農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”登記現(xiàn)狀與思考

陳輝

摘要：在我國快速發(fā)展的過程中，我國的農(nóng)村建設(shè)在不斷的加快，為適應(yīng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革及其產(chǎn)權(quán)保護(hù)的要求，一些地方積極探索宅基地“三權(quán)分置”確權(quán)登記的方法和路徑，通過實踐，暴露出一系列宅基地確權(quán)登記中的問題。針對這些問題，本文建議將宅基地“三權(quán)分置”登記納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，通過標(biāo)注的方式合理區(qū)分宅基地資格權(quán)和使用權(quán)，增加不動產(chǎn)登記簿內(nèi)容記載宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，完善登記制度滿足宅基地“三權(quán)分置”登記要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;“三權(quán)分置”;登記現(xiàn)狀與思考

長期以來，受到歷史遺留問題、農(nóng)業(yè)自身的脆弱性等多種因素的影響，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出較低、農(nóng)村發(fā)展緩慢、農(nóng)民生活質(zhì)量不高，不平衡不協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)發(fā)展成為社會的主要矛盾之一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也成為突出的結(jié)構(gòu)性問題。在此背景下，黨的十九大報告首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確其任務(wù)目標(biāo)是：“全面振興鄉(xiāng)村，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”。這便要求盤活農(nóng)村資產(chǎn)，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，以增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)村人口安居樂業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，目前我國有3000萬畝空閑宅基地，比現(xiàn)有城市住宅用地的總量還多，平均每年因人口轉(zhuǎn)移增加農(nóng)村閑置住房5.94億m²，其市值約4000億元，基于該現(xiàn)狀，改革農(nóng)村宅基地制度便成為推動鄉(xiāng)村振興的突破點。

一、“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”與宅基地“三權(quán)分置”的提出背景

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，不斷涌現(xiàn)出的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式成為推動我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的中堅力量，傳統(tǒng)的農(nóng)村農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)無疑受到了強(qiáng)烈沖擊，由此產(chǎn)生的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾日漸突出。在國家現(xiàn)代化快速發(fā)展的今天，如果缺失農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，缺乏農(nóng)村繁榮富強(qiáng)，缺少農(nóng)民安居樂業(yè)，便是不完整、不牢靠的，我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)也就無從談起。為解決“三農(nóng)”問題及凸顯農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這三者在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會建設(shè)中的重要地位，實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”在黨的十九大會議上首次被提及。2018年中共中央又發(fā)布了以“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”為主題的一號文件，至此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升至國家發(fā)展戰(zhàn)略新高度，成為全面建設(shè)小康社會攻堅路上的必然選擇。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程中，應(yīng)以土地為基礎(chǔ)，以農(nóng)村土地制度改革為核心。《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》文件中明確表示，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，要落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”改革成為自農(nóng)村承包土地實施“三權(quán)分置”后，我國在農(nóng)村土地制度上的又一次重大理論飛躍和實踐創(chuàng)新。如果該項改革力度足夠大、步子足夠穩(wěn)、實施效果足夠好，將有效激活農(nóng)村數(shù)百萬億的閑置土地資源，在推動農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)權(quán)利的同時，成為推動鄉(xiāng)村振興的重要推手。

二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”登記現(xiàn)狀

（一）登記的權(quán)利和頒發(fā)的證書不統(tǒng)一

中央要求“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，實現(xiàn)宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的分離，提高閑置宅基地和農(nóng)房利用效率，這是以已經(jīng)存在特定的宅基地和農(nóng)房為前提的，借宅基地“三權(quán)分置”搞合作開發(fā)或者合作建房，或者套用宅基地退出機(jī)制，都不符合中央政策的意圖。納入不動產(chǎn)登記的權(quán)利類型和名稱必須是確定的，各地探索中對宅基地“三權(quán)分置”后登記的權(quán)利名稱差異較大，理論界提出法定租賃權(quán)、宅基地租賃權(quán)、剩余權(quán)、人役權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等意見，認(rèn)識也不一致。頒發(fā)的證書各異存在分散登記的風(fēng)險。分置出去的宅基地權(quán)利還沒有法律支持，農(nóng)房使用權(quán)是否具備登記能力尚有爭議，權(quán)利邊界和關(guān)系有待從法理上進(jìn)一步厘清。

（二）相關(guān)配套制度不完善，改革存在風(fēng)險

目前我國實行的《農(nóng)村宅基地管理辦法》，一方面允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，而另一方面又提出了不許向集體組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓的限制條件。這些規(guī)定和限制條件阻礙了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的前進(jìn)步伐。另外，傳統(tǒng)制度下的宅基地資格權(quán)是農(nóng)民作為村集體成員的一項重要權(quán)利。如果完全放開宅基地的交易權(quán)，將存在流轉(zhuǎn)過程違約、宅基地再流轉(zhuǎn)過程用途轉(zhuǎn)換、農(nóng)民失宅等風(fēng)險，增加社會的不穩(wěn)定因素。

（三）“三權(quán)分置”改革缺乏頂層設(shè)計，“一地三權(quán)”未明確界定

由于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”屬新生事物，是從新的思路探索符合我國農(nóng)村發(fā)展實際的宅基地制度，因該項改革適逢國家機(jī)構(gòu)改革時期，故對此項工作的主導(dǎo)部門、銜接部門尚不確定，職責(zé)分工、實施機(jī)制從國家層面來講也未明確規(guī)定，改革實施過程中缺乏頂層設(shè)計。另宅基地與地面附著物的不可分割性決定了宅基地與承包地有所不同，其流轉(zhuǎn)使用應(yīng)具有長期性。對同一塊宅基地，如何清晰界定所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)這三權(quán)的權(quán)能邊界，如何明確三個主體的權(quán)利范圍尚需考量。

三、在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系下推進(jìn)“三權(quán)分置”登記

（一）通過標(biāo)注的方式合理區(qū)分宅基地資格權(quán)和使用權(quán)

不動產(chǎn)登記以物為基礎(chǔ)，宅基地資格權(quán)是取得宅基地的期待性權(quán)利，在取得宅基地之前沒有物的存在，無法特定化，不符合不動產(chǎn)登記的條件，因此不宜納入不動產(chǎn)登記的范圍。但對于通過資格權(quán)取得宅基地且有明確資格權(quán)認(rèn)定結(jié)果的，可以在辦理宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記時，在不動產(chǎn)登記簿附記欄標(biāo)注“該權(quán)利人為宅基地資格權(quán)人”，與分置后的宅基地權(quán)利人相區(qū)分。

（二）規(guī)范農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記資料管理

各地要及時收集、整理、完善農(nóng)村不動產(chǎn)登記資料，以市縣為單位。做到統(tǒng)一管理和保存。要加強(qiáng)農(nóng)村不動產(chǎn)登記信息化建設(shè)，將各歷史階段采取圖解法、勘丈法等形成的各類圖、表、卡、冊等權(quán)籍調(diào)查成果和確權(quán)登記資料數(shù)字化處理，按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)農(nóng)村不動產(chǎn)全籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)成果數(shù)字化管理和信息化應(yīng)用，與不動產(chǎn)登記信息平臺實現(xiàn)對接，做到數(shù)據(jù)能入庫、可查詢。建立健全農(nóng)村不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)日常更新管理機(jī)制，做好數(shù)據(jù)庫日常更新維護(hù)，2020年底基本實現(xiàn)全國、省級、市級、縣級自上而下逐級匯交。

（三）強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)

各地要采取多種形式，加強(qiáng)工作宣傳，政策解讀和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，宣傳農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記的重要意義和政策要求，提高農(nóng)民群眾主動配合和積極申請辦理不動產(chǎn)登記的積極性，保障工作順利推進(jìn)。

四、結(jié)語

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是我國土地改革的創(chuàng)舉，是深化農(nóng)村土地制度改革的必然要求。不斷探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，借鑒試點地區(qū)的優(yōu)秀做法，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，對于我國城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要作用。

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