嚴格落實耕地保護　嚴格土地用途管制

耕地是我國最為寶貴的資源，耕地保護是自然資源部的核心職責之一。習近平總書記強調，要像保護大熊貓一樣保護耕地。為落實最嚴格的耕地保護制度，嚴格土地用途管制制度，2019年國家自然資源督察機構將耕地保護督察作為首要任務，扎實做好這項工作。

2019年全國耕地保護督察通報

耕地是我國最為寶貴的資源。黨中央、國務院歷來高度重視耕地保護。習近平總書記多次強調，耕地紅線要嚴防死守。保護耕地要像保護大熊貓那樣來做。國家自然資源督察機構始終將耕地保護作為首要政治任務，以習近平生態文明思想和習近平總書記關于耕地保護的重要論述為根本遵循，按照《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）的要求，堅持“黨中央精神、國家立場、權責對等、嚴起來”和“刀刃向內”的原則，2019年對省級政府開展了耕地保護督察。

此次督察主要有以下特點：一是實現省份全覆蓋，并根據工作需要，下沉到240個設區市、843個縣（市、區）實地核查。督察時段為2017和2018兩個年度，部分突出問題向以往年度進行了延伸。二是突出省級政府主體責任，重點關注黨中央、國務院關于耕地保護重大決策部署落實情況，以及土地管理職責履行情況、耕地保護工作實效和趨勢變化。三是堅持問題導向，重點對土地審批、補充耕地、土地利用和執法監管等環節進行督察，注重發現普遍性問題和突出問題。四是堅持嚴格督促整改與促進政策完善“兩手抓”。對法律法規有明確規定、政策科學合理的問題一督到底，對政策不合理、不完善的，提出政策制度改進完善的建議。

督察中普遍存在的問題

一是補充耕地數量不實。發現全國28個省部分項目補充耕地數量不實，涉及16.98萬畝，主要是現有耕地面積少于驗收入庫面積、實地現狀為非耕地、將已退耕還林地塊納入土地整治等。二是違法違規占用耕地。發現全國違法違規占用耕地114.26萬畝，其中，占用永久基本農田14.34萬畝。三是圈占、閑置浪費耕地。各地多措并舉，積極盤活消化和利用存量用地，但也發現一些地方為提高供地率和閑置土地處置比例，存在弄虛作假、處置不實行為，耕地依然被圈占、閑置浪費。其中，發現在處置批而未供中存在虛假供地、虛假撤回批準文件等問題的項目1826個、15.4萬畝，發現閑置土地處置不實問題的項目728個、5.41萬畝。四是違法違規審批建設占用耕地。一些省份為規避占補平衡，將耕地按照建設用地等其他地類上報審批，涉及9.49萬畝。

督察還發現苗頭性、傾向性問題，需要引起高度重視，切實加以糾正。一是“景觀工程”過度化，違法違規占用破壞耕地。發現2017年以來有1368個城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農田5.79 萬畝。有的甚至破壞耕地挖田造湖、挖田造河，憑空建設人工水景。如陜西渭南市華州區少華湖水利風景區項目挖湖破壞耕地2041.50畝，其中永久基本農田139.77畝;湖北荊州市文旅區楚國八百年城市公園項目，在原有耕地上新開挖出一條東西長約7千米，寬度100-190米的人工河，破壞耕地574.99畝。二是有的地方城鄉建設用地增減掛鉤跨省域調劑指標不實。城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑是助力脫貧攻堅的重要政策措施，深度貧困地區將農村建設用地復墾為農用地，產生節余指標，東部幫扶省份支付調劑資金，購買節余指標，從而實現雙方共贏。國家自然資源督察機構對2018年度已完成驗收的7個省47個深度貧困縣的增減掛鉤項目進行了核查，總體來看，這項政策發揮了較好的作用，但也發現一些地方存在節余指標不實，甚至弄虛作假的問題，共涉及1136.17畝。如河南臺前縣將“全國第二次土地調查”時本來就是耕地的8個地塊，在未經審批和沒有任何建設的情況下，直接變更為建設用地，再包裝成拆舊復墾區，違規取得46.47畝節余指標。

針對此次耕地保護督察發現的問題，國家自然資源督察機構向31個省（區、市）以及新疆生產建設兵團發出《督察意見書》，督促省級人民政府切實負起整改的主體責任，實事求是，分類整改，并對問題突出的54個地市，約談了地方政府主要負責人。同時，發揮警示作用，公開通報了31個違法違規典型問題。下一步，督察機構對發現的問題，將扭住不放，一督到底，督促整改查處到位。

督察發現的問題也反映出，現行的一些耕地保護的制度、政策需要完善，監管方式需要改進。有的政策銜接不夠、相互沖突;有的政策在強調嚴管嚴保的同時，把握統一性和差別化的關系問題不到位，比如土地審批法律法規不完善、層級多、時間長，一些重點建設項目在急于開工建設的情況下程序性違法;耕地的利用政策與現代農業、鄉村振興等發展的需求還不相適應;地方和用地單位節約集約用地的動力不強;耕地保護補償激勵機制還不健全等。這些需要我們更加實事求是地對待問題，加大有效的政策供給力度，實行更加靈活的土地管理政策，實現政策的科學、簡明、可操作，統籌解決好保耕地、保建設與保生態的關系，共同推進黨中央、國務院決策部署的落實。

做好耕地保護工作，離不開各級黨委政府、各有關部門和社會各界的支持和幫助，大家可以一起努力，共同完成好黨中央交給我們的耕地保護重大使命任務。

耕保督察與往年土地督察有何不同

耕地保護一直是督察機構的首要職責。機構改革后，自然資源部職能范圍更大，使命責任更重，對自然資源中最寶貴的耕地資源保護仍然是重中之重。習近平總書記強調，耕地是我國最為寶貴的資源，要實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。中發〔2017〕4號文件中明確規定“督察機構要加強對省級政府實施土地利用總體規劃、履行耕地保護目標責任、健全耕地保護制度等情況的監督檢查”。面臨新形勢新任務新職責，自然資源督察機構仍然牢記黨中央建立國家土地督察制度的初衷，始終把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護督察作為首要任務，堅持“黨中央精神、國家立場、權責對等、嚴起來”和“刀刃向內”的原則，政策明確的一督到底，政策不合理的促進完善。

2019年耕地保護督察突出“對著省、全覆蓋、看變化、曝典型”，最鮮明的特點就是實質性對省督察。省級政府是貫徹中央精神、推動工作落實的關鍵一環，強化對省級政府的督察，有利于督促引導地方落實嚴格耕地保護、保障糧食安全、加強土地監管的責任。在督察過程中，我們改變以往主要以地市為督察重點對象的做法，將省級政府作為直接督察對象，處理好全面和抽查重點地區、重點問題的關系，通過全覆蓋督察，發現全省共性和普遍性問題，以及各地市縣面上的突出問題;通過對問題總量、結構、違法主體的分析，研判省域內耕地保護形勢變化;通過曝光典型問題和督辦典型地區，對耕地保護保持“嚴保嚴管”的態勢。近期，我們約談了問題突出的54個地市，公開通報了31個違法違規典型問題，就是要發揮警示震懾作用，今后，這樣的工作還將持續下去。

督察機構如何督促整改到位

督察機構督促地方政府整改問題堅持“實事求是、分類處置“的原則，在分清問題類型、性質、責任主體等基礎上，明確整改時限、整改要求，要求地方政府依法依規整改到位。對法律法規有明確規定、現有政策科學合理，但地方政府在執行中出現偏差，觸犯法律法規的，我們的態度是一督到底，整改到位的標準是消除違法狀態。此次耕地保護督察發現問題絕大多數屬于此類情況。如“補充耕地數量不實”問題，需要地方政府將已經驗收入庫的不實耕地調出，并補充相應數量相應等級的耕地。對于地方政府弄虛作假的，我們采取約談，甚至是限期整改等更為嚴厲的措施。對政策規定已作出調整安排，整改需要與有關工作做好銜接的問題，我們將給地方更多的時間，允許他們在法律法規范圍內逐步調整規范。如永久基本農田與生態紅線范圍重疊等問題。對土地利用及管理政策缺失、不完善，需要調整改進的問題，如國家和省重點項目特別是線性工程用地程序性違法問題，我們實事求是將問題反映給相關司局，研究有關政策，改革有關審批制度，從源頭上防范和解決問題。

為了更好的督促地方政府整改發現的問題，此次耕地保護督察我們確定了整改時間，要求地方自督察意見發出之日起90天完成整改，特殊問題經批準可以適當延長，避免地方在整改過程中出現“簡單化”“一刀切”。在地方政府開展整改期間，督察機構也將結合督察工作開展實地的督導抽核，對于發現問題采取銷號管理制度，確保發現問題能夠切實整改到位。（編輯 林鳳鳴）

馬素蘭

自然資源部國家自然資源總督察辦公室副主任