“后9·11”時期巴基斯坦反恐政策評析

關煜穎

摘要：“后9.11”時期，巴基斯坦穆沙拉夫等四任政府均根據國內恐怖活動實際，推出了相應的反恐政策。其主要特點是：更加重視武力打擊與法律制度完善性，更加重視從思想根源消解暴力土壤，多方面促進經濟社會發展以期消解暴力。巴方通過實施反恐政策，建立了較為完善的反恐法律體系，增進了國際反恐合作對話與交流，通過國際合作提升經濟發展水平，在打擊國內恐怖勢力、維護國家穩定發展方面取得了一定的成效。

關鍵字：“后9·11”時期;巴基斯坦;反恐政策;形勢展望

中圖分類號：D815.5??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）03-0034-03

巴基斯坦位于南亞次大陸西北部，是首個和我國建立外交關系的伊斯蘭國家，與中國是“長期、全天候和多方面發展的友好關系”。巴基斯坦一直深受阿富汗暴恐勢力外溢、國內黨派紛爭、宗教派別恩怨、恐怖極端勢力擴張等內外因素交織影響，重大暴力恐怖事件和宗教流血沖突頻發，局部地區形勢嚴峻。“9·11”事件后巴基斯坦反恐斗爭的腳步從未停止但步履維艱，巴政府對于反恐的決心以及打擊力度不斷增強，但當前乃至未來反恐斗爭的根本問題在于能否提升社會經濟水平、協調好民族與宗教矛盾。研究總結巴基斯坦反恐政策的變遷與特點亦可對維護我國國家安全與穩定提供一定借鑒。

一、“后9·11”時期巴基斯坦反恐政策的變遷

反恐歷來是巴基斯坦政府的一項重點工作，自穆沙拉夫執政至今，巴基斯坦共有四任政府，但因國際環境、國內形勢與經濟社會發展水平不同，每任政府對于反恐斗爭的戰略與重心亦有不同。

（一）“9·11”事件后穆沙拉夫政府的反恐政策：2001-2008

“9·11事件”是2001年9月11日發生在美國的一起系列恐怖襲擊事件，被恐怖分子劫持的民航客機分別撞向紐約世界貿易中心和位于華盛頓的美國國防部五角大樓，遇難者總數高達2996人（含19名恐怖分子）。作為對這次襲擊的回應，美國發動了“反恐戰爭”，入侵阿富汗以消滅藏匿基地組織恐怖分子的塔利班，并通過了美國愛國者法案。

20世紀90年代巴基斯坦恐怖主義勢力愈加泛濫，1999年10月，穆沙拉夫通過軍事政變上臺，承諾重振政治與經濟，以積極的軍事力量與法律規制等硬手段為主、以經濟發展輔之打擊恐怖勢力。巴政府加入了美國主導的國際反恐聯盟，改組三軍情報局，頒布《1997年反恐怖主義法》《反恐法（第二修正案）》等法案，禁止國內外組織極端主義團體或參與恐怖暴力行為。2002年《反恐怖主義（修訂）條例》規定“根據新的法律，所有恐怖主義案件都將移交給新法院;整個‘恐怖主義網絡都將成為目標。”而后巴政府將反恐目標引入國內政治領域，規定“任何政黨，只要得到‘外國援助或被發現‘從事恐怖主義活動就必須解散”。同時，巴基斯坦積極尋求與美國、阿富汗、中國等國實施聯合反恐行動。穆沙拉夫政府推行的反恐政策雖然一定程度上遏制了國內恐怖主義發展勢頭，但由于國際國內矛盾錯綜復雜，巴政府一直被反美恐怖分子視為打擊目標，其推行的反恐政策執行效果并不理想，穆沙拉夫只得黯然走下政壇。

（二）扎爾達里政府反恐政策：2008-2013

扎爾達里政府在2009年底拉瓦爾品第發生恐怖襲擊后重新擬定了反恐政策。首先，調整反恐目標，以捍衛本國利益為根本，開始與美國的阿巴戰略保持距離，除威脅本國安全外的外國恐怖組織，巴政府不再全力打擊。其次，在反恐手段上，扎爾達里政府加強了宗教和政治的粘合性，試圖利用民眾普遍的反感情緒邊緣化塔利班。再次，在反恐策略上，考慮到兵力及資源的牽涉，以逐步推進的戰術代替以往四面出擊的方式。最后，在反恐對象上，出于維護本國利益和回應美國壓力的考慮，巴政府開始抓捕阿富汗塔利班領導人，對塔利班領導層造成重創，嚴重打擊了塔利班士氣。

（三）侯賽因政府反恐政策：2013-2018

侯賽因政府的反恐政策集中體現了“綜合治恐、全面打擊”戰略意圖，以武力“硬手段”打擊恐怖分子，以經濟、文化等“軟手段”贏得民眾真正的支持和理解。自2013年以來，巴政府在國內先后發起“利劍行動”“消除不和諧”及國家行動計劃等一系列打擊行動，并完善反恐情報相關工作機制。國內反恐政策主要分為行動打擊、宗教教育、邊境管理、加強反恐立法和建立反恐相關機構以及改善民生等方面。積極加強國際合作，為巴基斯坦反恐創造有利的國際環境。同時，巴政府致力于提升國家政治現代化進度，增強打擊經濟犯罪的能力，這種有針對性的政策與切實的行動使這一階段的反恐行動取得了豐碩成果。

（四）阿爾維政府反恐政策：2018年至今

隨著世界經濟與科技的發展，恐怖主義的潛伏性隱蔽性程度更高，這對政府反恐政策的連續性提出了更高的要求。阿爾維政府執政后稱要進一步完善并更好地實施“國家行動計劃”，更好地發揮國家反恐局作用，打擊恐怖主義和極端主義。自2019年3月以來，“巴基斯坦當局逮捕了數百名激進分子嫌疑人，并關閉了與被禁組織有關的700多所伊斯蘭學校、清真寺和診所”，阿爾維政府的反恐政策作為國家反恐的抓手更顯得重要。

二、“后9·11”時期巴基斯坦反恐政策的特點

（一）更加重視武力配置與法律制度完善性

巴基斯坦的反恐政策隨著時代形勢變化，由單一武力打擊向多元化手段共用演變。“9·11”事件后恐怖事件頻頻發生使得巴軍將反恐訓練提升到戰略高度，依據反恐作戰特點與具體形式調整了訓練體制，還成立了一些專門部隊。最有影響力的“利劍”與“國家行動計劃”破壞了恐怖分子的指揮系統，截至2016年7月份“利劍行動”擊斃超過3500名武裝分子，摧毀了992個武裝分子的藏匿點，繳獲253噸炸藥和大量火箭彈并關閉了7500個炸彈制造點，這得益于政府對整體反恐法律建設的重視及武力配置的加強。

在法律層面，“9·11”事件之前巴基斯坦曾長期使用一般刑法與反恐怖法制裁恐怖主義，難以應對日益嚴重的恐怖威脅。“9·11”事件之后，巴基斯坦加強了反恐司法措施。首先，擴大了反恐怖法的適用范圍，通過了一些針對地方的特別法規或條令，以對恐怖活動和教派沖突等案件進行快速審理。其次，頒布法令規范政黨言行，2002年通過的“政黨令”規定“政黨不得從事教派或仇恨活動。”2013年，巴議會通過法律成立了由總理領導的“國家反恐怖權力機構”統一領導全國反恐事務，在反恐活動中發揮了重要作用。

（二）更加重視從思想根源消解暴力土壤

巴基斯坦存在著相當數量披著宗教外衣推崇暴力的學校，是恐怖主義培育與儲備勢力的重要工具。對此，巴基斯坦政府著手實施公立教育體系改革，規范化管理宗教學校，重視反恐意識形態的宣傳，其中尤其重視青年學生群體的思想動態。這是由殘酷的現實決定的，如在犯罪率最高的信德省，被捕“500名武裝分子至少有64人擁有碩士或更高學位……多達70名武裝分子擁有學士學位。”為此，自2011年以來巴基斯坦實施和平行動計劃，旨在促進宗教信仰和教派和諧，實現多元共存、多樣性和宗教寬容。“在2018年繼續這一進程的同時，巴基斯坦和平研究所設計并執行了一項促進不同信仰和諧相處與增強社會凝聚力的綜合方案，其中包括高等學校和大學生之間的互動、學術交流，以及在社交媒體上的宣傳活動。”另外，執法機構亦持續對恐怖主義言論進行打壓，整治幫助傳播恐怖主義思想的報紙雜志，制定預防和懲治網絡恐怖主義犯罪的法律，抵御恐怖主義意識形態的宣傳。

（三）多方面促進經濟社會發展以期消解暴力

倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱。“在巴基斯坦可能導致恐怖主義的因素中，貧困和貧窮的社會指標都相當突出。”謝里夫政府尤其強調將恢復經濟為優先工作，注重政治、社會、經濟之間的協調發展。提出將虧損國企私有化、彌補稅收漏洞、改革能源行業等17項經濟改革措施，大力改善投資環境吸引外資。“除了普通公民的收入和為低收入群體提供住房外，政府還致力于提高增長率、出口、就業機會、稅收網絡、欠發達地區。”同時，政府加快利用國內龐大的勞動力市場，推出青年參與戰略并實施相應商業貸款計劃，發展勞動密集型產業以及部分技術密集型產業，提高了青年群體的社會參與度，讓他們能夠自食其力，擁有更多的參與感與獲得感。

三、巴基斯坦反恐政策的成效

巴基斯坦政府實施的反恐政策為其國內政治、經濟以及文化教育發展提供了較為安定的社會環境，亦為國際合作創造了有利條件，進一步加深了國際合作反恐共識，有助于形成反恐合力。

（一）建立了較為完善的反恐法律體系

反恐斗爭的展開直接促使巴政府筑起了反恐法律的高墻壁壘。“安全政策的大輪廓應由議會制定，而民事執法機構應是抵御任何極端主義威脅的第一道防線。”自1947年巴基斯坦獨立以來，為打擊恐怖主義威脅采取了“特別法律措施來處理常規刑事司法制度以外的某些刑事罪行”，包括1949年頒布的《公共和代表機構（取消資格）法》、1959年頒布的《選舉機構（取消資格）令》、1975年頒布的《鎮壓恐怖主義活動（特別法庭）條例》和《1997年航空運輸協定》等。后來增加了《反恐怖法（修正案）》《憲法修正案（二十一）》《巴基斯坦軍事法律（修正案）》等法律法規，為政府反恐行動提供了有力依據和保障。除固有的反恐法外，巴政府根據現實需要修訂了相關法律條例，如《國家打擊極端主義法》增加了打擊暴力極端主義的措施等，整體呈現“穩大抓小”的特點。

（二）增進了國際反恐合作對話與交流

巴基斯坦積極倡導反恐合作，多次在國際會議上表示希望與國際社會共同打擊恐怖主義，維護世界和平。2017年底，巴基斯坦與日本在第三輪反恐磋商會議中討論了有關地區安全和反恐合作的問題，談到“日本一直準備合作解決恐怖主義問題……要保持雙邊接觸的正常步伐，使兩國都能有一個更好和更安全的未來。”2018年11月4日，中巴兩國在北京簽署《中華人民共和國和巴基斯坦伊斯蘭共和國關于加強中巴全天候戰略合作伙伴關系、打造新時代更緊密中巴命運共同體的聯合聲明》，雙方同意進一步加強打擊極端主義、恐怖主義和分裂主義“三股勢力”合作。雙方將繼續通過戰略對話和反恐與安全磋商等現有機制，加強在相關領域的溝通與合作。一些國家也意識到了維護巴基斯坦安全穩定的重要性，正逐漸加強合作。2019年第14次巴基斯坦土耳其高級別軍事對話小組會議，雙方討論了“包括安全、反恐和地區環境等方面問題，特別是阿富汗和中東問題”，重點是有關國防合作的事項，包括訓練、交流訪問和共同生產國防設備等。巴方的努力使國內安全形勢得到極大的改善，也獲得了諸多國家和國際組織的認可。

（三）通過國際合作提升經濟發展水平

巴政府充分意識到，只要滋生恐怖主義持續的暴力或非暴力因素不消除，便難以從根本上鏟除恐怖主義。2018年巴新政府上臺后采取了幾項政策措施來應對疲軟的經濟，譬如減少非必要的進口、使進口關稅和稅率合理化、與國際貨幣基金組織達成協議使巴基斯坦獲得融資優惠等。未來巴基斯坦政府的目標是使經濟走上可持續增長的道路，為此積極推行經濟政策吸引投資，多次在國際會議上強調經濟、反恐合作的重要性并達成眾多共識。中巴經濟走廊是雙方務實合作的最大體現，已經有眾多項目完工并且切實為巴基斯坦帶來了利益。巴基斯坦自2017年成為上合組織成員國以來，“積極參與包括外交、國防、國家安全、經貿、科技創新、青年婦女賦權、旅游、媒體等各層次機制。”這將為巴基斯坦未來的反恐合作提供有利條件。

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