論環境保護法和能源法的統一

摘要：目前世界上環保立法和能源立法普遍存在相互脫節的問題，無助于對環境的保護。對這個問題，各國學界提出四種方案，前三種方案都不同程度存在各種問題，而第四種方案，可以將能源法律和環保法律融合起來，主張控制現代能源經濟的投入，而不是產出，將污染限制擴大為污染和清潔投入（污染后再清潔）限制，加大清潔生產的要求。

關鍵詞：能源立法;環境立法;污染投入限制

中圖分類號：D922.67??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）04-0099-03

一、環境對能源生產的影響

（一）不可再生能源——煤、石油和天然氣——對環境產生深刻影響

根據美國政府問責局（Government Accountability Of.ce）最近的一份報告，美國約三分之一的二氧化碳排放量來自燃煤發電廠和交通運輸用油。中國2016年的二氧化碳排放中，煤電的碳排放量占全國碳排放總量的34.24%。①天然氣每單位的二氧化碳排放量較少，但是天然氣開采也會導致甲烷的快速釋放。就氣候變化而言，甲烷比二氧化碳對大氣的影響要大很多倍。除了它們對氣候變化的影響外，其燃燒還會產生氮氧化物、二氧化硫與危害人類和環境的顆粒物。例如，氮氧化物和二氧化硫的排放與大氣中的氣體發生反應，形成酸性化合物，最終導致酸雨、呼吸系統和心血管疾病、植物停止生長、有毒有害煙霧等問題。煤礦開采，特別是山頂采礦對環境的影響，已經導致多次訴訟。②英國石油公司（BP）的“深水地平線”（Deepwater Horizon）鉆井平臺發生爆炸，導致11人死亡，并向墨西哥灣釋放了400多萬加侖的石油。③石油泄漏，特別是近海石油，會對環境造成毀滅性的影響。開采天然氣和石油也會產生幾種有害的副產品。首先是生產用水，它通常含有金屬、碳氫化合物等物質，因此必須在排入海洋之前進行處理。④其次，鉆井作業產生的空氣排放也會造成危險。美國的環境保護署在該事件爆發后被命令重新審查石油和天然氣的空氣污染標準，其中就包括鉆井開采設施的排放。最后，在提煉或者燃燒之前，原油必須先進行精煉，這也會對環境產生影響。大多數煉油廠產生的廢氣、水和固體垃圾必須根據各種環境法規進行處理。

（二）核能可能對環境產生的影響

與化石燃料相比，核能具有明顯的氣候影響優勢，因為它的排放量很少，因此被視為更清潔的能源。然而日本2011年的福島核電站事件說明了，當放射性物質進入自然環境時，會造成極大的負面影響。更何況我們對如何處理核電站的放射性廢料，仍然沒有什么好的解決方案。在美國，圍繞在內華達州拉斯維加斯以北的尤卡山建立永久儲存核燃料庫的提議，也存在著爭議。

（三）可再生能源對環境的影響

即使是可再生資源，也存在環境影響。首先，太陽能、風能和水力發電都需要更多的土地。水力發電需要建造大壩，也需要水庫預留區域。水庫會覆蓋重要的自然區域、田地和考古遺址，導致人口遷移。水庫會改變局部氣候和泥沙狀況，導致重大的生態環境變化。風力發電會對飛行物種造成影響，特別是瀕危的蝙蝠和鳥類。反對風能開發的突出案例就是馬薩諸塞州科德角附近的海角風能項目。⑤同樣，大型的太陽能裝置也會引起環境問題。首先，鳥類和昆蟲會因為密集的陽光受到傷害。其次，太陽能電池板會引起棲息地環境變化，會損害周圍的生態系統。最后，太陽能電池板含有有毒化學物質，因此在使用時和處理時都必須十分小心。簡而言之，所有的能源生產都有環境后果，清潔能源也有一定的環境影響。因此，我們的環境立法應既考慮到我們的能源生產消費需求，又考慮到能源對環境的影響。所有的能源生產都是利用某種自然資源，并產生影響環境的副產品。因此，應重點考察能源生產對環境的影響與能源的生產消費成本之間的平衡。為了實現這一目標，人們可以制定一部全面涵蓋能源與環境的法律，為實現能源和環境目標提供必要的激勵。然而，現行能源法和環境法是兩個獨立的領域，有著各自的目標和各自的監管機制。

二、能源法和環境保護法的分野

（一）能源法與環境保護法的共同點

能源法作為經濟法有兩個主要目標：（1）使資源的經濟效益最大化;（2）限制壟斷以確保競爭性定價。有學者認為，各國的能源法目標比較單一，往往在于激勵對能源資源的充分開發和利用，或授予采礦者土地權利，或給予能源企業契約自由權和自主經營等財產權利，但卻很少調節能源對環境的影響，更沒有規定對這種環境惡化和健康損害的補償。⑥此外，能源法越來越側重于從特定的能源生產部門，而不是采取更全面的角度進行監管。環境法和能源法一樣，也是比較雜亂的。采用不同的法規管理著不同的環境方面，而不是一個全面的部門法來規范對整體環境的保護，比如除了《環境保護法》以外，還有《環境保護稅法》《海洋環境保護法》和《固體廢物污染環境防治法》等等立法。同時，這些法律法規主要針對排放環節（而不是投產環節）進行監管。這使得法律法規不能直接管理生產環節。在環境法中，很少能找到針對工業整體進行的立法。

（二）能源法與環境保護法的區別

環境法和能源法的作用是截然不同的。它們有不同的目標：能源法側重于經濟發展而環境法側重于資源保護和公共安全。能源法確保以合理的價格供能源，而環境法試圖保護人類和生態系統免受最直接和最嚴重的傷害。環境法降低了對公共衛生和環境的其他危害和威脅的風險，同時增加了直接成本，減少了經濟收益。盡管有這些不同的目標，環境法和能源法有一些相似之處。它們都是碎片化的，各自限制于各自的部分。規制方法也大都是被動的。能源和環境法著眼于短期，盡管人們希望環境法能使社會可持續發展，環境法卻有時造成了代際不公，忽視沒有緊迫危險性的問題。由于它們是分散的、即時的，構成能源法和環境法的法律法規、政策各自為政。但這不意味著環境法和能源法截然不同。相反，環境法只是規定了能源生產過程中的各個步驟，尤其是在過程結束時，產生、排放或處置廢物。如火電廠的空氣排放必須獲得《大氣污染防治法》的許可。這反過來又增加了能源生產成本。總而言之，盡管所有的能源生產都是基于自然資源，并對環境產生不良影響，但能源法和環境法并未體系化。最終的結果是能源開發、生產、消費和監管的分散化。這種“分離”會導致四個問題。首先，以核電站提供的廉價電力為例，環境法和能源法的目標相互沖突，并且相關立法導致了效率降低。其次，環境法和能源法的矛盾導致了無效性，如能源法和環境法在應對氣候變化問題形成的沖突。第三，能源法和環境法結合帶來的額外利益將會消失。最后是不完整性，兩個領域保持各自獨立，存在部分領域沒有受到法律的制約。根據現有研究表明，氣候變化造成的危害是嚴重且公認的。危害包括：冰融化、海平面上升、厄爾尼諾現象、森林大火、更長的干旱期、和熱帶風暴等。⑦而氣候變化的主要原因與能源密切相關。因此要對氣候變化采取措施，從能源入手是一個有效的策略。有學者認為，《能源法》應當從國情出發，積極優化能源結構，鼓勵發展新能源和可再生能源，支持清潔、低碳能源開發利用，推進能源替代，促進能源開發利用與生態環境保護的協調發展。⑧如果能對整個能源生產和消費環節適用新的監管模式，能源的生產與消費和能源對環境影響便可以在某種程度上實現平衡。

三、可行的新立法模式探討

本部分將提出能源和環境法結合起來的幾種方法。

第一種方案：在能源生產的每個階段，從煤炭、石油、天然氣、太陽能和風能發電中，對可能造成的環境問題進行評估。這種方式會帶來較大的操作難度，難以有效地管理。

第二種方案：呼吁社會參與，通過自愿行動“走向綠色”，應對氣候變化和其他環境問題。然而自愿行動缺乏全面性，其影響范圍小，發揮作用的機制偏慢。有學者認為，法律是道德生活的外部沉淀，法律是對人類理性所理解的道德準則的一種表達。⑨因此在部分群體不愿意做出重大的自愿改變的情況下，法律可以通過規定，強制減少碳排放，引領道德規則。此外，自愿的個人行為都要通過推廣到能源生產體系中才能發揮社會效益，如果沒有法律鼓勵公用事業公司采取其他環保措施，相關企業不太可能自發改變現狀，因為企業只會做出符合成本的改革。個人可以安裝太陽能電池板或風力發電機，但很難要求發電廠供給的能源完全是清潔能源。大部分能源消費者希望支付較低的價格，因此即使自發行為更廣泛、規模更大，也不會有顛覆性改變。

第三種方案是：學者認為，企業是市場的基石，是經濟的細胞，同時也是環境資源的受益者和最主要的污染制造者。能源企業更是基石，在協調經濟與環境方面扮演著“示范者”和“主要參與者”的重要角色，企業環境責任又是其中的核心連接點。因此，企業環境責任制度的完善是以《能源法》作為杠桿撬動能源可持續發展的重要支點。⑩從企業角度整合了環境法和能源法的功能。

美國Driesen教授和Sinden教授提出了解決問題的第四種方案。他們的方法是傾向于控制現代能源經濟的投入，而不是產出，尤其是DILs政策的使用。這迅速實現了兩個巨大的環境成功——阻止臭氧層消耗和降低大氣中的鉛元素。他們認為，對不可再生能源——石油、煤炭和天然氣——的投入限制將特別有效：人們可以選擇利用DILs來限制某些化石燃料，并解決化石燃料帶來的問題。或者，我們可以把碳作為輸入限制。由于煤、石油和天然氣主要由碳組成，對碳的限制將成為對汽油、煤和石油的限制。這樣設計一個DIL，可以在增加靈活性的同時加強了目標實現的可能。Driesen教授和Sinden教授還認為，污染限制會導致在整個能源生產、發電和消費過程中減少污染產出。這將使得能源生產和環境保護得到更高效的管理和監督，同時鼓勵和保護創新，進而提高能源生產和環境保護效率。最后他們認為，這種安排將使得能源法律和環境法律進行融合。因為這種方法可以重新定義解決空氣污染、水污染以及一系列環境污染的方法，即從化石燃料的使用本身入手解決。將污染投入限制與其他法律工具結合起來，可以以一種更激進的手段整合環境法與能源法。同時，可以將污染投入限制擴大為污染和清潔投入限制，加大清潔生產的要求。這也與《可再生能源法》中“為了促進可再生能源的開發利用，增加能源供應，改善能源結構，保障能源安全，保護環境，實現經濟社會的可持續發展”的立法目的要求不謀而合。它既將限制化石燃料的使用，又肯定地要求使用替代能源。這種方法的好處在于，它一方面可以避免對節能的高估，另一方面可以增加生產效率。為了充分整合能源法和環境法，該需要提升環境執法者和能源市場從業者與監管者的專業水平。特別是對以下四個方面的研究提出了要求：（1）如何將環境目標以數據形式轉化為投入限制;（2）了解現有和未來可能的能源供應和適用結構;（3）確保能源持續穩定供應的方法，包括能源的產出、運輸和分配;（4）了解維持合理價格的能源成本結構。要將環境目標，特別是氣候變化目標，轉化為能源生產問題，就需要了解實現理想減排目標的可能方案。基于此，可以開始構建一個輸入限制方案。可以開始一項計劃，要求在接下來的50年里減少20%污染輸入（并相應增加清潔輸入）。同時在下一個50年逐步把輸入限制提升70%。

顯然，在這樣的規則設計下，能源的價格將會上漲。但更值得注意的是，消費者可以為汽油支付更高的價格，但很難減少開車的行為。這說明能源需求在很大程度上與價格關系不大。因此，新的定價設計具有很大的重要性，以期待消費者更好的能源消耗行為。也就是說，隨著價格的增加，人們可以節約利用資源。一些能源行業已朝這種方向發展。然而現在，絕大多數行業仍在收取統一費率。

設定適當的污染排放限制和清潔排放要求，將涉及各種能源戰略對氣候變化的影響，同時還需要了解各種能源的傳輸和存儲能力，以確保可靠的能源供應。還需要對消費者進行適當的定價，在一個新界定的市場中，消費者仍然能夠以合理價格購買能源。換句話說，如果我們要設計一種應對氣候變化的新方法，我們將需要結合能源、環境法和政策的專業知識和經驗。

四、結論

能源法與環境法的整合面臨著諸多障礙。在目前的背景下，立法機關可能不會對氣候變化進行立法，更不用說重新設計制定涉及整個能源格局的全面法律法規。然而，能源對環境起著很大的影響，因此應該與環境法更加緊密地聯系在一起。當前以經濟為中心的能源法將環境問題基本上拋在一邊，因此在找出一種更綜合的方法，一種能夠結合和協調相關法律領域和目標的方法之前，能源生產對環境的影響可能會進一步惡化。

注 釋：

①數據來自中國能源網，載https：//www.sohu.com/a/204987810_505851。

②參見美國《赫芬頓郵報》，2010年9月，該報紙將阿巴拉契亞山脈采礦區評選為“世界9大污染地區”之一，評選理由是“山頂采礦是世界上環境破壞最嚴重的行為之一”。

③參見美國BP深水地平線平臺原油泄露與海洋鉆井國家調查委員會：《深水地平線事故報告》，中國石化翻譯，2010年版。

④例如目前煉油廠平均每加工1t原油的廢水排放量為0.3～3.5t，石油化工廠（含化肥廠、化纖廠）目前萬元產值廢水排放量平均為150～550t;一座30×104t/a乙烯的工廠，每年廢水排放量約900×104t（實際廢水量300×104～1500×104t/a）。

⑤參見陳曉平：《風力發電的達摩克里斯之劍》，載《21世紀商業評論》，2010年第4期。

⑥參見龔向前：《邁向可持續能源——能源法生態化變革的法理分析》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》，2009年第2期。

⑦參見《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》以及《巴黎協定》制定的相關科學論證背景。

⑧參見張勇、李煒：《略論能源與生態環境協調發展的法律制度結構——以《能源法》（征求意見稿）為視角》，載《新疆社會科學》，2009年第6期。

⑨參見（美）哈羅德·J·伯爾曼著：《法律與革命——西方法律傳統的形成》，賀衛方等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第663頁。

⑩參見陳宇、楊翠柏：《論<能源法>環境保護價值及實現進路——以完善企業環境責任規范為視角》，載《西南大學學報（社會科學版）》，2016年5月。

作者簡介：趙雨生（1994—），男，漢族，北京人，單位為北京師范大學，研究方向為經濟法學。

（責任編輯：李直）