土地使用分化理論在城市發展演變中的驗證和啟示

王菊　王康

【摘要】隨著城市更新進程的加快，城市土地的混合使用和用地功能的頻繁變遷已成為普遍存在的現象。通過研究土地使用分化理論，在剔除了土地使用的具體功能和形態的情況下，抽象性地揭示出土地使用變化的演變階段和分化過程。本文主要以濟南城市發展的實例作為驗證，具體研究濟南城市發展的四個階段。通過這個課題的研究，一方面驗證該理論可以作為解釋城市土地使用變化的理論依據和具體手段，另一方面也為城市規劃編制提出啟示，要重視土地使用的動態性和靈活性，即強調土地兼容性在城市規劃中的重要意義。

【關鍵詞】土地使用分化;濟南;兼容性

1、結合濟南城市發展驗證城市內部演變的階段

濟南是一座歷史文化名城，它的城市發展經歷了數千年的變遷和演化，呈現出我們現在所認識和感知的城市。從時間的長河中我們似乎可以尋到濟南城市演化的軌跡，同時借鑒土地使用分化理論，也可以將濟南城市內部演化也大致分為四個階段：

第一個階段為19世紀下半葉至解放前，可以概括為工業化階段。濟南原是地區性封建統治中心，清末新政改革自開商埠后，濟南一躍成為山東省內陸第一商埠中心，引起了商貿用地的迅速擴張及其他用地的相應增長。民國前中期，隨著商業的繁榮，民族工業迅速發展，城市功能轉向以商貿和工業發展并重，在空間形態擴展上是商埠展界，工業用地逐步增加，城市內部結構演變為古城政治文化中心和商埠區商貿交通中心并置的“雙核心”格局。至解放前，城市南郊為日本人聚居生活區和膠濟鐵路以北的北郊工業區的建設。

第二階段解放前至2000年前，城市第三產業迅速發展階段。解放前，濟南是地區性商貿中心，城市職能以物資集散和生活居住為主，城市用地也以居住、商貿和服務設施用地居多。1949年至改革開放前，城市功能轉變為生產中心，工業用地非常規增長，推動著城市大規模的擴展。1980年代以后，濟南加快填補居住和公共服務設施的歷史缺口，城市職能轉變為生活、生產和物資流動中心，城市中工業用地的增長幾乎停滯，在城市建設用地中的比重不斷下降，而居住用地、公共設施及市政公用設施用地快速增長。1990年代后“開發區”政策的出臺，促使工業再次得到較大發展，工業用地不斷增長，于此同時，城市生產服務性功能逐步增強，第三產業迅速發展。到2000年，城市產業結構完成由“二、三、一”向“三、二、一”的轉型，城市向生產性服務和地區金融、信息、科技中心，城市建設用地中第三產業用地比重進一步上升。城市中心由居住、辦公、商服等功能混合向第三產業為主的商業、金融信息、服務中心轉變。表一濟南土地利用情況。

第三階段2000年至今，濟南隨著城市用地的進一步攤大餅式的擴張，城市問題逐漸嚴重，像交通堵塞，城市無序擴張，環境質量下降，城市開始注重內涵式的發展，改變原來的粗放式發展，制定城市規劃策略，有意識的引導控制城市合理發展。同時注重城市更新和舊城保護的問題。

第四個階段，分化出信息產業階段。計算機網絡的逐漸普及，濟南的信息化產業還處于起步。隨著城市快速發展，在某些大城市像北京、上海，市中心商務辦公高度集中，居住則一般位于城市郊區，上下班通勤不僅給城市交通帶來很大壓力，同時也是種資源的嚴重浪費，于是家庭辦公開始在大城市中出現。同時城市中出現了越來越多城中村，城市發展和管理也越來越混亂，城市和鄉村之間的差別逐漸模糊。

2、土地使用分化理論的啟示—土地兼容的重要性

土地使用分化理論通過城市發展的實例得到了驗證，同時土地使用分化理論也給我們帶來了啟示：城市土地使用發展具有階段性、動態性和靈活性。城市土地使用不是單純靜止狀態下的城市發展，而是動態、規律性的發展。隨著城市更新進程的加快，城市土地的混合使用和用地功能的頻繁變遷已成為普遍存在的現象。因此，在城市土地控制性詳細規劃中，應該注重土地使用的動態性和靈活性。

根據《城市規劃編制辦法》，控制性詳細規劃是用以控制建設用地性質，使用強度和空間環境，作為城市規劃管理的依據，并指導修建性詳細規劃的編制。早期的控制性詳細規劃存在一些弊端，像控制缺乏彈性、可操作性，影響了控規的實施。從土地使用分化理論來看，城市土地內部的演變具有一定的規律性可循，靜止、硬性的控制性指標不適合城市發展，也降低了城市規劃的威信力，因此控規中逐漸重視土地使用的兼容性問題，以提高城市規劃的彈性、活力和可操作性和發揮城市規劃的引導作用。具體來說，在城市規劃編制中，確定地塊的土地使用性質是其工作核心。不僅要考慮規劃區內的實際狀況和區內外的綜合影響因素，也要全面考慮城市近遠期規劃發展的客觀要求，以實現城市經濟效益、社會效益、生態效益的一體化和最大化。土地使用分化理論啟示，規劃編制中要給土地使用性質留有寬容范圍，也就是土地兼容性的內涵，它一般以“允許設置”、“有條件的允許設置”和“不允許設置”來表示，即在不同土地使用性質在同一地塊中共處的可能性以及同一土地在使用性質上的多種選擇與置換的可能性。土地使用內在的變化的階段性和過程性揭示了土地變化的規律，因此規劃編制只有更好的契合這種變化規律才能使規劃得到更好的實施，才能引導城市土地使用有機的發展演化。

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