土空間規劃中已預留建設空間，對該工程在兩大規劃中實施情況的協同評估機制并沒有建立起來。又如，國土空間規劃定期評估中的“定期”是否需要與發展規劃評估時間保持一致？再如，《意見》和《若干意見》都要求對規劃情況進行考核，并強調加強考核結果的運用，但是單獨考核好，還是綜合考核更好？這些問題都需要統籌考慮。

三、國家規劃體系的完善策略

不斷完善國家規劃體系，減少規劃編制和實施中的摩擦，提升規劃的治理水平，需要進一步理順規劃體系，加強規劃編制銜接，協調各類規劃差異，統籌推進規劃實施，加快形成規劃合力，更好發揮規劃在宏觀調控制度體系中的戰略導向作用。

（一）進一步明確專項規劃在國家規劃體系中的地位

第一，建議規劃體系的分類回歸《意見》精神，明確國家規劃體系由發展規劃、空間規劃、區域規劃和專項規劃共同組成，使專項規劃具有相對獨立性。但專項規劃中重大工程和項目的謀劃要接受同級經濟和社會發展規劃的指導，專項規劃中重大工程和項目的落地要受同級國土空間規劃的約束。第二，建立健全規劃編制目錄清單，列出需要編制的重點專項規劃、控制專項規劃的數量，防范規劃之間相互掣肘。為避免出現兩套目錄清單，建議由發改部門和自然資源部門共同編制，同時滿足發展規劃和國土空間規劃的需要。進一步明確列入目錄清單的專項規劃編制的銜接程序，降低規劃實施中的矛盾。對沒有列入目錄清單的專項規劃，由部門自行組織編制、審批和經費籌措。第三，強化專項規劃與發展規劃、國土空間規劃之間的銜接，明確專項規劃與發展規劃、國土空間規劃之間的接口，提高規劃體系的協同效率。鑒于制度轉型具有路徑依賴，近期內專項規劃銜接的重點是發展規劃，同時，兼顧國土空間規劃需要交通、水利、能源、農業、生態環保等專項規劃的支撐，鼓勵專項規劃探索編制中長期發展規劃。此外，國土空間規劃也要作出適應性調整，把近五年的空間開發保護格局作為重點。第四，明確重點專項規劃審批流程，完善專項規劃與發展規劃、國土空間規劃的銜接機制，降低規劃運轉中的效率。建議重點專項規劃報同級發改和自然資源部門審核同意后，由同級政府審批，而非由同級人大或同級人大常委會審批。

（二）加強規劃編制的銜接

第一，加強國家國土空間規劃和國家發展規劃在空間發展戰略、空間結構優化、重大生產力布局等方面的銜接，盡可能保證生態空間格局、農業空間格局和城鎮空間格局在兩大規劃體系中基本一致，盡可能在國家空間規劃中為發展規劃確定的重大項目、重大工程預留空間。重點是要順應空間發展“分化”和“極化”并存的兩種態勢，謀劃空間發展新格局、空間結構優化新方向，提高中心城市和城市群的經濟和人口承載能力，增強其他地區維護生態安全、糧食安全、邊疆安全的能力，著力構建主體功能突出的空間發展格局。第二，建立發展規劃和國土空間規劃縱向和橫向相銜接的機制，協同構建兩大規劃的指標體系，健全兩大規劃指標體系、空間結構、重大生產力布局等方面的縱向傳導機制，明確各層級政府在規劃編制和實施中的職責。其中，中央層面要加強空間形態、重大工程和項目走向及大致選址等方面的銜接，省區市政府強化空間邊界、重大工程和項目具體走向和選址等方面的銜接，市縣增強邊界劃定、具體選址在落地上的銜接。同時，合理確定預期性指標和約束性指標，科學分解兩大規劃指標體系，完善“指標+分區”的管理模式，增強上級規劃對下級規劃的指導和約束。第三，從維護國家生態安全和糧食安全的角度出發，三條控制線的劃定和管控應由中央政府負責，以確保國土空間規劃和發展規劃在國家層面的銜接。這也有利于保持生態空間和農業空間的完整性和連續性。城鎮開發的邊界，在中央和省級政府確定城市開發總規模的條件下，具體的形態可由城市政府負責，便于城市的產業、基礎設施建設、公益設施等領域在兩大規劃體系之間的銜接。

（三）協調各類規劃差異

第一，建議國土空間規劃按照發展規劃中期評估成果以及以5年為周期開展評估，根據形勢需要進行適應性調整，協調好兩大規劃之間期限不一致的問題;專項規劃則要遵循國土空間規劃開展布局。支持把發展規劃中期評估成果作為同級國土空間規劃調整的依據，明確規劃調整程序與審批程序基本一致。鼓勵國土空間規劃以總結評估成果以及編制的新一輪發展規劃為依據進行修編，修編成果按照規劃管理權限分類分別審批。第二，在健全資源環境承載力監測預警長效機制的基礎上，借鑒發展規劃開展年度常態化監測的經驗，建立國土空間規劃實施年度監測機制，協調好兩大規劃年度實施計劃，提高規劃實施效率。要把資源環境承載力監測預警成果作為發改部門項目審批和重大生產力布局的依據，協調好發展和保護的關系。協同開展兩大規劃指標體系、重大工程和項目年度完成情況的監測，共享相關信息，確保規劃的年度分解任務能保質保量完成。進一步推動發改部門和自然資源部門共同編制土地利用年度計劃，確保發展規劃中確定的重大工程和項目能按年度落地。第三，鑒于鄉鎮不單獨編制發展規劃、在“三線”劃定中沒有具體任務、多數鄉鎮也沒有空間發展戰略和空間結構優化的問題，再加上市縣兩級政府在規劃編制和實施中的職責很難分開，因此，建議規劃層級的分類回歸《意見》的精神，減少行政層級，推進政府扁平化管理，提高行政效能。同時，發揮土地規劃在用途管制上的優勢，積極推進鄉鎮編制土地利用規劃和詳細規劃，確保規劃工程和項目、用途管制等落到具體地塊上。

（四）統籌推進規劃實施

第一，協調好發展規劃和國土空間規劃的評估與監測，強化評估和監測結果的綜合應用，提升規劃實施的協同性，確保規劃的目標任務得到落實。中期評估要對完成有難度的指標及難以實施的重大工程和項目提出改善辦法，力保規劃制定的目標任務如期完成?？偨Y評估對預期性指標沒有如期完成的，要深入分析原因、積累經驗;對約束性指標以及重大工程和項目沒有如期完成的，要追究相關部門和地方政府的責任，確保規劃可落地、可操作、可追責。第二，加強發展規劃督導評估和國土空間規劃督查執法的協作，及時發現規劃實施中的問題，提出改進規劃實施的舉措。建立發改部門和自然資源部門規劃督導評估及規劃督察信息共享機制，及時發現規劃實施中遇到的問題，提出解決問題的政策建議。第三，發揮多元信息融合的優勢，以國土空間基礎信息平臺為基礎，接入發改部門投資項目審批平臺，充分整合覆蓋自然資源的國土空間數據體系、經濟社會發展數據體系和投資項目審批體系，建立各級政府部門的數據標準協調機制，統一闡述各專業信息的數據定義和標準，保證數據來源精度、格式標準化，搭建國家、省、市縱向貫通和各行業部門橫向協同的規劃監督實施信息平臺，嵌入規劃監測評估預警系統，實現國土空間大數據和經濟社會發展運行大數據協同共享共用，支撐規劃成果管理和建設項目部門并聯審批。

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（責任編輯：羅重譜）