批而未供土地處置及后續動態監管研究

蘇銀量

摘要：“批而未供”問題隨著土地資源利用的不斷增加，在近些年土地節約集約利用問題矛盾中被不斷引發出來。由于“批而未供”問題的成因具有復雜多樣的特點，加之與地方土地供應的市場需求之間存在著較大的矛盾，使得該問題在治理過程中有較多的弊病問題，本分從技術、操作、創新層面上提出了一些解決辦法和思路

關鍵詞：“批而未供”內涵和成因;處治方式與效果;動態監管

土地節約集約利用是生態文明建設的根本之策，是我國經濟轉型升級、推動高質量發展的戰略選擇。近年來，黨中央、國務院高度重視土地節約集約利用，對大力推進節約集約用地提出了新要求，國家部委及地方政府亦相繼出臺相關配套政策意見，積極采取措施推進土地節約集約利用，且取得積極進展，但是，土地粗放利用狀況沒有根本改變，建設用地低效閑置現象仍較普遍，導致資源約束日益趨緊。批而未供土地處置作為推進土地節約集約利用的重要抓手，亟待有效發力，以土地利用方式轉變推動經濟高質量發展轉變。

一、批而未供土地內涵及具體成因分析

批而未供土地是指國務院和省級人民政府已經批準的新增建設用地，由于各種影響因素導致未實際使用或者投入開發建設。造成這種狀況的原因可能是因為：征地拆遷在用地批準之后沒有充分落實，達不到供應條件;客觀原因導致項目無法開展;已供地的未辦相關手續，包括一些劃撥用地、公共用地，雖然已經供應但是仍然按照未供地認定;客觀條件導致供地難以實現等原因。

二、批而未供土地問題的演化

隨著土地供應的不斷增加，相關審批事宜以及土地供應矛盾逐漸被放大化，“批而未供”的現狀由之前的零星狀態發展為目前的土體供應中的一個重要的社會問題。問題事件的不斷增加也不斷演變出了土地資源稀缺與需求量不斷增加的矛盾，地方財政依靠出售土地資源的發展模式后繼支撐強度不夠，不斷加大的批準量使得土地供應量不能有效的跟進批準的速度，土地供應無法及時有效的提供，隨著時間的不斷累加最終導致了“批而未供”現象的集中體現出來，而在問題的處理上未采用有效的調整手段，致使超額的指標發放未能有效改善。

三、批而未供土地當前的處置方式與效果

（一）相應措施

原國土資源部于2014年發布了《關于推進土地節約集約利用的指導意見》其中一條規定指出：除了國家規劃的重點項目建設和國家推出的重點民生項目，對于近五年平均供地率小于60%的市縣暫停安排新增建設用地的指標，通過限制土地審批來緩解“批而未供”問題的不斷積累，這種方式雖然對“批而未供”的矛盾有一定的緩解作用，但從國家土地利用變更調查初步結果測算來看，2017年全國人均城鎮工礦用地約145平方米，遠高于國家標準，“批而未供”土地處置空間仍然較大。

自然資源部于2018 年發布了《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》，

該通知是在之前以土地閑置存量為參考指標的建設用地政策制定的基礎上，又引入了“批而未供”事件總量作為共同的參考指標，減少含有較多“批而未供”問題的城市的土地供應指標，督促城市政府部門積極解決相關的問題，不斷強化本地區的政策引導和具體有效手段的出臺。當下部分地方政府在這一問題上也出臺了較多針對性的政策措施，部分內容為：有的放矢的控制土地資源，嚴格控制耕地資源的浪費，提高土地資源的合理利用率。對于已經批準的土地要督促政府部門的供應效率，以指標供地的投入率作為工作考核的重要內容，減少“批而未用”因為中間流程因素的干擾。對于遲遲得不到解決的“批而未供”相關的問題土地，采取撤回批文、判為無效指標等措施，加快“批而未供”土地的處置落實。

（二）實際效果

從實際運行效果來看，在用地的年度指標控制上，無法完全保證需求量與控制量之間和合理匹配，因為對于需求量的控制受到各種外界因素的干擾，在判斷上難免出現偏差，不能從根本上解決“批而未供”的矛盾凸顯。即使有考核機制的加持，政府部門在土地供應上依然無法發揮主導作用，因為土地供應畢竟要優先于市場的需求。清除無效批準文件的措施會牽扯到被強制清除方的利益補償問題，這項補償的資金來源不好落實，實際執行過程中對各個地方政府的財政壓力較大，另外可以進行清除撤銷的政策適用性的“批而未供”土地項目數量并不多，無法起到顯著的作用和成效。

四、批而未供土地后續動態監管建議

（一）技術層面

通過確定技術隊伍借助專業力量梳理“批而未供”項目圖斑，引入高效的大數據或者相關數據庫的信息管理手段，對本地區的“批而未供”項目一一建檔管理，針對各個項目的實際情況進行徹底的分析，整合優化，將性質矛盾相近的土地項目進行有效的整合，把問題統一化考慮，制定較為確切的解決措施，這樣可以高效的解決“批而未供”現象的一類問題，而不是單一的個別問題，在工作效率上大大的提高。通過有效的技術手段，將大量的數據整合分析后可以明確目前市場的土地供求情況，為土地政策的制定提供了有效的參考。信息管理技術的應用，也可以有效跟蹤每個“批而未供”問題的解決階段。對各個問題的解決程度給予一個準確的評價和備注信息，比如某個“批而未供”的問題，在其屬性信息欄里，備注好目前該項目的引起的原因，采取的解決措施和政策手段，問題解決的效果情況，問題的主要難點在哪等等，通過信息技術的輔助，能夠更加清晰的將問題呈現出來，直觀獲得問題的本質和面臨的挑戰困難，也將為題集中化、歸類化，可以按照問題的類型尋找解決策略，極大的提高的問題解決的清晰度和解決問題的效率。

（二）操作層面

對出臺解決辦法的有效落實實施和持續跟進是保證政策有效開展的重要手段。一是要建立分類處置機制。按照土地報批用途管制原則，科學制定經營性用地、工業用地、公建用地等三大類供地對策措施并抓緊推進;二是要建立快速審批服務機制。成立審批工作專班，主動跟蹤服務項目準入、城鄉規劃、環境保護、土地供應等環節，促進項目快速落實。三是要建立科學有序供地機制。嚴格執行高質量發展土地供應政策，規范供地行為，防止盲目供地，避免造成新的閑置及低效利用土地的發生，推動土地節約集約利用。四是要建立問題咨詢導向機制。很多問題的擱置和時間的耽誤常常會因為土地供需雙方之間的信息不對稱或者土地使用者因為對土地政策的理解不到位，耽誤了較多的時間，增加了從獲取使用權到開始建設的時限。同時針對“批而未供”土地產生原因，要建立一地一策，明確處置措施和供地計劃，分輕重緩解推進，涉及征遷的抓緊攻堅掃尾，涉及規劃調整的抓緊調整，涉及撤銷批文的抓緊上報處置，切實按照“供、用、盤、撤”四種模式，精準分類處置到位。

（三）創新層面

各地“批而未供”的導致原因通常比較復雜，在問題的解決方法上也不能采取一刀切的政策和措施，要根據問題的具體類型提出具有針性的措施，比如對于除了已經開始使用但是未提供的土地之外，其他“批而未供”土地可以暫時化為農用地或者荒地對待，在農用地或荒地的土地類型上繼續開發利用，避免土地的閑置，具體可以通過土地承包給農民或者養殖大戶，將土地暫時利用起來，即采取“以用為先”的原則，有效的解決了“批而未供”土地的長期擱置現狀，但是在實際的操作中也要注意保證承包者的利益，可以以合同的形式有效的限制和規定土地使用的時間。

五、結語

“批而未供”在我國現階段的土地利用開發中，所體現出的“批、供、用”方面的矛盾問題越來越突出，已經對我國的自然資源利用產生了極大的不利影響。只有在充分了解“批而未供”問題的本質之下，開展有效的政策補救措施才能充分解決好我國土地資源在經濟發展過程中的各種矛盾問題，各個部門工作者要充分發揚新時代的工作精神，把“批而未供”的土地問題的影響從社會上逐漸消除。

參考文獻：

[1] 李厲行：淺談“批而未供”土地處置及后續動態監管研究[J]，土地科學，2018。

[2] 姜文鑫：“批而未供”土地的成因以及對策建議[J]，名城繪，2018。