財政應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度邏輯及其機制完善

孫玉棟 王強

摘? ?要：財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在應對新冠肺炎疫情中起著至關重要的作用。將財政應對突發(fā)公共衛(wèi)生的實踐內嵌于財政改革發(fā)展邏輯框架下進行考察，在對比SARS相關情況的基礎上，分析財政應對新冠肺炎疫情的機制，并判斷疫情對財政收支的直接影響和間接影響、短期影響和中長期影響。在此基礎上，剖析財政應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件存在的問題，進而提出加大支持力度、壓縮一般性支出、強化資金監(jiān)管、加強信息交流和公開等近期應急性財稅對策，以及健全籌資體制、優(yōu)化事權劃分、調整支出結構、加強績效管理等中長期制度性財稅措施。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;財政政策

中圖分類號：TP311.13? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）04-0028-09

為應對新冠肺炎疫情，我國投入大量財政資金并取得了明顯成效，充分體現(xiàn)了我國集中力量迅速處理突發(fā)事件的能力和水平。與此同時，新冠肺炎疫情對我國經濟社會發(fā)展產生了較大的負面影響，暴露出我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平還存在不足之處。

在我國經濟社會發(fā)展過程中，財政一直起著重要的基礎性作用，是國家實現(xiàn)改革發(fā)展目標和推動經濟社會發(fā)展的重要工具和手段。“財者，為國之命而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。”在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，我國積極發(fā)揮財政的作用，緊急調動了大量資源，實現(xiàn)了防控疫情、減輕負擔、穩(wěn)定就業(yè)、保障供給等多重目標。同時，在應對新冠肺炎疫情中，政府治理層面暴露的一系列問題和矛盾，也以一定的形式折射到財政領域，這既是由財政在國家治理中的基礎性地位所決定的，也反映出財政自身改革的迫切需要。

我國學者對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財政保障機制研究主要聚焦于應急預算編制、財政危機管理體制建立和財政資金管理這三個維度。基于財政投入體系在防范和應對公共衛(wèi)生事件中的重要地位，在我國的預算編制中有必要加大事前預防性財政投入比例，編制突發(fā)公共事務預算[1]。同時，這種應急預算的編制不應該在公共衛(wèi)生事件發(fā)生之時，而應該每年編制、滾動安排。正常狀態(tài)下執(zhí)行一般的預算安排，危機爆發(fā)時則適時調整預算安排[2]。而一旦公共衛(wèi)生事件發(fā)生，是否具有完備的財政危機管理體制就關乎財政的運行效率和預算編制的執(zhí)行績效。為此，既要調整優(yōu)化財政支出結構、規(guī)范財政支出運行機制，開通應急財政資金的籌資渠道，又要建立公共衛(wèi)生事件財政補償機制，明晰公助、共助、自助的財政分擔比例[3]。當財政資金進入運行軌道之后，就需要強化應急資金支出的事前、事中和事后的全過程管理，構建應急財政資金的績效評估體系和審計監(jiān)督機制[4]。

如何利用財政政策更好地應對新冠肺炎疫情，進一步提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，是迫切需要研究的問題。在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，回答財政應對新冠肺炎等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐邏輯，提出財政應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的思路和體制機制完善建議，進而推進國家治理水平的提升，顯得尤為重要。

一、財政應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度邏輯

改革和發(fā)展始終是國家治理的根本目標和國家戰(zhàn)略的根本指向，而財政改革始終作為整體改革的一個重要組成部分，服從和服務于整體改革的需要[5]。縱觀近年來我國財政改革發(fā)展的歷程，財政實踐始終具有改革發(fā)展的鮮明特殊性，始終肩負著服務改革發(fā)展大局和推動自身改革發(fā)展的雙重任務。

財政服務改革發(fā)展大局是由財政的基本屬性決定的[6]。一方面，財政圍繞特定階段國家戰(zhàn)略重點推動改革發(fā)展。比如，在應對新冠肺炎疫情中，國家集中財力對阻擊疫情予以重點支持。另一方面，財政需要發(fā)揮職能作用以保障改革和發(fā)展的順利進行，特別是彌補由于戰(zhàn)略重點調整、改革利益調整等帶來的各種成本，以減少改革發(fā)展的阻力。具體體現(xiàn)為：一是漸進式改革的歷史性成本。我國采取“摸著石頭過河”的漸進式改革路徑，不可避免地會出現(xiàn)在某些時段沒有及時對應由當期承擔的成本進行合理補償，或者采取當時成本最小化的路徑進行折中處理而沒有對當期成本進行完全的補償?shù)那闆r，從而導致未在當期支付的成本不斷累積形成歷史性成本。公共衛(wèi)生領域就存在應急管理體系建設等大量此前應彌補的歷史性成本，需要當前予以結算彌補。二是制度變動的摩擦性成本。我國從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型過程中存在著大量的制度變動，不同的制度安排通常會帶來利益格局調整，形成制度變動的摩擦性成本。比如，公共衛(wèi)生方面利用市場機制融資，改變了公共衛(wèi)生機構的激勵機制，影響了公共衛(wèi)生服務提供的內容和模式，引致公共衛(wèi)生產品提供的低效率和欠公平等問題[7]。三是突出重點的結構性成本。由于我國處于社會主義初級階段，財力相對較為緊張，財政收支失衡是當前的突出矛盾。財政需要根據(jù)不同階段的國家戰(zhàn)略重點明確需要解決的主要矛盾，形成特定的收支結構，這就不可避免地會忽視對非主要矛盾的投入力度，形成結構性成本。一段時間以來，我國一直以經濟建設為重心，財政對公共衛(wèi)生等方面的投入力度明顯偏弱。

財政推動自身改革發(fā)展是由財政自身職能決定的。預算改革既包括具有一定前瞻性的主動型改革，又不乏受制于預算環(huán)境的被動型改革[8]。一方面，財政需要根據(jù)“政”的要求相對被動地進行自身改革。另一方面，財政積極主動地推動自身改革，不斷推進全面績效管理，深化預算公開，完善跨年度的中期財政規(guī)劃，進而主動地促進我國經濟社會發(fā)展。在應對新冠肺炎疫情中，財政聚焦疫情防控，主動精準施策，創(chuàng)新管理方式，采取超常規(guī)措施，既有被動應對，又有主動作為，形成了一些可以總結并上升為體制機制的成功做法和經驗。

通過上述邏輯框架來分析我國財政應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐，可以更清晰地認識和客觀評價當前財政應對新冠肺炎疫情的體制機制障礙和可供選擇的邏輯路徑。從我國財政的實踐過程可以看出，改革開放后相當長的一段時間內，財政安排總體上服從于國家的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，財政在保障人員工資福利和機構日常運轉等基本支出的基礎上，重點支持經濟增長、城市建設、企業(yè)發(fā)展等，對公共衛(wèi)生等社會事業(yè)的投入力度相對不足，存在大量歷史性成本、結構性成本需要彌補。隨著市場經濟體制基本框架建立，1994年實行的分稅制財政體制改革，奠定了近年來財政體制的基礎，但受非均衡戰(zhàn)略的影響，其逐漸呈現(xiàn)如下傾向：

一是重財權輕事權。1994年的分稅制改革主要關注財權方面的“兩個比重”問題，中央財政通過改革集中了大量財政收入，但對各級政府公共衛(wèi)生等領域的事權并沒有非常明確的劃分。實踐中，一些財力較弱的省份依賴于中央的轉移支付，很大程度上受制于中央財政支出結構，不能很好地根據(jù)該省份實際情況調整支出重點;一些省級財政集中了省級以下財力，但沒有相應地進行事權調整，導致財力相對事權的縱向上移，基層政府對公共衛(wèi)生等公共產品的投入力度不足，公共衛(wèi)生領域存在大量的歷史性成本需要后期進行補償。

二是重經濟建設輕社會事業(yè)。1994年財政體制改革后，財政支出的重點仍然是經濟建設等領域，公共衛(wèi)生等社會事業(yè)方面的支出增長不足。我國公共衛(wèi)生總費用占財政總支出的比重1996年為5.89%，2001年為4.23%。中央財政衛(wèi)生事業(yè)支出增速從1994年開始呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，1999年達到近年來的最低點。從上述數(shù)據(jù)可以看出，這段時期公共衛(wèi)生并不是財政支出的重點，公共衛(wèi)生的結構性成本有待延期處理。

三是重城市輕農村。1994年以后的一段時期，財政大力支持城市經濟社會快速發(fā)展，但是對農村的關注不多，特別是農村公共衛(wèi)生等支出職能缺位，影響了城鄉(xiāng)經濟社會的協(xié)調發(fā)展。

SARS暴發(fā)之后，隨著財政體制性問題的逐漸暴露，我國在分稅制體制基礎上進行了一系列政策調整并取得了積極的效果，特別是黨的十八大以來，按照“四個全面”的戰(zhàn)略布局，根據(jù)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等頂層設計從央地關系、預算安排、資金撥付、管理方式等多方面對財政進行改革調整，應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力得到明顯加強。具體表現(xiàn)為：

一是加大財政支持力度，提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。調整支出結構，突出保障重點，支持建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系，推動監(jiān)測信息網絡、疾病預防控制體系、應急醫(yī)療救治體系等加快建設。

二是不斷完善投入體制機制，合理劃分中央與地方財政事權和支出責任。立足醫(yī)療衛(wèi)生機構特點，逐步建立起政府主導、多渠道籌措醫(yī)療衛(wèi)生經費的體制機制。2018年，國務院辦公廳印發(fā)《醫(yī)療衛(wèi)生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，對醫(yī)療衛(wèi)生領域所有事項的財政事權和支出責任予以了明確，并適度加強中央財政事權和支出責任，將全國性或跨區(qū)域的重大傳染病防控等項目上劃為中央財政事權并由中央財政承擔支出責任，初步構建了中央領導、權責清晰、依法規(guī)范、運轉高效的應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財政事權和支出責任劃分方式。

三是切實加強預算管理。嚴格執(zhí)行《預算法》等法律法規(guī)，出臺《關于加強公立醫(yī)院財務和預算管理的指導意見》等文件，逐步推行全面規(guī)范、公開透明的預算制度。全面推進預算績效管理，加強對重大醫(yī)療衛(wèi)生投入政策的績效評估，加快完善覆蓋預算編制、執(zhí)行全過程的績效管理機制，進一步提高財政資金使用效益。

二、財政應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機制及其影響

與2003年SARS的應對情況進行比較后可以發(fā)現(xiàn)，我國在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財政機制以及應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件對財政產生的影響等方面有了一些新的變化。

（一）財政應對新冠肺炎疫情的機制分析

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國充分發(fā)揮財政作為國家治理的基礎和重要支柱的作用，根據(jù)“政”的要求集中財力，及時出臺一系列政策措施，堅決支持打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)。同時，財政還在完成應對新冠肺炎疫情這項特定階段重點任務的同時，發(fā)揮職能作用，積極應對新冠肺炎疫情對財政收支、經濟社會發(fā)展等造成的影響，彌補新冠肺炎疫情帶來的各種成本，以“財”施“政”推動高質量發(fā)展。

總的來看，與應對SARS相比，財政應對新冠肺炎疫情的機制有三個明顯特點：一是精準施策。聚焦新冠肺炎疫情防控、特定人群、特定企業(yè)，體現(xiàn)問題導向，精準應對，精準施策。二是注重時效。財政應對新冠肺炎疫情政策基本在一定期限內實施，體現(xiàn)了服務中央決策部署應對疫情的階段性。三是措施綜合。采用稅費減免或緩繳、財政貼息、金融支持、減免房租、穩(wěn)崗援企等多種措施，綜合實現(xiàn)多重目標，對穩(wěn)預期、穩(wěn)信心發(fā)揮積極作用。

1.統(tǒng)籌財政資金，集中財力保障非常時期的特殊需要

財政部緊急下?lián)芎笔∫咔榉揽匮a助資金并緊急預撥資金支持各地開展疫情防控，各地也相應加大財政投入力度。一是著力支持醫(yī)療救治和抗疫醫(yī)護人員。廣東、海南、湖南等對于參加疫情防治工作的醫(yī)務人員和防疫工作者，疫情防控期間對其暫緩匯算清繳2019年度個人所得稅，后續(xù)工作簡化流程、專人輔導，最大力度支持醫(yī)務人員和防疫工作者把時間和精力投入疫情防治工作。二是大力支持疫情相關的科研攻關。北京市支持醫(yī)療機構積極開展相關臨床研究，支持加快抗病毒藥物、檢測試劑研發(fā)和生產，加速相關藥品、醫(yī)療器械等技術產品的研發(fā)生產，支持企業(yè)進入防控產品應急審評審批綠色通道。廣東、海南等及時、足額、優(yōu)先為符合條件的生產相關藥品、試劑、疫苗研發(fā)機構辦理采購國產設備退稅。三是對疫情防控企業(yè)實施稅費優(yōu)惠。廣東省優(yōu)先落實疫情防控物資生產企業(yè)的減稅降費政策，優(yōu)先加快辦理增值稅留抵退稅，優(yōu)先核準延期繳納稅款，支持復工復產、擴大生產。四川省對參與疫情防控的醫(yī)療衛(wèi)生機構和物流企業(yè)車輛，免征2020年度車船稅，已繳納2020年度車船稅的，在下一年度應繳車船稅中抵減。江西省對藥品補充申請、再注冊收費標準和二類醫(yī)療器械首次注冊、變更注冊、延續(xù)注冊收費標準降低30%。四是著力支持防控疫情的公益捐贈。廣東等輔導落實好公益捐贈相關的企業(yè)所得稅和個人所得稅稅前扣除政策，以及增值稅、土地增值稅、印花稅等優(yōu)惠政策。

2.通過稅收、補貼等政策性財政收支措施，減輕新冠肺炎疫情對經濟運行的影響

為積極應對新冠肺炎疫情對經濟運行可能產生的影響，我國出臺了一系列政策措施，主要包括：一是出臺稅收優(yōu)惠政策。財政部、國家稅務總局印發(fā)了《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關稅收政策的公告》等，實施了全額退還增值稅增量留抵稅額等一系列稅收優(yōu)惠政策。山東、江蘇、浙江等對因疫情影響納稅確有困難的企業(yè)，經申請依法合理予以減免房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。四川、重慶、北京等對適用“定期定額”征收的個體工商戶生產經營受到影響的，結合實際情況合理調整定額。二是延期繳納稅款。廣東、山東、湖南等對因受疫情影響辦理申報困難的中小企業(yè)，由企業(yè)申請依法辦理延期申報;對確有特殊困難而不能按期繳納稅款的企業(yè)，由企業(yè)申請依法辦理延期繳納稅款。有的地區(qū)設置了最長不超過三個月的期限。三是減免中小企業(yè)房租。有的地區(qū)對承租國有資產類經營用房的中小企業(yè)，不同程度地減免1—3個月房租;有的進一步鼓勵大型商務樓宇、商場、市場運營方對中小微租戶適度減免疫情期間的租金，財政適度給予補貼。四是降低企業(yè)融資成本。多數(shù)省市通過對受疫情影響嚴重的企業(yè)給予貸款貼息等方式，鼓勵商業(yè)銀行采取多種措施，降低中小企業(yè)融資成本。

3.積極支持維護社會穩(wěn)定，切實保障和改進民生

新冠肺炎疫情發(fā)生后，一些群眾生活受到了不同程度的影響。為解決這一問題，財政注重保基本兜底線，支持做好各項民生工作，主要包括：一是實施失業(yè)保險穩(wěn)崗返還政策。許多地區(qū)對不裁員、少減員、符合條件的用人單位，返還單位及其職工上年度實際繳納失業(yè)保險費總額的一定比例。二是實施培訓費補貼政策。上海市對受疫情影響的各類企業(yè)，對在停工期間組織職工參加各類線上職業(yè)培訓的，納入各區(qū)專項資金補貼企業(yè)職工培訓范圍，按實際培訓費用享受95%的補貼。四川省對此類情況，按實際培訓費用享受全額補貼。三是對企業(yè)穩(wěn)就業(yè)予以補助和獎勵。福建省對連續(xù)生產的企業(yè)，給予一次性穩(wěn)就業(yè)獎補，對為疫情防控急需物資生產企業(yè)引進勞動力的，提高用工服務獎補標準，對堅持在生產一線工作的職工給予生活補助。四是支持消費恢復性增長。一些地方通過財政支持發(fā)放消費券等方式，激發(fā)群眾消費需求，促進消費跨期回補。五是積極支持保障好市場供應，滿足群眾生活需要。一些地方輔導相關企業(yè)落實好蔬菜和鮮活肉蛋產品流通環(huán)節(jié)免征增值稅政策，國家儲備商品有關增值稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅優(yōu)惠政策，以及大宗商品倉儲設施城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策。另外，各級財政還加強財政資金監(jiān)管，建立疫情防控資金臺賬，加強政策落實和資金使用的預算績效管理評價，及時、足額撥付各項疫情防控資金，及時向社會公開相關信息，嚴肅查處違規(guī)問題，提高財政資金使用效益。

（二）應對新冠肺炎疫情對財政產生的影響

可以預見，新冠肺炎疫情將對財政造成巨大而深遠的影響，既有支出壓力加大、收入快速下降等短期沖擊，又有相關稅源受損等中長期影響。

1.從短期財政收入來看，新冠肺炎傳染性更強，對短期財政收入將造成較大的直接影響

新冠肺炎確診病例和死亡病例比SARS更多，分布地區(qū)也更廣泛。從暴發(fā)時間來看，SARS主要集中在2003年第二季度，新冠肺炎疫情暴發(fā)則集中在春節(jié)期間，恰逢春運人口大遷徙和春節(jié)消費的高峰。為應對新冠肺炎疫情，許多地方企業(yè)延期復工、居民外出受限，春節(jié)期間消費水平大幅下降，這將對近幾個月的財政收入造成較大影響。SARS暴發(fā)期間，北京市2003年4月餐飲業(yè)實現(xiàn)零售額8.3億元，同比下降4個百分點，與2003年第一季度相比，增幅回落近40個百分點[9]。可以預測，新冠肺炎疫情對許多地區(qū)財政收入的短期影響將比SARS影響更大。

2.從短期財政支出來看，政府防控新冠肺炎疫情更果斷啟動更早，財政支出短期內迅速增長并嚴重沖擊年初預算安排

SARS暴發(fā)期間，除北京、廣東等地外，全國大部分地區(qū)正常工作和生活秩序基本未受嚴重影響，而新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，大部分省份采取了更早更嚴的防控措施。各級財政啟動應急預案，積極調整支出結構，在短期內調動了大量財政資金，全力保障防治新冠肺炎疫情工作，這將對財政庫款使用、年初支出安排形成較大沖擊。

3.從經濟社會環(huán)境來看，新冠肺炎疫情暴發(fā)于經濟下行周期，對經濟社會影響更大，可能影響中長期財政收支狀況

SARS發(fā)生在我國經濟上升周期中，正是快速工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化的高峰，也是受益于全球化紅利的階段，因此經濟受疫情短暫沖擊后很快進入了快速增長的周期。但是，新冠肺炎疫情發(fā)生在我國經濟下行周期階段，全球化紅利也處于遞減階段，因而對中長期經濟運行和財政收入將產生更大影響。近期，多家國內外研究機構對新冠肺炎疫情影響進行分析，認為其從消費、投資、進出口、工業(yè)生產等多個維度拖累經濟增長，影響程度直接取決于疫情持續(xù)時間及防控舉措強度。同時，受即時信息傳播、心理反應放大等影響，企業(yè)的反應程度、人們的消費生活模式等發(fā)生了較大變化，對企業(yè)信心、群眾心理產生了較大的負面影響，造成微觀消費活動減少、投資活動收縮，這可能會在一定時期內影響相關稅源基礎。

三、財政應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件機制存在的問題

就應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機制層面而言，財政自身還存在一定的問題和弊端，亟須予以解決。

一是財政公共衛(wèi)生投入不能滿足人民日益增長的健康需求。目前我國公共衛(wèi)生資源較為緊張，人員、技術、設備等方面存在的歷史性成本需要彌補，財政保障水平不足。數(shù)據(jù)顯示，1993—2003年，由于醫(yī)療費用上漲、醫(yī)療保險覆蓋和保障力度不足以及醫(yī)療供給能力有限等，我國有相當多的需住院患者未能住院[10]。新冠肺炎疫情也暴露出公共衛(wèi)生與傳染病防治領域是我國的薄弱領域之一[11]。

二是公共衛(wèi)生領域各級政府事權和支出責任劃分改革還需進一步深化。2018年，國家實施了醫(yī)療衛(wèi)生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。但是，財政事權只是事權的重要組成內容之一，正如前文分析，在公共衛(wèi)生領域事權沒有清晰劃分情況下開展的財政事權劃分改革只是財政在短期特定背景下的激進式改革方案，以期“牽一發(fā)而動全身”地主動推進全局改革，還需要按照黨的十九屆四中全會提出的事權劃分思路進一步深化改革。

三是財政公共衛(wèi)生支出結構尚需優(yōu)化。從圖1（下頁）可以看出，政府衛(wèi)生支出雖然一直呈增長態(tài)勢，2018年為16 399億元，是2000年的15倍，但占衛(wèi)生費用的比重由近年來最高的2011年的30.66%下降至2018年的27.74%。由圖2（下頁）可知，政府衛(wèi)生支出中醫(yī)療衛(wèi)生服務支出比重由2000年的57.39%下降至2018年的42.12%，增速明顯低于醫(yī)療保障支出。在2017年的衛(wèi)生費用中，預防服務費用占比僅為6.6%，遠低于醫(yī)療服務費用。衛(wèi)生費用花在大醫(yī)院的相對較多，而流向基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的相對較少。各地人均衛(wèi)生費用差異較大，區(qū)域間醫(yī)療衛(wèi)生服務水平仍不均衡[12]。

四是覆蓋預防準備、應急處理、事后處理等各階段的財政應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全過程投入機制有待完善。我國雖然設立了財政預備費以及預算穩(wěn)定調節(jié)基金來應對支出危機，但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，如何在各環(huán)節(jié)快速有效地分配使用財政資金，防止出現(xiàn)人民群眾因擔心費用而不敢就醫(yī)、各地因資金問題而影響醫(yī)療救治和疫情防控、經濟社會因短期壓力而出現(xiàn)大幅波動，把有限的資金花在刀刃上等方面還需要進一步研究。

四、財政應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件機制的完善建議

人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志，醫(yī)療衛(wèi)生是保障人民健康的重要民生事業(yè)。完善應對新冠肺炎等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財政體系，是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要舉措。借鑒應對SARS的經驗，建議兼顧近期和中長期的視角來進一步完善財政治理體系，提高財政治理能力，近期重點是加強疫情防治、控制相關風險、消除負面影響、盡快恢復秩序，中長期重點是健全體制機制、優(yōu)化支出結構、全面深化績效管理、建立長效機制。

（一）近期應急性的財稅對策

一是繼續(xù)加大財政支持力度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有較強的公共產品屬性和外部性，依靠市場力量很難自發(fā)調節(jié)，必須通過加大財稅投入予以解決。各級財政需要繼續(xù)加大財稅支持力度，按照“急事急辦、特事特辦”的原則加快調度撥付資金，進一步支持新冠肺炎疫情的防控工作，通過稅收優(yōu)惠、財政補助等政策推動疫后經濟社會快速恢復。同時，中央財政根據(jù)財力可能，加大對中西部地區(qū)、疫情嚴重地區(qū)的轉移支付力度，支持基層保基本民生、保工資、保運轉，做好疫情防控相關工作。

二是采取有保有壓的財政支出策略。從前文分析可以看出，新冠肺炎疫情對我國經濟社會發(fā)展的影響程度將大于SARS，疊加經濟下行周期和復雜的外部環(huán)境，2020年的財政收入形勢將較為嚴峻。從2020年1—2月的財政數(shù)據(jù)就已經可以明顯感受到這一趨勢。各級財政應進一步優(yōu)化支出結構，牢固樹立過“緊日子”的思想，加大對經濟社會發(fā)展重點領域的支持力度，提高資金配置效率。壓縮一般性支出，對各部門公用經費按照一定比例進一步壓減，除法定支出和社保、衛(wèi)生防疫等專項支出外，其他項目支出原則上按一定比例調減，集中用于應對新冠肺炎疫情的相關后續(xù)支出。同時，要加大對經濟恢復與增長的支持力度，適當擴大財政赤字率;在擴大債務預算規(guī)模的基礎上，調整債務的使用去向，發(fā)行特別債務以緩解支出的壓力。

三是加強財政應對新冠肺炎疫情資金的全過程監(jiān)管，切實提高資金使用效益。在疫情防控過程中，由于時間緊、任務急，一些應急資金可能采取了預撥、掛賬等處理方式。為了避免“亂花錢、錯花錢”的現(xiàn)象，財政部門應及時完善疫情防控資金使用管理辦法，規(guī)范資金審批程序，確保資金專款專用;財政、審計等部門需要建立覆蓋預防準備、應急處理、事后處理等各階段全過程的監(jiān)督評價機制，做到不留死角，保障應急資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。

四是加強信息交流和公開，及時應對化解風險。新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，由于缺乏對財稅政策等信息的了解，一些企業(yè)、群眾可能會出于對自身利益的擔憂而產生焦慮、恐慌等情緒。此時如果財政部門不能及時交流和公開信息，可能會引發(fā)社會輿論的不滿，激化社會矛盾。因此，財政部門需要密切跟蹤各項財稅政策的落實情況，發(fā)現(xiàn)問題及時溝通并研究應對預案，切實解決好政策落實“最后一公里”的問題。及時總結財政應對新冠肺炎疫情相關情況，推廣各地在物資采購、資金調度、保障和改善民生等方面的好經驗和好做法。切實提高財稅政策和資金分配使用的透明度，及時公開財政支持保障相關信息，主動回應各方對財稅政策的關切，增強社會信心。

（二）中長期的制度性財稅對策

一是健全多元籌資體制，構建與經濟社會發(fā)展水平相適應的公共衛(wèi)生服務體系。科學厘清公共衛(wèi)生領域政府和市場的關系，明確政府、社會與個人的支出責任，建立健全政府主導的公共衛(wèi)生多元籌資機制，更好地滿足公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的客觀需要。繼續(xù)加大對公共衛(wèi)生、疾病預防等的財政投入，彌補歷史欠賬，為人民群眾的身體健康筑牢第一道防線。

二是進一步優(yōu)化政府間公共衛(wèi)生領域事權劃分，形成事權、支出責任和財力相適應的制度。按照黨的十九屆四中全會關于“優(yōu)化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”的新要求，進一步推進公共衛(wèi)生領域的事權和支出責任劃分，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，并根據(jù)條件成熟情況逐步推進法治化和規(guī)范化，使各級政府按規(guī)定履行好公共衛(wèi)生投入和管理責任。完善公共衛(wèi)生轉移支付制度，研究設立公共衛(wèi)生分類轉移支付項目，確保各地財政資金向構建社會安全網傾斜、向農村傾斜、向貧困地區(qū)傾斜、向貧困人口傾斜，促進公共衛(wèi)生資源均衡配置。

三是調整優(yōu)化財政支出結構，健全覆蓋預防準備、應急處理、事后處理等階段的全過程財政投入機制。現(xiàn)代公共財政理論認為，公共財政支出結構需要根據(jù)政府職能變化進行調整優(yōu)化。各級財政應加大對人民健康的投入力度，支持建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的中國特色醫(yī)療衛(wèi)生制度，推動醫(yī)療衛(wèi)生資金逐步從治病向預防拓展。進一步完善財政應急機制，構筑覆蓋預防準備、應急處理、事后處理等階段的綜合性財政應急管理系統(tǒng)，充實儲備政策庫，確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后能快速響應、有效應對。

四是健全應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件資金的績效評價體系，切實提高資金使用績效。加強相關財政資金績效管理，強化“花錢必問效、無效必問責”的理念，健全績效指標體系，加強績效評估應用，以績效為導向安排預算實施管理。可以對有關支出推出零基預算模式，并加強全過程的監(jiān)控。堅持加大投入與深化改革同步推進，探索符合公共衛(wèi)生特點的財政資金投入撥付和管理模式，不斷提高財政資金使用績效。

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