西北首位城市的二難困境：人口擴容和城市病治理

梁靜

摘要：近年來西安市城市病問題日益嚴重，亟待解決，可與此同時區域內人口不斷擴容，是繼續接納外來人口，享受人口紅利，還是限制人口規模來緩解城市病這一頑固問題？西安市陷入了二難困境，本文論述了人口擴容與城市病問題的關系，揭示了人口規模和密度并非是引致城市病問題的主要原因，并給出了走出困境的對策。

Abstract： In recent years， the urban disease problem in Xi'an has become increasingly serious and needs to be solved urgently. At the same time， the population in the region continues to expand. Is it to continue to accept foreign population and enjoy the demographic dividend， or to limit the size of the population to alleviate the stubborn problem of urban disease？ Xi'an is in a dilemma. This article discusses the relationship between population expansion and urban disease， reveals that population size and density are not the main causes of urban disease， and gives countermeasures to get out of the dilemma.

關鍵詞：西安;人口擴容;城市病;治理

Key words： Xi'an;population expansion;urban disease;governance

中圖分類號：F299.21? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）10-0050-03

0? 引言

人口即是城市競爭力的核心，也是城市發展的動力。對于一個城市來說其人口的數量、結構、空間分布與這個城市的經濟發展、城市規劃、經濟發展、社會事業進步和公共資源配置、資源利用和環境保護等存在著密切關系，同時也對這個城市的長久發展有著深遠影響。作為陜西省乃至整個中國西北地區首位城市的西安市，正面臨著人口不斷擴容和城市病治理的兩難困境。

1? 當前西安市現狀

1.1 人口集聚效應明顯，人口擴容趨勢短期內無法逆轉

一直以來西安都是中國西北的經濟、文化和商業中心，是新亞歐大陸橋及黃河流域最大城市，現在更是實施西部大開發的橋頭堡、絲綢之路經濟帶的起點和重要節點城市。人口聚集效應本身已非常明顯，再加上自2017年3月以來西安出臺了 “史上最寬松”的落戶政策，人口規模更是顯著增長，隨著戶籍新政不斷升級，吸引來此落戶和居住的人口也越來越多，據統計，西安市常住人口規模已經破了千萬大關（如表1所示），而且仍然有增長后勁。

1.2 城市病問題嚴重

目前學界對城市病的共識是指：因為大城市人口過多而導致的一系列社會問題，這些問題包括：水資源不足、空氣污染、交通擁堵嚴重、住房壓力大、就醫困難、學位短缺等方面，若不加以改善將會加劇城市負擔、制約城市化的進一步發展以及引發居民身心疾病等，嚴重時甚至可能使得城市運轉失靈，出現類似于系統崩潰而無法收拾的局面。

根據2018年，中國社科院財經戰略研究院發布的《中國城市競爭力報告2017》，在“中國城市病最嚴重的十大城市”排行榜中西安赫然在列，排名緊隨深圳、北京、上海等一線城市，名列第八。這一報告顯示西安市在水資源數量、就醫床位、入學學位等方面都存在較大缺口，同時住房壓力、空氣污染、交通擁堵這些指標也很糟糕。與此相印證的是國內外有些學者基于生態足跡理論研究得出結論，西安市當前處在生態赤字，以現有資源無法長久支撐現有人口的生態消費，即處在不可持續發展狀態。

2? 人口擴容和城市病治理關系概述

2.1 人口涌入大城市是城市化進程的必然結果

無論是基于城市發展的國際經驗還是基于國內一線城市的發展實踐來看，人口向大城市集聚都是一條普遍規律，尤其是在城市化的中后期。根據聯合國公布的數據，從1950年至2015年，全世界30萬-50萬人口的小規模城市由129個增加到690個，僅增長了4.35倍，預測到2030年會增加到832個;而同一時期人口規模在1000萬及以上的特大城市則從2個增加到29個，增長了13.5倍，預測到2030年會達到41個。縱觀發達國家的城市化進程，我們也不難發現人口集聚是城市化進程的必然結果，以英國為例，倫敦1605平方公里的面積只占全英國國土比重的4.3%，可是人口卻占到全英國人口的13.15%，日本的東京圈所在的關中地區，總面積不足1.7萬平方公里，僅占日本國土總面積的4.2%左右，卻居住了超過4300萬人口，約占該國總人口數量的40%。法國也有15.9%的人口匯聚在巴黎，美國的紐約僅中心市區人口就占了全美總人口的2.7%。由此可見，當一個國家或地區的城市化水平達到一定程度后，大城市對人口的吸引力會增強，城市人口增多是必然結果，作為中國西北地區首位城市的西安市亦不能脫離這個規律，而去謀求以限制人口涌入的方式來減輕城市病。

2.2 人口擴容并非導致城市病的主因

在城市管理理論的發展歷史上，一直有一個錯誤的認知：城市病是由于區域內人口數量太多造成的，即人口增多，對該區域內公共服務和基礎設施的需求增長，供給就會顯得相對不足，從而產生城市病問題，只要減少人口規模，城市病自然可以減輕甚至治愈。而事實上，城市病是由于城市管理服務跟不上城市人口增長的步伐造成的，人口總量和密度的增加并不是導致城市病的根本原因。從東京和香港等國際特大城市成功治理的經驗來看，人口高密度城市要想避免城市病、實現城市機制的有效運轉是可行的，而且紐約和倫敦等傳統高密度城市人口仍然在繼續增加，卻并未使得這些區域內的城市病問題更加嚴峻，由此可見一個區域內人口規模及其密度的提高與城市病的嚴重程度是沒有必然因果聯系的。以西安自身為例，2017-2019年常住人口增加了約90萬，幾乎相當于一個中等城市的人口規模，但是藍天個數卻由2017年的153個，增加到了2019年的225個，空氣質量較以往明顯好轉，污染程度也明顯得到改善。

3? 西安市兩難困境的成因

3.1 城市規劃與管理水平低

首先是基礎設施較為薄弱。與其他14個副省級城市相比較，目前西安的基礎設施建設總體處于中等偏下水平，欠賬較多、總量薄弱，特別是城市快速路體系尚未建成，南二環等主干道高峰期擁堵明顯，隴海鐵路對城市南北交通影響嚴重;垃圾處理體系脆弱，城市規劃銜接融合不夠，其次是與城市發展不相適應。近年來，西安以建設國際化大都市為目標，城市規模迅速擴張，打破了城市原有的“一城多心”的空間布局，主城區與臨近郊區、郊區與郊區之間呈現出連片攤大餅的趨勢;而城市內部功能的更新和提升不夠，公益設施、基礎設施、市政設施配置不均衡，城市基礎設施及公共服務供給能力不足。最后是綜合協同能力差。西安城市基礎設施系統隸屬于不同的職能部門，部門之間的交叉管理、推諉扯皮、管理缺位現象較為突出，因為條塊化管理、規劃滯后等原因，給排水、學校、醫療、交通等基礎設施難以實現城市內部協調布局和城鄉之間有效銜接，很大程度上導致了發展失衡，綜合效益不能很好的發揮出來。

3.2 居住、就業和公共服務空間失衡

近年來西安市人口在逐漸往長安區、浐灞和灃東等傳統意義上的郊區擴散，一方面外來人口也在往郊區集中，同時中心城區的人口也在往外搬遷，表面上中心城區的居住人口出現了下降，但是優質的教育資源和大量的就業機會卻仍然集中在市中心，這就使得西安市的居住就業和公共服務出現一個空間失衡問題，大量的人口還是每天需要從郊區往市區集聚，也是加劇城市病的重要原因。

4? 對策

4.1 轉變政府管理方式，走精細化管理道路

①充分利用空間資源。

面向城市長期效益，彌補基礎設施短板，積極推進海綿城市和綜合管廊建設，解決城市內澇問題，破解交通擁堵。改變城市“單中心，攤大餅式”的發展模式為“多核心”的模式，加速推進西咸一體化。西安可以適當借鑒京津冀地區的協同發展模式，即將西安主城區的一些非必要功能向城區以外地區如咸陽市、西咸新區轉移，屆時西安行政區內的城市病自然得到緩解。建立和完善市政、社區、街道城鎮管理協同制度，市政規劃、項目審查，安排施工都要做到統籌兼顧，以此強化城鎮管理相關部門之間、條塊之間的配合。

②政府要走精細化管理道路。

現在我國大城市的發展均已到了由外延式擴張向高質量、高水準管理轉變的時候，由此對現代化城市的管理者提出了更高的要求。在當代的城市管理中，唯有法治化、制度化、精細化，才能有效確保大城市的良性運轉，全面提升城市的吸引力和競爭力。通過人口密度對比，發現日本川崎、新加坡和香港土地資源非常有限，卻能承載較多的人口。通過經濟發展、資源利用以及環境質量的對比.發現西安市與香港、新加坡和川崎城市發展最大的不同在于資源的利用、綠化建設以及污染排放控制幾個方面。這些城市的精細化管理做的非常深入、細致。如新加坡等地采用了只增加綠化面積，不增加綠地占地面積的多層次立體綠化理念，既美化了環境，也有效節約了土地資源。

4.2 大力發展公共交通，限制私家車發展

據西安市交通管理部門公布的信息，截至2019年底，西安市機動車數量已經達到了343萬輛，且仍然以每天1000輛的速度在遞增，其中私家車占比達90.2%。機動車數量較1999年提高了12.6倍。與此形成鮮明對比的則是2018年末，西安市公路總里程為14722公里，僅是1989年的5.7倍。因此，西安市完全可以通過增加公共交通供給數量比如：多修建地鐵和城市道路，多增加公共汽車班次，限制私家車發展速度來減輕交通擁堵壓力。

4.3 嚴格落實配套保障，實現職住均衡

居民職住均衡有賴于區域內產業和配套的完善，對生活和工作的便利有很大的助益，讓城市均衡發展而不至于在個別區域內過度集聚，對于未來緩解城市病、解決環境污染等問題也至關重要。

①嚴格落實新建住宅小區配套設施建設。

未來郊區修建新的住宅小區時要嚴格落實配套設施，進一步完善基礎設施和公共服務體系建設，以構建功能完備、環境優美、交通便捷的生活工作區為目標，讓居民不僅住在郊區新城，而且工作、上學、就醫都能在郊區新城實現。既是實現職住均衡的最終目的，也是減少居民生活出行總量、縮短出行間隔的實現路徑。

②為低收入人群和暫時不符合購房條件的人群提供租房支持。

西安市的廉租房和其他保障性住房一般都修建在郊區，但是大量工作崗位又集中在市區，因此政府如果為低收入人群和暫時不符合購房條件的人群提供在工作地就近租房的補助，將在一定程度上實現這部分人的職住均衡，有助于解決當前的居住、就業和公共服務空間失衡問題。

參考文獻：

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