工程項(xiàng)目前期階段的超概算風(fēng)險(xiǎn)及控制研究

陳潤生

摘要：針對當(dāng)前政府投資項(xiàng)目造價(jià)管理中普遍存在超概算問題，通過對工程項(xiàng)目前期投資決策與設(shè)計(jì)階段存在的超概算原因分析，提出了重視項(xiàng)目前期管理是防控超概風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，給出了以建設(shè)單位作為工程項(xiàng)目全面管理的中心，總攬全局、系統(tǒng)協(xié)調(diào)防控項(xiàng)目超概算的對策和措施。

Abstract： In view of the problem of over budget in the current cost management of government invested projects， through the analysis of the causes of over budget in the early stage of investment decision-making and preparation stage of project implementation， it is proposed that attaching importance to the early stage of project management is the key to prevent and control over budget risk， and the construction unit is taken as the center of the overall management of the project， to take the overall situation and coordinate the prevention and control over budget systematically Countermeasures and measures.

關(guān)鍵詞：工程項(xiàng)目;前期階段;超概算;原因;對策

Key words： construction project;preliminary stage;over budget;reason;countermeasures

中圖分類號：TU723.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）10-0069-03

0? 引言

工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算是初步設(shè)計(jì)文件的重要組成部分，經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算，作為國家對該項(xiàng)目投資控制的最高限額，原則上不予調(diào)整。然而，在我國建設(shè)工程投資控制過程中，長期存在著概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的所謂三超難題，使工程費(fèi)用管理失控，帶來多方面的不良影響。按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則。建設(shè)單位既是工程項(xiàng)目的決策者又是工程項(xiàng)目實(shí)施的主持者;既是未來收益的獲得者，也是可能風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者[1]。建設(shè)單位在工程項(xiàng)目中的特殊地位決定，其必然是對工程項(xiàng)目概算控制進(jìn)行全面管理的中心，對項(xiàng)目投資控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)負(fù)有全面責(zé)任。

工程項(xiàng)目的概算控制涉及工程項(xiàng)目建設(shè)的全周期階段，其中項(xiàng)目決策和準(zhǔn)備的科學(xué)性是實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)、預(yù)防項(xiàng)目超概算的重要前提。本文通過對項(xiàng)目投資決策和初設(shè)階段存在的超概風(fēng)險(xiǎn)研究，給出了以建設(shè)單位工程項(xiàng)目前期階段防控項(xiàng)目超概的對策和措施。

1? 建設(shè)單位在投資前期階段面臨的超概風(fēng)險(xiǎn)分析

超概風(fēng)險(xiǎn)存在于工程項(xiàng)目建設(shè)周期的各個(gè)階段：工程項(xiàng)目策劃和決策階段，工程項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，工程項(xiàng)目實(shí)施階段，工程項(xiàng)目竣工研究和決算階段。其中，建設(shè)單位在前兩個(gè)階段的決策水平和管理成效在很大程度上決定了工程項(xiàng)目實(shí)施的成敗及概算控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.1 政策性客觀超概風(fēng)險(xiǎn)

政府投資項(xiàng)目一般具有規(guī)模大、投入資金大、建設(shè)周期長、參與方多的特點(diǎn)，造成項(xiàng)目超概的原因受物價(jià)波動(dòng)、政策調(diào)整、自然條件等多種客觀因素的影響。一方面，在項(xiàng)目審批過程中，存在政府投資管理部門機(jī)械地執(zhí)行“概算不超估算”原則，有時(shí)不顧客觀實(shí)際壓低概算，甚至強(qiáng)行核減概算，造成批復(fù)概算先天不足。另一方面，現(xiàn)行的概預(yù)算定額修訂滯后，難以客觀、準(zhǔn)確反映實(shí)際造價(jià);相關(guān)現(xiàn)行建設(shè)規(guī)范變化頻繁，尤其是涉及抗震等級、安全系數(shù)、人防、消防、節(jié)能等設(shè)計(jì)和驗(yàn)收規(guī)范的變化，均給工程項(xiàng)目的造價(jià)控制帶來不利影響。此外，國家財(cái)稅政策調(diào)整（匯率、稅費(fèi)等）以及工程量消耗定額、計(jì)價(jià)依據(jù)的調(diào)整也是造成項(xiàng)目超概的因素。

1.2 建設(shè)單位決策能力引起的超概算風(fēng)險(xiǎn)

①項(xiàng)目目標(biāo)定位不明確。在項(xiàng)目策劃和決策期間，不少建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)對項(xiàng)目立項(xiàng)的目標(biāo)、功能定位不明確，項(xiàng)目上馬具有很大的盲目性，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)方案和建設(shè)范圍決策不科學(xué)。或者項(xiàng)目未經(jīng)充分調(diào)研，項(xiàng)目定位未經(jīng)完全論證，項(xiàng)目功能未完全細(xì)化，外部建設(shè)條件沒有完全落實(shí)[2]。待項(xiàng)目初設(shè)審批后，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或改變工程建設(shè)內(nèi)容，造成項(xiàng)目造價(jià)超出批準(zhǔn)的概算范圍。

②對立項(xiàng)文件的編制不重視。多數(shù)建設(shè)單位只重視項(xiàng)目結(jié)算，不重視項(xiàng)目概算。對立項(xiàng)文件的編制缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，不少項(xiàng)目單位認(rèn)為項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告只是審批程序的需要，以“通過審批”為目的，更有甚者純粹是為了爭取到項(xiàng)目和獲得資金走程序[3]，可行性研究報(bào)告變成了資金申報(bào)研究。也不排除部分建設(shè)單位為了投資項(xiàng)目易于獲得審批，故意壓縮規(guī)模，降低標(biāo)準(zhǔn)，故意甩項(xiàng)，制造“釣魚工程”，抱著先獲批后再作調(diào)整的思想，導(dǎo)致實(shí)際投資大大超過概算。

③不合理壓縮前期工作的工期。項(xiàng)目建設(shè)單位通常為了加快進(jìn)度，任意壓縮可研、初設(shè)、施工圖設(shè)計(jì)的工作時(shí)間，簡化必要論證研究程序。造成工程前期工作太粗、缺項(xiàng)、漏項(xiàng)嚴(yán)重;部分建設(shè)單位為了提前施工建設(shè)，可能會(huì)在初步設(shè)計(jì)審查通過后就編制工程量清單組織工程招標(biāo)。而在施工圖設(shè)計(jì)完成后，招標(biāo)時(shí)的工程量清單內(nèi)容可能有較大變動(dòng)，造成最后決算與概算相差甚遠(yuǎn)。

1.3 建設(shè)單位的管理能力有限造成的超概風(fēng)險(xiǎn)

1.3.1 項(xiàng)目投資決策階段的管理

①對咨詢單位的資質(zhì)資格要求不嚴(yán)。由于工程咨詢費(fèi)用在工程建設(shè)總造價(jià)中所占的比例較小，因此，建設(shè)單位對于咨詢單位的選擇一般不能引起足夠的重視。有時(shí)建設(shè)單位甚至將咨詢?nèi)蝿?wù)直接委托給沒有資質(zhì)的利益相關(guān)單位來完成。概算編制屬于系統(tǒng)性的工作，其對概算人員的要求偏高，理應(yīng)由富有足夠設(shè)計(jì)和造價(jià)經(jīng)驗(yàn)的工程師來完成。概算人員素質(zhì)、能力高低直接影響到概算編制的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。②對咨詢單位的成果質(zhì)量要求不高。一些建設(shè)單位對于立項(xiàng)、可研的質(zhì)量一直不太重視，不少項(xiàng)目單位認(rèn)為項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告只是審批程序需要，以“通過審批”為目的，對項(xiàng)目建議書和可研的編制質(zhì)量不予重視，對概算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性、完整性缺乏嚴(yán)格的把關(guān)，或者通過專家論證也是僅限于形式。③與咨詢單位的溝通不夠。在項(xiàng)目策劃和決策階段，項(xiàng)目定位需要明確，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資估算等方面需要確定，項(xiàng)目功能需要細(xì)化、外部建設(shè)條件需要落實(shí)的條件下，需要建設(shè)單位和咨詢單位進(jìn)行充分的溝通和交換意見，并積極主動(dòng)配合提供必要的基礎(chǔ)資料。而多數(shù)情況下，由于溝通不夠，咨詢單位不能準(zhǔn)確地領(lǐng)會(huì)建設(shè)單位決策層的意圖。咨詢單位的工作變成了閉門造車，導(dǎo)致可研和初步設(shè)計(jì)缺乏可靠的依據(jù)，投資概算“先天不足”。

1.3.2 項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)階段的管理

①對設(shè)計(jì)成果要求不詳細(xì)。設(shè)計(jì)合同的簽訂過分關(guān)注設(shè)計(jì)費(fèi)的支付方式和設(shè)計(jì)工期，忽視對設(shè)計(jì)成果的具體要求，尤其是對設(shè)計(jì)成果的經(jīng)濟(jì)性、合理性缺乏硬性的規(guī)定，對因設(shè)計(jì)深度不夠、設(shè)計(jì)漏項(xiàng)帶來的超概影響缺乏懲罰和索賠條款。其次，多數(shù)建設(shè)單位沒有一個(gè)明確的設(shè)計(jì)任務(wù)書或者流于形式。再加上設(shè)計(jì)院一般重技術(shù)而輕經(jīng)濟(jì)的思想，對技術(shù)可行性考慮較多，而對經(jīng)濟(jì)合理性考慮較少，未進(jìn)行方案經(jīng)濟(jì)比選;設(shè)計(jì)過于保守，安全有余、經(jīng)濟(jì)不足，一味的強(qiáng)調(diào)和增加安全系數(shù)[4]，“少用腦筋，多用鋼筋”的現(xiàn)象較為普遍，造成設(shè)計(jì)浪費(fèi)。

②設(shè)計(jì)文件的審查不嚴(yán)格。設(shè)計(jì)文件審查注重以結(jié)構(gòu)安全、質(zhì)量可靠為主，不注重設(shè)計(jì)方案的先進(jìn)性和經(jīng)濟(jì)效益審查;設(shè)計(jì)審查專家只注重設(shè)計(jì)強(qiáng)條、強(qiáng)規(guī)的審查，缺乏對技術(shù)方案、設(shè)計(jì)深度、設(shè)計(jì)漏項(xiàng)、施工可行性的審查。造成在施工階段，因設(shè)計(jì)深度不詳或深度不夠無法照圖施工，施工階段不斷補(bǔ)圖二次設(shè)計(jì)或因設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、設(shè)計(jì)矛盾造成設(shè)計(jì)變更太多的情況增加造價(jià)。更有甚者，只審查了設(shè)計(jì)概算的結(jié)果，未對概算的組成內(nèi)容的完整性進(jìn)行詳細(xì)的審查，造成概算漏項(xiàng)嚴(yán)重或概算指標(biāo)套用錯(cuò)誤，概算嚴(yán)重偏離實(shí)際。

2? 超概算控制措施

2.1 超概算控制要從源頭抓起

2.1.1 項(xiàng)目決策要客觀科學(xué)

可行性研究報(bào)告項(xiàng)目估算是立項(xiàng)批復(fù)中控制投資規(guī)模的主要依據(jù)，設(shè)計(jì)概算是控制工程造價(jià)的關(guān)鍵點(diǎn)。大量工程項(xiàng)目建設(shè)全過程投資控制實(shí)例證明，決策、設(shè)計(jì)階段節(jié)約投資的可能性是80%，而施工階段節(jié)約投資的可能性僅為20%。因此，要抓好項(xiàng)目決策和設(shè)計(jì)這個(gè)源頭。首先，建設(shè)單位在前期項(xiàng)目決策階段對項(xiàng)目的定位要明確、項(xiàng)目建設(shè)方案和范圍要及時(shí)確定，避免項(xiàng)目實(shí)施后，因各種原因擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或改變工程內(nèi)容。其次，要遵守工程建設(shè)程序。項(xiàng)目立項(xiàng)不走過場，不為獲得審批走程序，也不為申報(bào)資金搞“釣魚”工程。尤其不能為獲審批故意壓低概算，甚至故意減低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或刪減建筑功能，導(dǎo)致項(xiàng)目批復(fù)中概算過低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過低，最終導(dǎo)致項(xiàng)目超概。

2.1.2 選擇優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目咨詢隊(duì)伍

首先，要選擇具有資質(zhì)和豐富工程經(jīng)驗(yàn)的咨詢隊(duì)伍，確保項(xiàng)目可研、初設(shè)和施工圖設(shè)計(jì)的質(zhì)量，確保項(xiàng)目方案的可行性和設(shè)計(jì)深度，做足概算、減少漏項(xiàng)和二次設(shè)計(jì)，才能減少實(shí)施過程的變更。 據(jù)調(diào)查有 95%的項(xiàng)目投資估算失控是由于可行性研究深度不夠、外部建設(shè)條件不落實(shí)、缺項(xiàng)、漏項(xiàng)造成的[5]。其次，要尊重工程建設(shè)的客觀規(guī)律，不違反建設(shè)程序;不隨意縮短可研、初設(shè)、施工圖設(shè)計(jì)的時(shí)間;確保可研、初設(shè)、施工圖、招標(biāo)文件的質(zhì)量，控制住減少在工程實(shí)施階段變更的源頭。

2.1.3 合理選擇工程建設(shè)組織實(shí)施方式

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目情況和自身管理能力等，合理選擇工程建設(shè)組織實(shí)施方式。工程項(xiàng)目的管理模式確定了工程項(xiàng)目管理的總體框架、項(xiàng)目參與各方的職責(zé)、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，因而在很大程度上決定了項(xiàng)目的合同管理方式以及建設(shè)速度、工程質(zhì)量和造價(jià)。目前，除了傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理模式外，還有工程總承包項(xiàng)目管理模式、由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目管理的多種模式可供選擇。比如，對于建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，采用工程總承包方式對于控制超概算風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義。建設(shè)單位可通過選擇工程建設(shè)組織實(shí)施方式來規(guī)避因自身管理能力不足引起的超概算風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 設(shè)計(jì)管理是控制超概算風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)

超概算控制的重點(diǎn)在設(shè)計(jì)階段，抓住了設(shè)計(jì)這個(gè)源頭，也就抓住了問題的本質(zhì)。抓好設(shè)計(jì)階段的投資控制，可從以下幾個(gè)方面著手：

2.2.1 在設(shè)計(jì)合同中明確設(shè)計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任

為了糾正設(shè)計(jì)人員重技術(shù)、輕經(jīng)濟(jì)的思想，在設(shè)計(jì)合同中要明確設(shè)計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。要明確設(shè)計(jì)全過程造價(jià)控制責(zé)任制及樹立設(shè)計(jì)人員對概算負(fù)責(zé)到底的責(zé)任心，對設(shè)計(jì)文件和概算的質(zhì)量負(fù)責(zé)。通過高質(zhì)量的設(shè)計(jì)，降低工程造價(jià)，把提高投資效益和社會(huì)效益放在首位。

2.2.2 積極推行限額設(shè)計(jì)

所謂限額設(shè)計(jì)，要求設(shè)計(jì)人員在確保使用功能和工程質(zhì)量的前提條件下，按照批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算，控制施工圖設(shè)計(jì)和預(yù)算;同時(shí)，各專業(yè)要按分配的投資額來控制設(shè)計(jì)[6]。多方案比選，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案則是限額設(shè)計(jì)的關(guān)鍵，在滿足設(shè)計(jì)功能要求的前提下，選出投資省、效益好的優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。其次，設(shè)計(jì)人員要將經(jīng)濟(jì)意識貫穿到設(shè)計(jì)的全過程，在考慮選擇某一方案、選用某種設(shè)備材料時(shí)，應(yīng)弄清其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，選擇技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理的材料。

2.2.3 確保設(shè)計(jì)深度，減少設(shè)計(jì)變更及漏項(xiàng)

要確保設(shè)計(jì)深度，要在設(shè)計(jì)合同中明確工程不能留有二次設(shè)計(jì)，有些設(shè)計(jì)單位因不具備某些專業(yè)設(shè)計(jì)資質(zhì)，或在某些專業(yè)水平方面較弱，往往在設(shè)計(jì)說明中交代一部分專業(yè)工程由專業(yè)的設(shè)計(jì)單位另行設(shè)計(jì)，這為工程實(shí)施過程中超概埋下了隱患。最為常見的二次設(shè)計(jì)工程有：網(wǎng)架工程、裝飾工程、基礎(chǔ)降水工程、電梯、空調(diào)等較為專業(yè)的安裝工程等。在這方面，加強(qiáng)設(shè)計(jì)審查工作是非常必要的。設(shè)計(jì)變更是投資失控的重要因素，因此一定要盡量減少設(shè)計(jì)變更和避免設(shè)計(jì)漏項(xiàng)。其次，不能以工期緊為借口，搞“三邊”工程，邊設(shè)計(jì)，邊施工，邊修改，增加概算控制風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 重視建設(shè)單位隊(duì)伍建設(shè)

建設(shè)單位作為工程項(xiàng)目管理中心，需要有一支懂政策、懂工程、懂概算的復(fù)合型隊(duì)伍。只有專業(yè)的隊(duì)伍才能決策科學(xué)、達(dá)到專業(yè)管理，達(dá)到和各種專業(yè)人員無障礙溝通，達(dá)到全面管理、系統(tǒng)協(xié)調(diào)各參建單位的水平。因此，建設(shè)單位相關(guān)人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和專業(yè)培訓(xùn)，不管更新管理知識，才能提高決策水平和管理能力，避免工程項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。

3? 結(jié)論

概算控制是一系統(tǒng)工程，貫穿建設(shè)項(xiàng)目全過程，但好的開端就等于成功了一半。建設(shè)單位應(yīng)扛起工程項(xiàng)目管理中心的主體責(zé)任，通過對項(xiàng)目的總攬全局、系統(tǒng)協(xié)調(diào)，注重項(xiàng)目前期階段的管理，為整個(gè)工程的造價(jià)控制打下扎實(shí)的基礎(chǔ)，為后續(xù)工程實(shí)施階段造價(jià)管理鋪平道路，對于控制超概風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本、提高投資效益具有重要的意義。

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